I GSK 2255/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Hanna Kamińska po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Gminy B. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 marca 2018 r.; sygn. akt V SA/Wa 323/18 w przedmiocie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi Gminy B. na uchwałę Zgromadzenia Związku Gmin Regionu P. z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie rozliczenia gminy z uczestnictwa w związku gmin postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 15 marca 2018 r., sygn. akt V SA/Wa 323/18 odrzucił skargę Gminy B. na uchwałę Zgromadzenia Związku Gmin Regionu P. z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie rozliczenia gminy z uczestnictwa w związku gmin. W uzasadnieniu postanowienia Sąd I instancji wskazał, że Gmina B. – dalej: skarżąca - pismem z 11 stycznia 2018 r. wniosła skargę na uchwałę Zgromadzenia Związku Gmin Regionu P. (dalej: organ lub Zgromadzenie Związku Gmin) w sprawie zasad rozliczenia skarżącej z uczestnictwa w Związku Gmin Regionu P. Uzasadniając odrzucenie skargi WSA w Warszawie podkreślił, że to jest niedopuszczalna albowiem Gmina B. niewyczerpała przewidzianego w art. 72 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r., poz.1875, dalej: u.s.g.) trybu zaskarżenia uchwały Zgromadzenia Związku Gmin. Chodzi tu o nie złożenie pisemnego sprzeciwu od uchwały. Sąd I instancji podkreślił, że wyczerpanie stosownych środków zaskarżenia jest podstawową przesłanką dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego. Przy czym w przypadku skarg na uchwały zgromadzeń związków międzygminnych wyczerpanie środków zaskarżenia następuje poprzez wniesienie przez członka takiego zgromadzenia pisemnego sprzeciwu zgodnie z treścią art. 72 ust. 1 u.s.g. Zdaniem WSA, skarżącej przysługiwało prawo wniesienia sprzeciwu od zaskarżonej uchwały. Załączona do skargi Uchwała nr [...] Rady Gminy B. z dnia 23 września 2016 r. w sprawie wystąpienia Gminy B. ze Związku Gmin Regionu P. jest jedynie aktem informującym Zgromadzenie Związku Gmin o zamiarze wystąpienia skarżącej z tego związku. Zgodnie z § 22 ust. 4 pkt a) Statutu Związku Gmin Regionu P. (dalej: Statut) członkostwo gminy w Związku ustaje z powodu wystąpienia ze związku na podstawie uchwały Rady Gminy i rozpoczyna procedurę wyrejestrowującą (§ 22 ust. 3 Statutu), której przeprowadzenie jest możliwe po uprzednim rozliczeniu majątkowym (§ 22 ust. 7 Statutu). Zgodnie z § 22 ust. 3 Statutu członkostwo gminy w Związku ustaje po przeprowadzeniu procedury wyrejestrowującej, tj. po podjęciu uchwały Zgromadzenia o wykreśleniu, z dniem ogłoszenia powyższej zmiany w Dzienniku Urzędowym Województwa. W związku z tym, że Zgromadzenie Związku Gmin nie podjęło uchwały w sprawie wykreślenia Gminy B. z członkostwa w Związku Gmin Regionu P., w chwili podjęcia zaskarżonej uchwały była ona nadal formalnie jej członkiem. W związku z powyższym zgodnie z art. 72 u.s.g. oraz § 10 ust. 2 Statutu strona miała prawo wnieść pisemny sprzeciw w stosunku do zaskarżonej uchwały w ciągu siedmiu dni od daty jej podjęcia. Skarżąca nie skorzystała jednak z przysługującego jej uprawnienia, na co wskazuje analiza akt administracyjnych sprawy oraz treść skargi. Skargę kasacyjną od postanowienia Sądu I instancji złożyła Gmina B. wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Skarżąca wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie.: 1. Prawa materialnego, tj. § 22 ust. 3 w zw. z § 22 ust. 4 lit. a) oraz w zw. z § 22 ust. 6 Statutu poprzez błędną wykładnię przepisów oraz uznanie, że członkowstwo w Związku nie ustaje z upływem okresu wypowiedzenia, a konsekwencji błędne uznanie, iż Gmina B. jest nadal członkiem ZGRP; 2. Prawa materialnego, tj. art. 72 ust. 1 u.s.g. oraz § 10 ust. 2 statutu poprzez błędne zastosowanie przepisu oraz uznanie, że Skarżąca miała prawo wnieść pisemny sprzeciw w stosunku do skażonej Uchwały; 3. Prawa materialnego, tj. § 11 ust. 2 w zw. z § 10 ust. 2 statutu, poprzez błędną wykładnię przepisu i uznanie, że Skarżąca została prawidłowo zawiadomiona o terminie Zgromadzenia, na którym została podjęta Uchwała, a co za tym idzie błędne uznanie, iż Skarżąca niedochowana terminu złożenia sprzeciwu od Uchwały; 4. przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że Skarżąca nie wyczerpała środków zaskarżenia, co skutkowało odrzuceniem skargi; Autor skargi kasacyjnej wniósł o przeprowadzenie dowodu z dokumentów pisma Związku Gmin Regionu P. z dnia 4 grudnia 2017 r. oraz pisma Gminy B. z dnia 8 grudnia 2017 r. z potwierdzeniem nadania, na okoliczność daty dowiedzenia się przez Skarżącą o podjęciu Uchwał, na okoliczność ustalenia początku biegu terminu do złożenia sprzeciwu oraz złożenia przez Skarżącą pisma o charakterze sprzeciwu do Uchwały. Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżąca Gmina przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Zgromadzenia Związku Gmin Regionu P. w odpowiedzi na skargę kasacyjną "podtrzymało swoje stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę" . Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie może być uwzględniona, ponieważ zaskarżone postanowienie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza, że Sąd może odnieść się do tych zarzutów, które przytoczone są w podstawach kasacyjnych jako zarzuty naruszenia wskazanych przepisów prawnych. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżonym postanowieniem WSA w Warszawie prawidłowo odrzucił skargę Gminny B. niemniej jednak Sąd kasacyjny nie w pełni podziela argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu tego postanowienia. Zgodnie z art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma ona usprawiedliwionych podstaw, albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Orzeczenie odpowiada prawu mimo błędnego uzasadnienia, jeżeli po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu rozstrzygnięcie nie uległoby zmianie. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że uszło uwadze Sądu I instancji, że uchwała związku międzygminnego nie jest podejmowana w sprawie z zakresu administracji publicznej, ale w sprawie cywilnej, przez co nie jest objęta zakresem właściwości sądów administracyjnych (por. postanowienie NSA z dnia 24 października 2013 r., sygn. akt II GSK 2001/13, wyrok NSA z dnia 29 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 671/12 oraz postanowienie NSA z 26 lipca 2017 r. sygn. akt II GSK 2332/17). Powyższe z tego względu, że Związki międzygminne – z wyjątkiem przewidzianym w art. 64 ust. 4 u.s.g., który nie dotyczy rozstrzyganej sprawy – są formą dobrowolnego współdziałania gmin stosowaną w celu wspólnej realizacji zadań publicznych, zwłaszcza podejmowania przedsięwzięć przekraczających możliwości gminy. Do utworzenia takiego związku może dojść tylko w drodze porozumienia dwóch lub większej liczby gmin, co oznacza, ze związek międzygminny powstaje w drodze umowy między gminami (a więc strony łączy stosunek cywilnoprawny). Stosownie do art. 67 § 2 pkt 6 u.s.g., gminy uczestniczące w związku są zobowiązane – na zasadach określonych w statucie – partycypować w kosztach wspólnej działalności oraz w zyskach, a także w pokrywaniu strat związku. Ustawodawca pozostawił, zatem uregulowanie tej istotnej dla działalności związku i jego sprawnego funkcjonowania materii statutowi, który związany jest instytucjonalnie z reżimem czynności cywilnoprawnych. Spór na tle rozliczeń między związkiem a uczestniczącą w nim gminą z tytułu ponoszenia kosztów działalności związku jest sprawą cywilną, ponieważ źródłem tego sporu jest umowa zawarta między równorzędnymi podmiotami (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 2 kwietnia 2003 r., sygn. akt I CK 265/02, w którym sąd stwierdził, że "spór dotyczący rozliczeń między związkiem gmin [...], a uczestniczącą w nim gminą z tytułu ponoszenia kosztów działalności związku jest sprawą cywilną, podlegającą rozpoznaniu przez sąd powszechny".) Już w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Gmina B. nie będąc już członkiem Związku, podnosiła bezpodstawność nałożonych na nią obciążeń i brak ich administracyjnoprawnego charakteru w sytuacji, gdy chodzi o spór majątkowy między dwiema odrębnymi osobami prawnymi. i Sąd I instancji w Warszawie nie odniósł się szerzej do tych zarzutów, uznając je za nieuzasadnione. W kontekście powyższych ustaleń zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej są oczywiście bezzasadne. Uchwała związku międzygminnego dot. rozliczeń pomiędzy gminą, która wystąpiła z tego związku, a tym związkiem, nie jest ani aktem prawa miejscowego, ani też aktem organu jednostek samorządu terytorialnego lub ich związków, innych niż określone w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. podejmowanym w sprawie z zakresu administracji publicznej. Także zarzuty naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię § 22 ust. 3 w zw. z § 22 ust. 4 lit. a) oraz w zw. z § 22 ust. 6 Statutu , art. 72 ust. 1 u.s.g. oraz § 10 ust. 2 statutu oraz § 11 ust. 2 w zw. z § 10 ust. 2 statutu nie znajdują zastosowania w sytuacjach, gdy przedmiotem zaskarżenia jest uchwała Zgromadzenia Związku Międzygminnego. Wniesiona skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie podlegała, więc odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Z tych względów zaskarżona uchwała nie mieści się w kognicji sądu administracyjnego, zatem Sąd I instancji zasadnie odrzucił skargę pomimo błędnego uzasadnienia. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 in fine p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną, ponieważ zaskarżone postanowienie mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Sąd I instancji prawidłowo odrzucił skargę, jakkolwiek powinien był powołać inną podstawę prawną i inne motywy takiego rozstrzygnięcia. W szczególności wniesienie skargi nie było na obecnym etapie sprawy dopuszczalne z innych przyczyn, w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Nie zasługiwał na uwzględnienie wniosek o zasądzenie kosztów postępowania. W postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada, że strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej (art. 199 p.p.s.a.). Wyjątki od tej zasady zostały określone w art. 200, art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. i tylko w tych wypadkach sąd może orzekać o zwrocie kosztów postępowania między stronami (art. 209 cyt. ustawy). W rozpoznawanej sprawie przepisy te nie mają zastosowania. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 4 lutego 2008 r. (sygn. I OPS 4/07, ONSAiWSA 2008, Nr 2, poz. 23) wyjaśnił, że przepisy art. 203 i 204 p.p.s.a., określające sposób ponoszenia przez strony kosztów postępowania kasacyjnego, nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu I instancji kończące postępowanie w sprawie.