I GSK 224/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Grzelak (spr.) Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia del. WSA Izabella Janson po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A Sp. z o.o. w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 października 2022 r. sygn. akt III SA/Po 497/22 w sprawie ze skargi A Sp. z o.o. w Ł. na czynność Prezydenta Miasta Leszna z dnia [...] kwietnia 2022 r. w przedmiocie wypłaty zaniżonej kwoty dotacji oświatowej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A Sp. z o.o. w Ł. na rzecz Prezydenta Miasta Leszna 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej: WSA lub Sąd I instancji) wyrokiem z 14 października 2022 r., sygn. akt III SA/Po 497/22 oddalił skargę A Sp. z o.o. w Ł. (dalej: skarżąca lub Spółka) na czynność Prezydenta Miasta Leszna (dalej: organ lub Prezydent) w przedmiocie wypłaty zaniżonej kwoty dotacji oświatowej za kwiecień 2022 r. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Spółka, w której zaskarżyła orzeczenie w całości. Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634; dalej: p.p.s.a.), zarzucono: 1. naruszenie art. 43 ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 1, ust. 3 pkt 1, ust. 4 ustawy z dnia 27 października 2017 roku (Dz.U.2021.1930 tj. z dnia 2021.10.25, zwaną dalej u.f.z.o.j w zw. z art. 26 ust. 2 u.f.z.o. w zw. z rozporządzeniem Ministra Edukacji i Nauki z dnia 21 grudnia 2021 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2022 (Dz.U.2021.2453, zwanym dalej: Rozporządzeniem) w zw. z art. 45 pkt 1 u.f.z.o. w zw. z art. 34 ust. 1-3 u.f.z.o. w zw. z uchwałą Nr XVI/226/2019 Rady Miejskiej Leszna z dnia 21 listopada 2019 r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla szkół i placówek oświatowych niepublicznych oraz publicznych prowadzonych przez inny niż jednostka samorządu terytorialnego organ oraz trybu przeprowadzenia kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania udzielonej dotacji (Dz. U. Woj. Wielk. z 2019 r. poz. 10729, zwaną dalej Uchwałą); 2. zmienioną Uchwałą nr XVIII/250/2019 Rady Miasta Leszna z dnia 19 grudnia 2019 r. zmieniająca uchwałę nr XVI/226/2019 Rady Miejskiej z dnia 21 listopada 2019 r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla szkół i placówek oświatowych niepublicznych oraz publicznych prowadzonych przez inny niż jednostka samorządu terytorialnego organ oraz trybu przeprowadzenia kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania udzielonej dotacji (Dz. U. Woj. Wielk. Z 2020 r. poz. 326) poprzez dokonanie ich nieprawidłowej wykładni i uznanie przez Sąd, że organ wypłacił w całości dotację przysługującą Skarżącej kasacyjnie w miesiącu kwietniu 2022 r. i przy tym prawidłowo ustalił obowiązujące stawki dotacji po dokonanej aktualizacji w sytuacji, gdy w rzeczywistości Organ ustalił stawkę, o której mowa w 26 ust. 2 u.f.z.o. błędnie jako niedopuszczalnie zindywidualizowana dla Skarżącej kasacyjnie, a powinien ustalić stawkę dotacji przysługującą na jednego słuchacza obowiązującą po aktualizacji na podstawie przepisów u.f.z.o. i stawka ta powinna wynikać z podziału części subwencji ogólnej przewidzianej na 2021 rok, czego Organ nie uczynił, a Sąd uznał za prawidłowe, że: a) organ wypłaca stawkę dotacji przysługującą na jednego słuchacza nie w wysokości wynikającej z aktualizacji stawki poprzez podział części subwencji ogólnej, tylko zawierającej cząstkowe potrącenie kwoty stanowiącej wyrównanie nadpłaconej dotacji w miesiącach poprzedzających dokonanie aktualizacji, którą organ rozbił na części przypadające do końca roku budżetowego, co w konsekwencji wypłacanej stawki dotacji w miesiącach doprowadziło do błędnego ustalenia przysługującej po aktualizacji stawek dotacji w roku 2021; b) organ przyjął, iż aktualizacji ulega stawka dotacji, a nie kwota dotacji jak wynika z dyspozycji art. 43 ust. 1-5 u.f.z.o.; c) organ dokonał literalnej wykładni przepisów art. 43 ust. 4 i 5 u.f.z.o. zupełnie pomijając cel instytucji wyrównania kwoty dotacji, co jest sprzeczne ze stanem faktycznym sprawy, gdyż przepisy te literalnie można stosować tylko i wyłącznie wobec słuchaczy, którzy przez pełny rok dotowania mają status słuchacza, wobec czego nie rozróżnił statusu słuchaczy, którzy zapisali się do szkół Skarżącej kasacyjnie w trakcie roku dotowania i w konsekwencji wypłaca na ich rzecz dotację nie po stawce wynikającej z proporcjonalnego podziału rocznej kwoty dotacji (wynikającej z podziału części subwencji ogólnej przewidzianej na 2021 rok), a po indywidualnie ustalonej stawce, którą stosuje wobec słuchaczy mających taki status przez cały rok dotowania; d) organ przyjął nieprawidłowo, że dyspozycja art. 43 ust. 5 u.f.z.o. stanowi podstawę do zindywidualizowania stawki dla słuchaczy szkół niepublicznych, w sytuacji, gdy intencją ustawodawcy nie było pole do zindywidualizowania wysokości stawki dotacji dla poszczególnych szkół, a mechanizm przewidziany w tym przepisie stanowi zabezpieczenie dla szkół w sytuacji, gdyby w wyniku podziału części subwencji ogólnej doszło do nadmiernego zwiększenia stawki (co byłoby ciężarem dla j.s.t.) bądź nadmiernego zmniejszenia stawki (co byłoby znaczną stratą dla dotowanych jednostek oświaty); e) organ błędne zastosował art. 43 ust. 5 u.f.z.o., co było konsekwencją nieprawidłowego ustalenia stawki dotacji, gdyż przepis ten reguluje kwestię zakresu dopuszczalnej zmiany kwoty dotacji w wyniku aktualizacji w przypadku konieczności wypłaty wyrównania, a nie ustalenia zindywidualizowanej stawki dotacji po aktualizacji jak to uczynił organ; f) Sąd wskazał, że wysokość dotacji winna być oceniana w rocznej perspektywie, a właściwemu wyrównaniu dotacji po aktualizacji służą składane comiesięczne informacje o liczbie uczniów spełniających warunek określony w art. 26 ust. 2 u.f.z.o., pomijając przy tym fakt, że: i. organ zastosowawszy zindywidualizowaną stawkę dotacji naruszył zasadę roczności przyznawania kwoty dotacji, ii. Uchwała nie przewiduje wskazywania w comiesięcznych informacjach o stanie uczniów oraz liczbie uczniów spełniających warunek określony w art. 26 ust. 2 u.f.z.o rozróżnienia liczby słuchaczy, których obejmuje aktualizacja stawki od liczby słuchaczy nieobjętych taką aktualizacją, co oznacza ostatecznie, że stawka dotacji w stosunku do słuchaczy szkół Skarżącej kasacyjnie została ustalona przez Organ w sposób błędny, gdyż w ostatecznym rozrachunku rocznym na podstawie art. 34 ust. 1 u.f.z.o. Organ powinien przekazać Skarżącej kasacyjnie dotację w pełnej wysokości wynikającej z podziału na 12 części rocznej zaktualizowanej kwoty dotacji, a w stanie faktycznym niniejszej sprawy wypłacił dotację w zaniżonej wysokości, nie rozróżniając słuchaczy objętych aktualizacją i słuchaczy zapisanych do szkół po dokonaniu aktualizacji; 3. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez pominięcie przez Sąd istotnych okoliczności oraz niedostateczne dokonanie analizy sprawy i w konsekwencji dokonanie nieprawidłowej oceny ustalenia stanu faktycznego przyjętego przez Sąd I instancji poprzez przyjęcie, że organ w sposób prawidłowy ustalił wysokość stawki dotacji obowiązującej na jednego słuchacza po dokonaniu aktualizacji i dokonał wypłaty dotacji przysługującej na słuchaczy szkół Skarżącej kasacyjnie w kwietniu 2022 r., w sytuacji, gdy Organ w błędny sposób interpretując przepisy ustawy o finansowaniu zadań oświatowych ustalił zindywidualizowaną dla szkół prowadzonych przez Skarżącą kasacyjnie stawkę dotacji, zaniżoną w stosunku do ogólnie obowiązującej stawki dotacji po aktualizacji na słuchaczy szkół niepublicznych, tożsamych do szkół A prowadzonych przez Skarżącą kasacyjnie na terenie miasta Leszna, a ponadto z uwagi na fakt, że Sąd nie przeprowadził uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentów załączonych do pism procesowych składanych przez Skarżącą kasacyjnie w toku postępowania, w tym wyliczeń obrazujących różnicę między dotacją przekazaną za kwiecień 2022 r. a należną wysokością dotacji przysługującej według stawek przyjętych przez Organ oraz stawek wynikających z podziału rocznej kwoty subwencji ogólnej w 2021 r. celem wyjaśnienia istotnych wątpliwości występujących w sprawie, co miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd i spowodowało, iż Sąd nie uwzględnił skargi i ją oddalił. W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA. Ponadto wniesiono też o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego i zrzeczono się z przeprowadzenia rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów, zgodnie z wnioskiem zawartym w skardze kasacyjnej, bowiem strona przeciwna w terminie czternastu dni od doręczenia odpisu skargi kasacyjnej nie wniosła o przeprowadzenie rozprawy. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której w rozpatrywanej sprawie nie stwierdzono. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Granice skargi kasacyjnej wyznaczone są wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Jednocześnie zgodnie z treścią art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a., skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych należy zaś rozumieć m.in. wskazanie konkretnych przepisów prawa, które są zaskarżone ww. skargą. W przypadku zatem, gdy większa jednostka redakcyjna dzieli się na jednostki mniejsze, autor skargi kasacyjnej powinien podać dokładnie, który przepis czyni przedmiotem zarzutu. W skardze kasacyjnej postawiono zarówno zarzuty naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię a także odrębnie przez niewłaściwe zastosowanie przepisów wskazanych w punkcie II.1 , 2 a- f petitum oraz naruszenie przepisów postępowania – art. 134 § 1 w zw. z art. 133 § 1, art. 106 § 3 i art. 151 p.p.s.a., które to zarzuty bezpośrednio nawiązywały do nieprawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego (pkt 3 petitum). W orzecznictwie NSA zarysowała się linia orzekania, z której wynika, że w sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony (por. np. wyrok z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 819/11, LEX nr 1217424 oraz wyrok z dnia 26 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1842/08, LEX nr 596025). Odnosząc się więc w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia przepisów postępowania podkreślić należy, że w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować dokonanej przez sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów postępowania (vide: wyrok NSA z 9 listopada 2022 r., I OSK 109/22). Z kolei naruszenie określonej w art. 133 § 1 p.p.s.a. zasady orzekania na podstawie akt sprawy może stanowić podstawę kasacyjną wskazaną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. jedynie wówczas, jeżeli polega ono na: oddaleniu skargi, mimo niekompletnych akt sprawy; pominięciu istotnej części tych akt; oparciu orzeczenia na własnych ustaleniach sądu nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy (vide: K. Radzikowski, Orzekanie przez sąd administracyjny na podstawie akt sprawy, ZNSA 2009, nr 2, s. 56 - 60; wyrok NSA z dnia 11 maja 2021 r., III OSK 3627/21, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Żadna z powyższych okoliczności nie jest przywoływana w skardze kasacyjnej na uzasadnienie postawionego zarzutu. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny przyjętego w sprawie stanu faktycznego. Nie służy on również zwalczaniu wniosków, jakie zostały wyprowadzone przez sąd z materiału dowodowego sprawy (vide: wyrok NSA z 29 czerwca 2021 r., II GSK 1158/18). Także zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez nieprzeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego nie mógł być uwzględniony, bowiem sądy administracyjne nie prowadzą postępowania dowodowego, którego celem jest ustalenie stanu faktycznego, a jedynie weryfikują legalność wydanych przez organy administracji aktów lub podjętych czynności. Istnieje wprawdzie możliwość przeprowadzenia dowodu uzupełniającego z dokumentu, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., lecz może to mieć miejsce wyjątkowo, gdy jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, które w sprawie, zważywszy na obszerne i szczegółowe odniesienie się organu do zarzutów skargi w odpowiedzi na skargę, nie wystąpiły. Podsumowując, powyższe zarzuty należy uznać za pozbawione usprawiedliwionych podstaw. Z kolei istotne dla rozważań odnoszących się do oceny zasadności zarzutów naruszenia prawa materialnego jest podkreślić, że spornym okresem za który skarżąca kasacyjnie Spółka złożyła wniosek o wypłatę dotacji jest kwiecień 2022 r. Dalej zaakcentować trzeba, iż twierdzenia Spółki w zakresie braku uwzględnienia zmian ilości uczniów w trakcie roku dotowania mają wymiar wyłącznie teoretyczny. Spółka nie prezentuje w tym zakresie konkretnych błędów w przedmiocie ustaleń faktycznych, co do zmian ilości uczniów w poszczególnych szkołach. Ma to doniosłe skutki bowiem Strona nie podważyła ustaleń faktycznych, jakie legły u podstaw stanowiska Sądu I instancji. Zaakceptowane przez WSA ustalenia organu stanowią zatem podstawę do oceny zaskarżonego wyroku w aspekcie podniesionych zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego. Odnosząc się do tych zarzutów ponownie należy przypomnieć, że spornym okresem, za który skarżąca kasacyjnie Spółka złożyła wniosek o wypłatę dotacji jest kwiecień 2022 r. Jest to więc miesiąc przypadający na okres sprzed wejściem w życie uaktualnionej kwoty dotacji. Zgodnie bowiem z art. 43 ust. 2 pkt 1 u.f.z.o. aktualizacji kwoty dotacji, o której mowa w art. 15-21, art. 25 ust. 1-4 i 8, art. 26 ust. 1, 2 i 8, art. 28-30, art. 31 ust. 1, art. 40 i art. 41, dokonuje się w miesiącu roku budżetowego następującym po miesiącu, w którym upłynęło 30 dni od dnia ogłoszenia ustawy budżetowej na rok budżetowy, zwanym dalej "miesiącem pierwszej aktualizacji" - w przypadku aktualizacji, o której mowa w ust. 1 pkt 1-3. W myśl zaś art. 43 ust. 3 pkt 1 u.f.z.o. zaktualizowana kwota dotacji, o której mowa w art. 15-21, art. 25 ust. 1-4 i 8, art. 26 ust. 1, 2 i 8, art. 28-30, art. 31 ust. 1, art. 40 i art. 41, obowiązuje od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu pierwszej aktualizacji - w przypadku aktualizacji, o której mowa w ust. 2 pkt 1. Istotna zatem w okolicznościach sprawy jest data publikacji ustawy budżetowej na rok 2022. Ustawa budżetowa z dnia 17 grudnia 2021 r. na rok 2022 została opublikowana 4 lutego 2022 r. Mając zatem na względzie powołane przepisy stwierdzić należy, że miesiącem następującym po miesiącu, w którym upłynęło 30 dni od dnia ogłoszenia ustawy budżetowej na rok budżetowy, zwanym dalej "miesiącem pierwszej aktualizacji" – jest miesiąc kwiecień. Aktualizacja ta (aktualizacja kwoty dotacji na jednego ucznia) zaczęła zatem, zgodnie z art. 43 ust. 3 pkt 1 u.f.z.o., obowiązywać od dnia 1 maja 2022 r. W konsekwencji takiego stanu rzeczy aktualizacja dotacji, która zaczęła obowiązywać od 1 maja 2022 r., nie ma więc żadnego znaczenia dla kwoty dotacji na jednego ucznia wypłaconej za kwiecień 2022 r. Spór dotyczy kwietnia 2022 r., a więc początku roku. Zmiany ilości uczniów mogły następować w kolejnych miesiącach, w szczególności we wrześniu. Jak już powiedziano, brak konkretnych zarzutów w zakresie ustaleń faktycznych (ilości uczniów) uniemożliwia odniesienie się do przyjętych na gruncie tej sprawy ocen i ustaleń organu. Innymi słowy, stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji w ślad za organem nie został skutecznie podważony i to on stanowi podstawę do oceny prawidłowości zastosowanych przepisów prawa materialnego. Według Spółki istotą sporu jest nietrafne uznanie przez Sąd I instancji, że organ w sposób prawidłowy zinterpretował przepisy ustawy o finansowaniu zadań oświatowych oraz w prawidłowy sposób ustalił obowiązującą stawkę dotacji po aktualizacji i dokonał wypłaty za kwiecień 2022 r. Spółka podnosi zarzuty błędnej wykładni przepisów i ich wadliwe zastosowanie, które w swej istocie również nawiązują do stawek dotacji po aktualizacji i nowych słuchaczy podejmujących naukę w szkole w okresie po wejściu w życie aktualizacji. Analizując twierdzenia Spółki zawarte w zarzutach naruszenia przepisów prawa materialnego, a mianowicie: art. 26 ust. 2, art. 34 ust. 1-3, art. 43 ust. 1-5 u.f.z.o. wskazać trzeba, że skarżąca kasacyjnie nawiązuje w nich do aktualizacji dotacji, do braku rozróżnienia słuchaczy, którzy pobierali naukę w szkołach przez cały rok od tych, którzy rozpoczęli naukę w ciągu roku po aktualizacji dotacji oświatowej lecz czyni to bez uwzględnienia faktu, że spornym okresem jest kwiecień 2022 r. i dotacja za ten miesiąc. Skoro zaktualizowana kwota dotacji została ustalona w miesiącu kwietniu 2022 r. i zaczęła obowiązywać od 1 maja 2022 r., to nie mogła dotyczyć ustalenia i wypłacenia dotacji za kwiecień 2022 r. Wskazane zarzuty kasacyjne są zatem nieadekwatne do rozpoznawanej sprawy. Dlatego też zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego należało również uznać za nieusprawiedliwione. Nie są one bowiem odpowiednie do okresu dotacyjnego (kwiecień 2022 r.), który podlega w tej sprawie kontroli sądowoadministracyjnej. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., który znajduje odpowiednie zastosowanie do zaskarżonej czynności na podstawie art. 146 § 1 zdanie drugie p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę może stwierdzić bezskuteczność czynności jedynie w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Zatem ewentualne braki w rozważaniach Sądu I instancji, przy jednoczesnej zgodności z prawem zaskarżonej czynności organu z dnia 28 kwietnia 2022 r. nie mogły doprowadzić do wyeliminowania z obrotu prawnego wyroku zakwestionowanego niniejszą skargą kasacyjną. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego znajduje uzasadnienie w dyspozycji art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) i w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.).