I GSK 2218/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz Sędzia del. WSA Izabella Janson (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Kacper Tybuszewski po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2022 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej D.Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 17 stycznia 2018 r., sygn. akt IV SA/Gl 621/17 w sprawie ze skargi D.Ś. na decyzję Zarządu Województwa Śląskiego z dnia [...] maja 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie zobowiązania przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od D.Ś. na rzecz Zarządu Województwa Śląskiego 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z 17 stycznia 2018r., sygn. akt IV SA/Gl 621/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019r., poz. 2325, dalej: "p.p.s.a.") oddalił skargę D. Ś. (dalej też: "strona", "skarżąca") na decyzję Zarządu Województwa Śląskiego (dalej też: "ZWŚ", "organ", "Instytucja Zarządzająca", "IZ") z [...] maja 2017r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie zwrotu dofinansowania w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Śląskiego na lata 2007-2013. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy. Wnioskiem z [...] lipca 2016r. D. Ś. zwróciła się stwierdzenie nieważności decyzji z [...] lipca 2012r., nr [...] określającej obowiązek beneficjenta - Fundacji "A." do zwrotu dofinasowania ze środków europejskich. Wnosząc o stwierdzenie nieważności decyzji zobowiązującej Fundację do zwrotu środków podniosła, że decyzja ta nigdy nie została Fundacji doręczona. Z akt sprawy wynika bowiem, że została odebrana przez podmiot trzeci - A. V. S.A., co zdaniem strony stanowi samoistną przesłankę stwierdzenia jej nieważności. Zarząd Województwa Śląskiego decyzją z [...] marca 2017r., nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z [...] lipca 2012r. Od decyzji tej skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzją z [...] maja 2017r., nr [...] Zarząd Województwa Śląskiego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Oddalając skargę na powyższą decyzję wskazanym na wstępie wyrokiem z 17 stycznia 2018r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyjaśnił, że stosownie do art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny natomiast to interes wynikający z prawa materialnego, zgodny z nim i chroniony przez to prawo. Winien on przy tym opierać się na konkretnej normie prawa materialnego ustanawiającego prawa i obowiązki. Stroną w postępowaniu administracyjnym jest więc tylko ten podmiot, którego własny interes prawny (uprawnienie, obowiązek) podlega konkretyzacji w tym postępowaniu. W ocenie Sądu I instancji w sytuacji, gdy organ stwierdzi, że wniosek nie pochodzi od strony, winien wydać rozstrzygnięcie o charakterze formalnym, tj. odmówić wszczęcia postępowania, zamiast rozpatrywać wniosek strony merytorycznie. WSA podkreślił, że w dacie doręczenia decyzji zwrotowej zgodnie z wpisami w KRS uprawnionymi do reprezentacji beneficjenta byli prezes zarządu D. Ś. oraz członek zarządu M. K., osoby te jednakże zostały wykreślone z KRS postanowieniem z 17 grudnia 2012r. Zauważył, że w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji skierowanej do Fundacji "A." stroną takiego postępowania niewątpliwie byłaby ta Fundacja, jako że dla niej jako beneficjenta regulacje ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju i przepisy unijne ustanawiają prawa i obowiązki, co znalazło wyraz najpierw w umowie o dofinasowanie wraz z aneksami, a następnie w decyzjach zobowiązujących do zwrotu. Zdaniem Sądu I instancji natomiast dla określonych tą umową i decyzją praw i obowiązków skarżąca nie posiada statusu strony, jako że nie dotyczą one jej interesu prawnego w podanym wyżej rozumieniu. Ma ona w tej sprawie co najwyżej interes faktyczny, który jednak nie rodzi uprawnienia do żądania stwierdzenia nieważności decyzji zobowiązującej do zwrotu w świetle niebudzącej wątpliwości interpretacyjnych treści art. 157 § 2 k.p.a. W ocenie Sądu I instancji z zestawienia treści art. 61 § 1 i 61a § 1 k.p.a. wynika, że z dniem doręczenia organowi żądania strony następuje wszczęcie wstępnej fazy postępowania, w którym organ administracji bada, czy podanie pochodzi od osoby posiadającej legitymację procesową oraz czy nie zachodzą inne przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania, z zatem bada m.in. czy wniosek pochodzi od podmiotu posiadającego przymiot strony w danym postępowaniu. W sytuacji, gdy organ stwierdzi, że żądanie nie pochodzi od strony, winien wydać rozstrzygnięcie o charakterze formalnym, tj. odmówić wszczęcia postępowania, zamiast rozpatrywać wniosek strony merytorycznie. Tym niemniej WSA uznał, że uchybienie to nie ma wpływu na wynik sprawy, albowiem w przypadku obu trybów strona nie uzyskałaby rozstrzygnięcia, jakiego żądała t.j. stwierdzenia nieważności decyzji zobowiązującej Fundację do zwrotu otrzymanych środków. Zgodnie zaś z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania tylko wówczas prowadzi do uchylenia decyzji lub postanowienia, gdy mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W skardze kasacyjnej D. Ś. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, przyjęcie skargi kasacyjnej do rozpoznania, zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu jawnym z uwagi na fakt, że kwestia przymiotu bycia stroną powoduje od lat spory w doktrynie i orzecznictwie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: I. W oparciu o art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania: a) art. 28 ustawy kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.) poprzez przyjęcie, że skarżąca nie jest stroną; b) art. 157 § 2 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. poprzez niewszczęcie postępowania - z urzędu mimo wiedzy o rażącym naruszeniu prawa, przez co podważane jest zaufanie obywateli do władzy publicznej i ich bezstronności; c) art. 156 § 1 pkt 4) k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i niewyeliminowanie z obrotu nieważnej decyzji. II. W oparciu o art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania: a) art. 28 ustawy kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.) poprzez przyjęcie, że skarżąca nie jest stroną; b) art. 157 § 2 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. poprzez niewszczęcie postępowania z urzędu mimo wiedzy o rażącym naruszeniu prawa, przez co podważane jest zaufanie obywateli do władzy publicznej i ich bezstronności; c) art. 156 § 1 pkt 4) k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i niewyeliminowanie z obrotu nieważnej decyzji. Zarząd Województwa Śląskiego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie w całości, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Na podstawie art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, można oprzeć stosownie do art. 174 p.p.s.a. na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z uwagi na wyraźne rozdzielenie w art. 174 p.p.s.a. podstaw kasacyjnych przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu, czy strona skarżąca zarzuca naruszenie prawa materialnego, czy naruszenie przepisów postępowania, czy też oba te naruszenia łącznie, a przedmiotem zarzutu mogą być tylko te przepisy, które zastosował Sąd I instancji lub które powinien był zastosować, lecz je pominął. Skarga kasacyjna winna być bowiem skierowana przeciwko przyjętej w zaskarżonym wyroku podstawie prawnej rozstrzygnięcia. Konieczne jest przy tym wskazanie konkretnych przepisów naruszonych przez Sąd, z podaniem jednostki redakcyjnej (numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu).Nadto, należy zaznaczyć, że naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej (tzw. błąd subsumpcji). Ocena zasadności tego zarzutu może być skutecznie dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone. Uzasadniając ten zarzut należy wykazać, że Sąd błędnie określił podstawę orzekania, stosując wybrany przepis popełnił błąd w subsumcji, czyli, że niewłaściwie uznał, że stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. Należy wytłumaczyć, jaki przepis powinien być zastosowany, dlaczego powinien być zastosowany bądź, w jaki sposób przepis powinien być zastosowany ze względu na stan faktyczny sprawy. Co ważne, zarzutem naruszenia prawa materialnego nie można kwestionować ustaleń stanu faktycznego, gdyż te można podważać jedynie w oparciu o podstawę z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Z kolei, zwrot "mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy" w odniesieniu do naruszenia przepisów prawa procesowego należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania. Oznacza to, że na stronie skarżącej spoczywa obowiązek uzasadnienia, że następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia (por. wyrok NSA z 14 marca 2018r., II FSK 2480/17). Z powyższych uwag wynika, że koniecznym elementem prawidłowo sporządzonej skargi kasacyjnej jest uzasadnienie podstaw kasacyjnych, które polega na wykazaniu, że stawiane zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę. Musi ono zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych. W świetle przedstawionych uwag należy podkreślić, że sporządzona skarga kasacyjna nie w pełni odpowiada powyższym standardom, niemniej stwierdzone wady nie dyskwalifikują jej w stopniu uzasadniającym jej odrzucenie. Dotyczy to zarówno pkt I. jak i II. petitum skargi kasacyjnej, gdzie jako naruszone wskazano te same przepisy. Nie można też zgodzić się ze stanowiskiem strony, że Sąd I instancji naruszył art. 28 k.p.a., art. 157 § 2 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 4) k.p.a. Sąd I instancji mógł naruszyć te przepisy tylko poprzez wadliwą kontrolę jego stosowania. Zatem skarga kasacyjna powinna odnosić się do przepisów naruszonych przez Sąd I instancji. Braki te są istotnymi brakami formalnym. Wprawdzie nie dają podstaw do odrzucenia skargi kasacyjnej ze względu na treść uchwały pełnego składu NSA z 26 października 2009r., I OPS 10/09, jednak ograniczają rozpoznanie stawianych zarzutów do takiego ich kontekstu, który daje się ustalić na podstawie treści uzasadnienia skargi kasacyjnej i to tylko w takim zakresie, który jest jasny i jednoznaczny. Biorąc pod uwagę zakres zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej, w pierwszej kolejności wskazać należy, że wydanie na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, w tym postępowania nieważnościowego, ma miejsce na wstępnym etapie badania wniosku, t.j. w sytuacji gdy nie trzeba w sprawie przeprowadzić postępowania wyjaśniającego po to, by stwierdzić, że sprawa wywołana konkretnym wnioskiem powinna zakończyć się odmową wszczęcia postępowania administracyjnego. W tym zakresie stanowisko doktryny i orzecznictwa sądowoadministracyjnego jest jednolite. Problem ten nie wymaga zatem szerszego omówienia, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny już wielokrotnie wypowiadał się kiedy organy administracyjne mogą odmówić wszczęcia postępowania z przyczyn podmiotowych, t.j. wtedy gdy brak przymiotu strony jest oczywisty, a tym samym nie jest wymagane przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w tym zakresie (por. wyroki NSA: z 30 czerwca 2014r., II OSK 150/13; z 16 maja 2014r., II OSK 2980/12; z 9 maja 2014r., II OSK 2945/12; i inne). Sąd I instancji, wydając zaskarżony wyrok, prawidłowo wskazał na istotę zastosowania art. 61a § 1 k.p.a. Stosownie do art. 156 § 1 pkt 4) k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie. Zgodnie zaś z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W niniejszej sprawie organ nie dokonał wszczęcia takiego postępowania z urzędu, zatem aby skutecznie postępowanie takie zostało wszczęte, wniosek w tym przedmiocie musiałaby złożyć strona. Jak wynika ze stanu faktycznego sprawy, obowiązek zwrotu dofinansowania został nałożony na Fundację "A." i to ona jest stroną postępowania w przedmiocie jego zwrotu. Trafne jest zatem stanowisko Sądu I instancji, iż wobec wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności przez D. Ś. przede wszystkim organ winien ustalić, czy wniosek ten pochodzi od strony. Stosownie do art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny natomiast to interes wynikający z prawa materialnego, zgodny z nim i chroniony przez to prawo. Winien on przy tym opierać się na konkretnej normie prawa materialnego ustanawiającego prawa i obowiązki. Stroną w postępowaniu administracyjnym jest więc tylko ten podmiot, którego własny interes prawny (uprawnienie, obowiązek) podlega konkretyzacji w tym postępowaniu. Bezsporne w sprawie jest, że w dacie doręczenia decyzji zwrotowej zgodnie z wpisami w KRS uprawnionymi do reprezentacji beneficjenta byli prezes zarządu D. Ś. oraz członek zarządu M. K.. Osoby te zostały wykreślone z KRS postanowieniem z 17 grudnia 2012r. Tym samym na gruncie niniejszej sprawy w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji skierowanej do Fundacji "A." stroną takiego postępowania niewątpliwie byłaby Fundacja, bowiem jak trafnie wskazał to Sąd i instancji dla niej jako beneficjenta regulacje ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju i przepisy unijne ustanawiają prawa i obowiązki, co znalazło wyraz najpierw w umowie o dofinasowanie wraz z aneksami, a następnie w decyzjach zobowiązujących do zwrotu. Natomiast dla określonych tą umową i decyzją praw i obowiązków skarżąca nie posiada statusu strony, bowiem nie dotyczą one jej interesu prawnego w podanym wyżej rozumieniu. Natomiast posiadanie przez stronę interesu faktycznego, nie rodzi uprawnienia do żądania stwierdzenia nieważności decyzji zobowiązującej do zwrotu w świetle niebudzącej wątpliwości interpretacyjnych treści art. 157 § 2 k.p.a. Ponieważ zarzuty skargi kasacyjnej nie podważają zgodności z prawem zaskarżonego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie miała usprawiedliwionych podstaw, zatem należało ją oddalić na podstawie art. 184 p.p.s.a. Orzeczenie o kosztach stanowiących wynagrodzenie pełnomocnika organu w kwocie 360 zł wydano stosownie do art. 204 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018r., poz. 265).