I GSK 2202/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska Sędzia NSA Henryk Wach (spr.) Sędzia del. WSA Ewa Cisowska-Sakrajda po rozpoznaniu w dniu 11 lutego 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Gminy K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 13 listopada 2019 r., sygn. akt I SA/Bk 550/19 w sprawie ze skargi Gminy K. na negatywne rozpatrzenie protestu przez Zarząd Województwa Podlaskiego z dnia [...] września 2019 r., nr [...] w przedmiocie negatywnej oceny projektu oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 13 listopada 2019 r., sygn. akt I SA/Bk 550/19 oddalił skargę Gminy K. na negatywne rozpatrzenie protestu przez Zarząd Województwa Podlaskiego z [...] września 2019 r. w przedmiocie dofinansowania projektu dotyczącego termomodernizacji budynku użyteczności publicznej. Od przedmiotowego wyroku Gmina złożyła skargę kasacyjną. Działając w imieniu Gminy K. pełnomocnik na podstawie art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2018 r. poz. 1431 ze zm., dalej: ustawa wdrożeniowa) zaskarżył w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku zarzucając mu naruszenie art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, poprzez błędną wykładnię przepisu polegającą na przyjęciu, że stanowi dokonanie oceny projektu w sposób rzetelny: 1) dokonanie oceny wniosku przez osoby nieposiadające specjalistycznej wiedzy w zakresie budownictwa, 2) eliminacja ekspertów z udziału w postępowaniu w oparciu o Instrukcję Wykonawczą IZ RPOWP, która nie stanowiła elementu postępowania konkursowego, 3) zatwierdzenie notatki przez Dyrektora Departamentu Rozwoju Regionalnego Skutkującej odstąpieniem od udziału ekspertów w ocenie wniosków, w sytuacji niewykazania w notatce przesłanek wynikających z pkt 3.6 Instrukcji Wykonawczej IZ RPOWP, tj. nieprzewidzianych okoliczności uniemożliwiających realizację zadań zgodnie Z określonymi w IW IZ RPOWP procedurami oraz szczegółowego opisu sytuacji, w której nastąpiło odstępstwo od obowiązujących procedur i przyczyn odstępstwa, podczas gdy wyłącznie ocena dokonana przez eksperta, a więc osobę posiadającą wiedzę w zakresie budownictwa mogła stanowić ocenę rzetelną. Pełnomocnik wniósł o uchylenie powyższego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Argumenty na poparcie powyższych zarzutów zostały przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik Zarządu Województwa Podlaskiego wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia. Za podstawę wyroku z 13 listopada 2019 r., sygn. akt I SA/Bk 550/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku przyjął ustalenia stanu faktycznego dokonane przez Zarząd Województwa Podlaskiego, z których wynika, że Gmina K. złożyła do Instytucji Organizującej Konkurs wniosek o dofinansowanie projektu pt. "Termomodernizacja budynku użyteczności publicznej zlokalizowanej przy ulicy [...] w K. w ramach konkursu w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Podlaskiego na lata 2014-2020, Osi Priorytetowej V. Gospodarka niskoemisyjna, Działania 5.3 Efektywność energetyczna w sektorze mieszkaniowym i budynkach użyteczności publicznej. Wniosek ten w wyniku przeprowadzonej oceny formalno-merytorycznej został odrzucony z powodu niespełnienia kryterium formalnego II stopnia. Dla pozytywnej oceny kryterium "Zgodność wspieranych projektów z przepisami dotyczącymi emisji zanieczyszczeń i efektywności energetycznej" konieczne jest łączne spełnienie wszystkich warunków (o ile dotyczą danego projektu), a w przedmiotowej sprawie obaj oceniający uznali, że w wyniku realizacji projektu nie osiągnięto odpowiedniego poziomu oszczędności energii i izolacyjności cieplnej. Oceniający dokonali wymaganej weryfikacji założeń przyjętych w audycie energetycznym, stanowiącym część dokumentacji aplikacyjnej (Załącznik nr 9 do wniosku o dofinansowanie), w którym Gmina założyła przyjęcie docelowych wartości współczynników przenikania ciepła na poziomie, który ma obowiązywać od 1 stycznia 2021 r., zgodnie z Załącznikiem nr 2 do Obwieszczenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 17 lipca 2015 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422), jednakże wartość współczynnika przenikania ciepła dla przegrody SG1 była wyższa od dopuszczalnej, co może sugerować, że przyjęto nieprawidłowy wariant. Nowe standardy (WT 2021) dotyczące wymagań w zakresie warunków technicznych, jakie są stawiane budynkom (w tym budynkom zajmowanym przez władze publiczne), które będą obowiązywać od 1 stycznia 2021 r., mają na celu obostrzenie zaleceń ustawodawcy, dotyczących energooszczędności budynków. Do tych nowych - znowelizowanych warunków technicznych - dostosowane zostały przez lOK wymagania dotyczące kryteriów wyboru projektów do wsparcia w ramach RPOWP na lata 2014-2020. Zarówno w audycie energetycznym, jak też w studium wykonalności i innych częściach dokumentacji aplikacyjnej, Gmina nie opisała i nie wyjaśniła, że przegroda SG1, mająca powierzchnię całkowitą 56,78 m2, w pewnej części jest zagłębiona w gruncie, co powoduje, że współczynnik przenikania ciepła dla tej przegrody winien być zbliżony do wartości mniej rygorystycznych niż wartość wskazana w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 z późn. zm.) dla przegród będących ścianami zewnętrznymi. Gmina nie wskazała ponadto, w jakiej części powierzchnia tej przegrody jest zagłębiona w gruncie i podała powierzchnię całkowitą dla "przegrody ściany na gruncie SG1", jako całości, podobnie, jak temperaturę wewnętrzną (two = 16 °C), którą podano identyczną dla całej powierzchni ściany. Gmina, składając wniosek konkursowy, nie zwróciła szczególnej uwagi na obowiązujące wymagania, dotyczące między innymi izolacyjności cieplnej przegród budowlanych. Przyjęty w projekcie rodzaj przegrody SG1 był niewłaściwy, bowiem nie spełnia ona obowiązujących norm w zakresie izolacyjności cieplnej, o czym świadczą wyliczenia zamieszczone w audycie energetycznym. Skarga kasacyjna Gminy K. nie została sporządzona zgodnie z wszystkimi wymogami, ponieważ nie zawiera przytoczenia podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia (art. 176 pkt p.p.s.a.). Zgodnie z art. 174 pkt 1) i 2) p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stawiając Sądowi I instancji zarzut błędnej wykładni art. 37 ust. 1 u.z.r.p. autor skargi kasacyjnej w istocie w sposób opisowy podnosi zarzut naruszenia nie wskazanych konkretnie przepisów postępowania. Jednak mimo dostrzeżonego błędu, mając na względzie treść uchwały Pełnego Składu NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (treść dostępna w Internecie na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl), Naczelny Sąd Administracyjny dokonał łącznej oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 2) p.p.s.a. Według art. 37 ust. 1 i 2 u.z.p.r.: "Właściwa instytucja przeprowadza wybór projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewnia wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. Projekt podlega ocenie pod względem spełnienia kryteriów wyboru projektów." Przepisy te nie wskazują podmiotu oraz warunków otrzymania dofinansowania projektu. Regulacja ta jest zatem przepisem postępowania tj. zespołem norm prawnych regulujących uprawnienia i obowiązki uczestników postępowania w sprawie dofinansowania projektu, zapewniającą przede wszystkim obronę interesów prawnych beneficjenta. Reguły te znajdują umocowanie w zasadzie równego dostępu do pomocy, wywodzącej się z traktatowej zasady równości. Zasada równego dostępu do pomocy nakłada na instytucje odpowiedzialne za realizację zadań polityki rozwoju obowiązek równego traktowania wszystkich beneficjentów pomocy oraz formułuje zakaz jakiegokolwiek faworyzowania lub dyskryminowania niektórych z nich. Z kolei, według art. 41 ust. 2 pkt 7) u.z.p.r., regulamin konkursu określa kryteria wyboru projektów wraz z podaniem ich znaczenia. Naruszenie art. 37 ust. 1 u.z.p.r. zachodzi wówczas, kiedy konkurs nie został przeprowadzony w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny zapewniający stronie równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. Natomiast naruszenie art. 37 ust. 2 u.z.p.r. zachodzi wówczas, kiedy naruszono regułę, że projekt podlega ocenie pod względem spełnienia kryteriów wyboru projektów. Są to ustalenia z zakresu faktów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku nie naruszył art. 37 ust. 1 u.z.p.r. akceptując ocenę projektu dokonaną przez organ. Sąd I instancji prawidłowo uznał, że ocena ta nie była dowolna ani arbitralna, zgodna zaś była z przepisami prawa i odbywała się w ramach wcześniej ustalonych i znanych stronie kryteriów. Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia zarzutu art. 37 ust. 1 u.z.p.r. poprzez niezgodną z prawem ocenę projektu w zakresie spełniania kryterium formalnego II stopnia przez dwóch członków komisji będących pracownikami IZ. Zgodnie z art. 41 ust. 1 u.z.p.r. , właściwa instytucja przeprowadza konkurs na podstawie określonego przez siebie regulaminu. Z kolei w myśl art. 44 ust. 3 tej ustawy, w skład komisji oceny projektów wchodzą pracownicy właściwej instytucji, a mogą wchodzić: eksperci, o których mowa w art. 68a ust. 1 pkt 1, i pracownicy tymczasowi, o których mowa w art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 9 lipca 2003 r. o zatrudnianiu pracowników tymczasowych. Udział ekspertów w ocenie projektów ma charakter fakultatywny i jest zależny od reguł lub procedur obowiązujących w danym konkursie, które ustala instytucja organizująca konkurs. Ocena wniosku dokonana przez dwóch pracowników UM WP, bez udziału eksperta była uprawniona. Dopuszczalność takiej procedury wprost wynika z aktów prawnych dotyczących przeprowadzenia przedmiotowego naboru (ustawa wdrożeniowa, uchwała Komitetu Monitorującego RPOWP na lata 2014-2020 z 4 marca 2016 r., Regulamin Pracy KOP z załącznikami, Instrukcja Wykonawcza IZ RPOWP na lata 2014-2020. Zgodnie z przepisem art. 61 ust. 8 pkt 1) lit. a) u.z.r.p., w wyniku rozpatrzenia skargi sąd może uwzględnić skargę stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 39 ust. 1. Należy podkreślić, że w u.z.r.p. ustawodawca inaczej niż w p.p.s.a. nie wskazał, że naruszenie prawa to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z kolei, oddalenie skargi na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 2) u.z.r.p. jest konsekwencją nie stwierdzenia przez Sąd I instancji, że doszło do naruszenia prawa, które miało istotny wpływ na wynik oceny. Zastosowanie przez wojewódzki sąd administracyjny środka określonego w ustawie nie jest naruszeniem prawa o jakim mowa w art. 174 pkt 2) p.p.s.a. W tej sprawie Sąd I instancji nie stwierdził, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny i dlatego skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a. Prawidłową podstawą prawną tego rozstrzygnięcia jest jednak art. 61 ust. 8 pkt 2) u.z.r.p. (W wyniku rozpoznania skargi sąd może oddalić skargę w przypadku jej nieuwzględnienia). Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i dlatego podlegającą oddaleniu na mocy art. 184 p.p.s.a.