I GSK 2265/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia NSA Małgorzata Grzelak (spr.) Sędzia NSA Hanna Kamińska Protokolant starszy asystent sędziego Dorota Onyśk po rozpoznaniu w dniu 16 lutego 2022 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 15 lutego 2018 r. sygn. akt III SA/Po 23/18 w sprawie ze skargi A na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu dotacji oświatowej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 15 lutego 2018 r., sygn. akt III SA/Po 23/18, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2017.1369, obecnie Dz.U.2019.2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę A (dalej: strona, skarżąca, Fundacja) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z [...] listopada 2017 r., utrzymującą w mocy decyzję Starosty Jarocińskiego z 1 września 2017 r. w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dotacji oświatowej. Przedstawiając stan sprawy Sąd wskazał, że Fundacja, jest organem prowadzącym niepubliczne Szkolne Schronisko Młodzieżowe w X ( dalej: schronisko). Na swoją działalność (tj. w zakresie prowadzenia schroniska młodzieżowego) Fundacja otrzymywała w roku 2016 dotację oświatową z budżetu powiatu jarocińskiego, zgodnie z ówcześnie obowiązującym przepisem art. 90 ust. 3b ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U.2016.1943 ze zm., dalej: ustawa o systemie oświaty). W dniach od 10 do 19 kwietnia 2017 r. (z przerwą w okresie od 12-18) osoby upoważnione przez Starostę Jarocińskiego przeprowadziły kontrolę prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji udzielonych z budżetu Powiatu Jarocińskiego oraz prawidłowości rozliczenia środków z ww. dotacji przyznanych na działalność schroniska w 2016 roku. W ramach kontroli stwierdzono, że schronisko dysponuje 30 miejscami noclegowymi, co ustalono w oparciu o oględziny tylko tych pomieszczeń, do których kontrolujący zostali wpuszczeni przez dyrektora schroniska. Kontrolowany odmówił członkom komisji dostępu do pełnej dokumentacji finansowo-księgowej dotyczącej obszaru kontroli. Wskazano również na brak planów schroniska wraz z książką meldunkową niezbędną do zweryfikowania ilości zgłaszanych łóżek do schroniska, a także właściwego rozplanowania metrażu. Odmowę udostępnienia dwóch pomieszczeń dyrektor schroniska uzasadnił faktem zajmowania ich przez osoby dorosłe zaś odmowę udostępnienia książki meldunkowej uzasadnił koniecznością ochrony danych osobowych osób korzystających ze schroniska. W wyniku przeprowadzonych czynności kontrolnych, ustalono, że Fundacja pobrała w roku 2016, dotację z budżetu powiatu, udzieloną na potrzeby schroniska, w wysokości zawyżonej o łączną kwotę 22.656,40 zł. W związku z takimi ustaleniami, Starosta wezwał jednocześnie Fundację do zwrotu dotacji jako należności pobranej w nadmiernej wysokości. Decyzją z [...] listopada 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu podtrzymało w całości decyzję organu I instancji. Uzasadniając oddalenie skargi Sąd wskazał, że zawarty w skardze zarzut, że zakres kontroli obejmował jedynie "prawidłowość wydatkowania dotacji" nie znajduje uzasadnienia. Skoro z art. 90 ust. 4 cyt. ustawy o systemie oświaty wynika, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczenia dotacji, zakres danych, które winny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji, kontrola przeprowadzona w schronisku z powołaniem się na Uchwałę nr XIII/103/15 Rady Powiatu Jarocińskiego z 29 września 2015 r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji z budżetu powiatu jarocińskiego dla szkół i placówek niepublicznych prowadzonych na terenie powiatu jarocińskiego oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania (Dz.Urz.Woj.Wlkp.2015.5786 ze zm.) mieściła się w ramach uprawnień wynikających z tych regulacji. W ocenie Sądu odmowa okazania wszystkich pomieszczeń, w których zorganizowano miejsca noclegowe uniemożliwiała potwierdzenie przez kontrolujących danych przedstawianych w otrzymywanych informacjach. Podstawę do oceny prawidłowości rozliczenia dotacji mogły stanowić zaś tylko te dane, które zostały potwierdzone i zweryfikowane w toku kontroli. W sprawie potwierdzono, na podstawie oględzin udostępnionych pomieszczeń, istnienie w schronisku w 2016 r. jedynie 30 zorganizowanych miejsc noclegowych. Oględziny były jedynym środkiem dowodowym zaoferowanym przez dotowany podmiot dla umożliwienia weryfikacji przekazywanych danych, stanowiących podstawę wyliczenia dotacji. Dyrektor schroniska nie tylko odmówił przeprowadzenia oględzin wszystkich pomieszczeń, w których miały być zorganizowane miejsca noclegowe ale też odmówił okazania księgi meldunkowej, jak również nie zaoferował żadnych innych środków dowodowych, pozwalających kontrolującym sprawdzenie rzetelności danych. Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że zarzut naruszenia art. 90 ust. 3e ustawy o systemie oświaty poprzez jego niewłaściwe zastosowanie nie zasługuje na uwzględnienie. Zadaniem Sądu nie znajduje uzasadnienia również zarzut naruszenia art. 252 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 3 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U.2016.1870 ze zm., dalej: u.f.p.) poprzez błędną interpretację pojęcia "dotacja pobrana w nadmiernej wysokości". Zdaniem strony skarżącej naruszenie przytoczonego przepisu polegało na tym, że "powiat jarociński kontrolował jedynie prawidłowość wykorzystania dotacji, natomiast decyzję o zwrocie dotacji oparł na podstawie rzekomego stwierdzenia nieprawidłowości pobrania dotacji (tj. pobrania jej w zawyżonej wysokości)". W ocenie Sądu, kontrola udzielonej dotacji obejmuje zarówno prawidłowość pobrania jak i wykorzystania dotacji. Objęcie kontrolą również prawidłowości pobrania dotacji mieści się więc w zakresie kontroli. Nadto z pkt 5 Protokołu z kontroli schroniska, obejmującego "Przedmiot i zakres kontroli" wynika, że "Przedmiotowa kontrola dotyczy pobrania i wykorzystania dotacji z budżetu Powiatu Jarocińskiego oraz prawidłowości rozliczenia środków w ww. dotacji przyznanych na działalność Szkolnego Schroniska Młodzieżowego w X.". W świetle powyższego zarzut naruszenia art. 252 ust.1 pkt i ust. 3 u.f.p. w sposób przedstawiony w skardze Sąd uznał za bezzasadny. W ocenie Sądu bez wpływu na ocenę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji są zarzuty skargi wskazujące na naruszenie art. 77 § 1 i 80 k.p.a. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku skarżąca wniosła o uwzględnienie skargi kasacyjnej i zmianę orzeczenia Sądu I Instancji poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z [...] listopada 2017 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Jarocińskiego z [...] września 2017 r., a także zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych - za obie instancje. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego, tj. art. 252 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 3 u.f.p. poprzez błędną interpretację pojęcia "dotacja pobrana w nadmiernej wysokości", 2. art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez wydanie wyroku z pominięciem niektórych dokumentów złożonych do akt sprawy, co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie (rozpatrzenie przez sąd całości akt sprawy mogło prowadzić do odmiennych wniosków, a zatem i do odmiennego rozstrzygnięcia). W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca podała argumentację na poparcie postawionych zarzutów. Organ nie skorzystał z prawa do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści, normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie, to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. dotyczy naruszenia przepisów postępowania, ale tylko takiego, które mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej konieczne jest podkreślenie, że ze względu na to, że konstrukcja art. 174 p.p.s.a. umożliwia zaskarżenie wszelkich naruszeń prawa, jakich mógł się dopuścić Sąd I instancji przy wydawaniu rozstrzygnięcia, granice skargi kasacyjnej wyznaczane są przez stronę skarżącą kasacyjnie. Powinny one zawsze zostać wyznaczone w sposób precyzyjny. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienia, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (por. wyrok NSA z 19 lutego 2009 r., II FSK 1688/07, www.orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych). Powołane w skardze kasacyjnej podstawy kasacyjne nie mogły doprowadzić do uwzględnienia środka zaskarżenia. Za nietrafny należy uznać zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 252 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 3 u.f.p., iż organ oraz Sąd I instancji dokonały błędnej interpretacji pojęcia "dotacji pobranej w nadmiernej wysokości"( v. pkt 1 petitum skargi kasacyjnej). Niezależnie od tego, że skarżąca kasacyjnie nie wskazała na czym polega błędna wykładnia art. 252 ust.1 pkt 2 oraz ust.3 ustawy o finansach publicznych (ufp) oraz nie podała jaka powinna być, jej zdaniem, prawidłowa interpretacja tego przepisu to należy zauważyć, że Sąd i instancji wyłącznie przytoczył treść tego przepisu i wskazał, że zarzut błędnej wykładni tego uregulowania nie jest zasadny. Przy czym WSA dokonując powyższej oceny postawionego zarzutu odniósł się interpretacji tego przepisu przedstawionej przez stronę w skardze do Sądu, która kwestionowała tym zarzutem ustalenia faktyczne poczynione przez organ. Powielenie tej samej argumentacji w niniejszej skardze kasacyjnej jest co do zasady błędne, gdyż próba zwalczenia ustaleń faktycznych nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyroki NSA z 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12 i 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11). Niezależnie od powyższego Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że w świetle przywołanego przepisu przez termin " dotacja pobrana w nadmiernej wysokości" należy rozumieć zarówno 1) dotację która ma nadmierną wysokość już w momencie jej otrzymania lub też - co miało miejsce na gruncie tej sprawy 2) staje się taka, kiedy zostanie ustalone, że na finansowanie lub dofinansowanie dotowanego zadania potrzebna jest dotacja w niższej wysokości niż dotacja udzielona. Nie można zgodzić się także z zarzutem opisanym w punkcie 2 petitum skargi kasacyjnej naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, Sąd administracyjny wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy, na podstawie akt sprawy (...). Podstawą orzekania jest więc materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji w toku postępowania administracyjnego. Nadto Sąd bierze pod uwagę fakty powszechnie znane (art. 106 § 4 p.p.s.a.) oraz dowody uzupełniające z dokumentów, o których mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. Powyższe oznacza, że sąd administracyjny rozpoznaje sprawę na podstawie stanu faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu (por. B. Dauter, B.Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka – Medek "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz.", Wyd. Zakamycze, Kraków 2005, s. 317 - 318). Wprawdzie Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, ale pod warunkiem, iż jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie - art. 106 § 3 p.p.s.a. Wówczas do postępowania dowodowego, o którym mowa w § 3, stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego ( art. 106 § 5 p.p.s.a.). To zaś oznacza, iż z mocy art. 233 § 1 K.c. w związku z art. 106 § 5 p.p.s.a. Sąd obciąża obowiązek oceny wiarygodności i mocy dowodów według własnego przekonania, na podstawie wszechstronnego rozważenia zebranego materiału. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. polegało na niezbadaniu całokształtu akt sprawy i w rezultacie uwzględnieniu tylko części materiału dowodowego, co bezpośrednio wpłynęło na końcowe rozstrzygnięcie. Skarżąca kasacyjnie zarzuca, że WSA pominął dokumenty przedłożone przez stronę przy skardze, mianowicie notatkę służbową z KPP w Jarocinie z dnia 1 grudnia 2017r. Odnosząc się do powyższego należy stwierdzić, że co prawda Sąd I instancji nie wydał formalnie postanowienia o odmowie uwzględnienia dowodu z kopii tego dokumentu, pomimo wniosku dowodowego strony (k. 2 akt sądowych, v. pkt 3 skargi do WSA). Tym niemniej nie miało to wpływu na wynik sprawy ponieważ wzmiankowana notatka ("spis i opis rzeczy") została sporządzona w dniu 1 grudnia 2017 r. a więc z oczywistych względów nie może potwierdzać stanu faktycznego, co do ilości łóżek na dzień kontroli, jaka odbyła się w dniu 19 kwietnia 2017 r. W tej sytuacji nie jest usprawiedliwiony zarzut, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie naruszył art. 133 § 1 p.p.s.a. Z kolei uzasadnienie zaskarżonego wyroku daje podstawy uznania, iż Sąd I instancji wydał wyrok na podstawie całości akt sprawy. Podsumowując, definicję legalną dotacji pobranej w nadmiernej wysokości stanowi zacytowany powyżej art. 252 ustawy o finansach publicznych. Z kolei przepisy art. 90 ust. 3 i ust 3d ustawy o systemie oświaty regulują kwestię przyznania dotacji takim podmiotom jak wnosząca skargę kasacyjną. Schronisko, o którym mowa w sprawie, dla którego organem prowadzącym jest Fundacja, zostało wpisane do ewidencji szkół i placówek niepublicznych prowadzonej przez Starostę Jarocińskiego. Wobec powyższego, ww. schronisko jest niepubliczną placówką oświatową, co oznacza, że zgodnie z art. 90 ust.2 ustawy o systemie oświaty otrzymuje dotację z budżetu powiatu. Z art. 90 ust.4 ustawy o systemie oświaty wynika natomiast, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczenia dotacji, zakres danych, które winny być zawarte we wniosku. Z kolei § 10 Uchwały Rady Powiatu Jarocińskiego nr Xlll/103/15 z dnia 29 września 2015 r. w sprawie ustalania trybu udzielenia i rozliczania dotacji stanowi o prawie zarządu do kontroli faktycznej liczby uczniów dotowanego podmiotu i prawidłowości wykorzystania dotacji. Zestawienie przywołanych przepisów prowadzi do wniosku, że kontrola mogła dotyczyć również takiego podmiotu jakim jest wzmiankowane schronisko a także możliwe było czynienie ustaleń niezbędnych do wydania decyzji w przedmiocie określenia należności przypadającej do zwrotu. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.