I GSK 2200/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz (spr.) Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski Protokolant starszy asystent sędziego Patrycja Czubała po rozpoznaniu w dniu 24 lutego 2022 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 23 stycznia 2018 r., sygn. akt III SA/Lu 436/17 w sprawie ze skargi E. Ś. na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję; 3. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 23 stycznia 2018 r., sygn. akt III SA/Lu 436/17 po rozpoznaniu sprawy ze skargi E. Ś. na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] lipca 2017 r. nr znak: [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek w pkt I. stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji; w pkt II. zasądził od Prezesa KRUS na rzecz skarżącej E. Ś. kwotę 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Ostateczną decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...], Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (dalej: Prezes KRUS) orzekł o odpowiedzialności E. Ś. za nieopłacone przez K. Ś. składki na ubezpieczenie społeczne rolników za okres od 1 października 2010 r., do 30 września 2009 r., w wysokości 8346 zł, wraz z odsetkami liczonymi od dnia 31 stycznia 2017 r., w wysokości 3258 zł. W dniu [...] lutego 2017 r. organ wystosował do skarżącej upomnienie, a następnie wystawił tytuł egzekucyjny, który jest realizowany przez komornika sądowego. W dniu 14 czerwca 2017 r. skarżąca zwróciła się do organu z wnioskiem o umorzenie zaległych składek na ubezpieczenie społeczne rolników. Decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r., Prezes KRUS odmówił skarżącej umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne rolników. Po rozpoznaniu wniosku E. Ś. o ponowne rozparzenie sprawy, decyzją z dnia [...] lipca 2017 r., Prezes KRUS utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] czerwca 2017 r. W skardze do WSA w Lublinie skarżąca wniosła o uchylenie decyzji obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. WSA w Lublinie rozpoznając skargę uznał, że zaskarżona decyzja dotknięta jest kwalifikowaną wadą prawną przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej: k.p.a.), bowiem została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Wada prawna zaskarżonej decyzji obliguje sąd do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Uzasadniając powyższe Sąd I instancji wskazał, że w świetle regulacji zawartych w przepisach ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2016 r., poz. 277 ze zm.), decyzje dotyczące odroczenia terminu płatności składek na ubezpieczenie społeczne rolników, rozłożenia na raty lub umorzenia należności podpisuje Prezes Kasy lub upoważniony przez niego pracownik Kasy (art. 41a ust. 1 i ust. 2 ustawy). W badanej sprawie, na oryginale zaskarżonej decyzji Prezesa KRUS z dnia [...] lipca 2017 r. widnieją podpisy trzech osób. Są to, poczynając od lewej strony podpisy następujących osób: starszego specjalisty M. W., kierownika referatu B. Z. i zastępcy dyrektora M. G. W ocenie Sądu zamieszczenie kilku podpisów pod decyzją może budzić uzasadnione przypuszczenie, że rozstrzygnięcie zostało podpisane przez organ kolegialny. Tymczasem, z przywołanych przepisów wynika, że nie przewidują one możliwości udzielenia przez Prezesa Kasy upoważnienia do wydawania decyzji dla grupy pracowników, działających jako organ kolegialny. Niezależnie od tej podstawy prawnej, Sąd I instancji uznał, że zaskarżona decyzja podlegałaby wyeliminowaniu z obrotu prawnego z innej przyczyny. Lektura akt administracyjnych przekonuje, że w postępowaniu poprzedzającym wydanie przez Prezesa Kasy decyzji z dnia [...] czerwca 2017 r. brała udział kierownik referatu B. Z., która z upoważnienia Prezesa Kasy wydała decyzję z dnia [...] stycznia 2017 r. orzekającą o odpowiedzialności E. Ś. za zaległości K. Ś. (zmarłego męża) z tytułu m.in. składek na ubezpieczenie emerytalno-rentowe, prowadziła korespondencję ze skarżącą (zob. pisma z dnia [...] czerwca 2017 r. oraz z dnia [...] lipca 2017 r., podpisała wniosek z dnia [...] czerwca 2017 r. o udostępnienie danych dotyczących skarżącej ze zbioru danych osobowych, podpisała negatywną opinię w sprawie złożonego przez skarżącą wniosku o umorzenie należności. Wreszcie podpis B. Z. figuruje pod decyzją Prezesa Kasy z dnia [...] czerwca 2017 r. Również po złożeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, B. Z. prowadziła korespondencję. Podpis B. Z. widnieje pod zaskarżoną decyzją. W tej sytuacji, iluzją byłoby stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została podjęta w wyniku "ponownego rozpatrzenia sprawy", skoro "siłą sprawczą" wydanego rozstrzygnięcia była B. Z. W myśl art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. W przypadku ponownego rozpatrzenia wniosku przez ten sam organ (art. 127 § 3 k.p.a.), musi być ocenione, czy jest możliwe zastosowanie przesłanki wyłączenia pracownika przewidzianej w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. W świetle przedstawionych faktów, nie ulega żadnych wątpliwości, że w wydaniu zaskarżonej decyzji brał udział pracownik wyłączony (B. Z.). W myśl art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. – w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja została wydana przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, art. 25 i art. 27 k.p.a. Zgodnie zaś z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. sąd uchyla zaskarżoną decyzję, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Skoro jednak w badanej sprawie zaskarżona decyzja jest dotknięta wadą nieważności, celowe było zastosowanie "silniejszego" instrumentu, wskazanego w art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Skargę kasacyjną złożył Prezes KRUS wnosząc o rozpoznanie sprawy na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie od skarżącej na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego wg norm prawem przepisanych. Sądowi pierwszej instancji organ zarzucił w trybie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 107 § 1 pkt 8 k.p.a. oraz art. 41a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2017 r. poz. 2336), przez uznanie, że zaskarżona decyzja wydana została przez organ kolegialny, w sytuacji gdy decyzja podpisana została przez pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji działającego jednoosobowo, z podaniem jego imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego; art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. i art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. przez stwierdzenie, że w wydaniu zaskarżonej decyzji brał udział pracownik podlegający wyłączeniu, w sytuacji, gdy decyzję podpisał z upoważnienia organu pracownik, który nie brał udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji, od której złożono wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończony wydaniem zaskarżonej decyzji, zaś pracownik, który zdaniem Sądu I instancji podlegał wyłączeniu, brał udział w niektórych tylko czynnościach postępowania, nie mając istotnego wpływu na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano argumenty na poparcie podniesionych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Zasadny okazał się zarzut zawarty w punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej, gdyż zaskarżona decyzja nie została wydana w okolicznościach przewidzianych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., czyli bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska Sądu I instancji, zgodnie z którym w badanej sprawie, zamieszczenie kilku podpisów pod decyzją może budzić uzasadnione przypuszczenie, że rozstrzygnięcie zostało podpisane przez organ kolegialny. Sąd I instancji wskazał, że z przepisów wynika, iż nie przewidują one możliwości udzielenia przez Prezesa Kasy upoważnienia do wydawania decyzji dla grupy pracowników, działających jako organ kolegialny. W tych okolicznościach uznać trzeba, że zaskarżona decyzja dotknięta jest kwalifikowaną wadą prawną przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., bowiem została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W utrwalonym orzecznictwie przyjęto, że cechą rażącego naruszenia prawa jest m.in. to, że decyzja w zakresie treści lub formy pozostaje w sprzeczności z niebudzącą wątpliwości treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. Analiza zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji wydanej w pierwszej instancji prowadzi do wniosku, że decyzja pierwszoinstancyjna została podpisana z upoważnienia Prezesa KRUS przez K. H., natomiast decyzja wydana w postępowaniu odwoławczym została podpisana z upoważnienia Prezesa KRUS przez M. G. Niewątpliwie na obu decyzjach znajdowały się podpisy innych osób, jednakże - co należy podkreślić - nie ma tam informacji, że podpisano je z upoważnienia organu administracyjnego. W takim przypadku Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do wniosku, że podpisy złożone na decyzjach przez osoby, które nie działały z upoważnienia Prezesa KRUS mają wyłącznie charakter zwykłej parafy, potwierdzającej zapoznanie się z treścią decyzji (projektu) i jej hierarchicznym zaaprobowaniem. Jest to zatem forma wewnętrznej weryfikacji projektu decyzji w ramach struktury urzędu. W żadnym wypadku nie można natomiast w tej sytuacji rozważać o decyzjach wydanych przez organ kolegialny. Niezasadny natomiast okazał się zarzut zawarty w punkcie 2 petitum skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Przechodząc do oceny tego zarzutu zwrócić należy uwagę na istotne okoliczności rozpoznawanej sprawy. Otóż art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie ma zastosowania do osób pełniących funkcję piastuna jednoosobowego organu podatkowego. Z akt sprawy wynika, że B. Z. nie pełniła funkcji organu, ponieważ nie była Prezesem Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego. W dalszej kolejności zauważyć należy, że rola B. Z. w prowadzonym postępowaniu administracyjnym nie ograniczała się wyłącznie do parafowania decyzji z [...].06.2017 r. oraz z [...].07.2017 r. Jak wynika bowiem z akt administracyjnych sprawy, B. Z. – w postępowaniu pierwszej instancji – popisała m.in. pismo z [...].06.2017 r. informujące o wizytacji w celu ustalenia warunków materialno – bytowych oraz o przewidywanym terminie wydania decyzji, pismo do Urzędu Gminy w W. z [...].06.2017 r. oraz uzasadnienie wniosku umorzeniowego (karty 440, 445, 446 akt adm.), a po wniesieniu środka zaskarżenia pismo z [...].07.2017 r. informujące o wizytacji w celu ustalenia warunków materialno – bytowych oraz o możliwości czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a także o przewidywanym terminie wydania decyzji, pismo z [...].07.2017 r. wydane na podstawie art. 10 § 1 art. 79 k.p.a., a także uzasadnienie wniosku umorzeniowego (karta 469 akt adm.). Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że WSA słusznie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku doszedł do wniosku, iż B. Z. podlegała wyłączeniu od udziału w sprawie w drugiej instancji. W tym miejscu zasadne jest odwołanie się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 15 grudnia 2008 r., sygn. akt P 57/07 (OTK ZU-A 2008, nr 10, poz. 178), w uzasadnieniu którego stwierdzono, że sformułowanie "brać udział w wydaniu zaskarżonej decyzji" oznacza nie tylko wydanie (podpisanie) decyzji przez pracownika, lecz także podejmowanie czynności procesowych mających lub mogących mieć wpływ na wynik (rozstrzygnięcie) sprawy. Podkreślenia wymaga, że zawężające rozumienie tej przesłanki przeczyłoby i niweczyło istotę oraz cele wyłączenia pracownika. Mając na uwadze powyższe, stwierdzić należy, że skarżący kasacyjnie organ przedstawiając swoją argumentację co do możliwości zastosowania art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. do B. Z. błędnie interpretuje pojęcie "brać udział w wydaniu zaskarżonej decyzji", jakim posłużył się ustawodawca w treści tego przepisu. W świetle bowiem przedstawionego wyżej znaczenia tego pojęcia nie może budzić wątpliwości, że podpis złożony na dokumencie potwierdzającym zrealizowanie określonej czynności dowodzi udziału w tej czynności osoby, która złożyła podpis. Podpis złożony na decyzji potwierdza więc udział składającej go osoby w procesie wydania decyzji i wpływ na jej treść. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, bez znaczenia jest powód, dla którego określona osoba uczestniczy w wydaniu rozstrzygnięcia chociażby poprzez jego akceptację, czy też zatwierdzenie. Oczywistym jest, że zwykle wynika to z zakresu obowiązków tej osoby oraz organizacji pracy danej instytucji. Przyczyna ta nie zmienia jednak samego faktu uczestnictwa, a przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie przewiduje odstąpienia od jego stosowania z uwagi na okoliczność, że udział określonej osoby w wydaniu rozstrzygnięcia i poprzedzającym je postępowaniu jest uzasadniony z uwagi na organizację urzędu oraz zakres obowiązków pracownika. Ponadto za taką interpretacją art. 24 § 1 pkt 5 o.p. – jak zaprezentowana w zaskarżonym wyroku – przemawia konieczność zapewnienia stronie obiektywnego rozstrzygnięcia sprawy. Kwestia ta jest silnie powiązana również z zasadą sprawiedliwości proceduralnej związanej z bezstronnością w rozpatrywaniu sprawy. To właśnie wyeliminowaniu wszelkich zastrzeżeń co do bezstronności i obiektywizmu przy rozpatrywaniu danej sprawy służy możliwość wyłączenia pracownika od udziału w tej sprawie. Reasumując stwierdzić więc należy, że Sąd I instancji prawidłowo uznał, że B. Z. wzięła udział w wydaniu decyzji obu instancji, przez co naruszony został przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., a uchybienie to kwalifikuje się jako podstawa do wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. W związku z tym za niezasadne należało uznać zarzuty zawarte w punkcie 2 petitum skargi kasacyjnej. Zgodnie zaś z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Powołany przepis daje sądowi administracyjnemu podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji, w sytuacji gdy stwierdzi przesłanki do wznowienia postępowania administracyjnego określone w art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. W sytuacji, gdy Sąd I instancji stwierdził naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego – a tak się stało w niniejszej sprawie, gdyż wystąpił przypadek z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. – miał obowiązek zastosować przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a., który jest tzw. normą wynikową. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 185 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Sądu pierwszej instancji, którym stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji i uchylił zaskarżoną decyzję. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, uznając iż w sprawie ze względu na jej charakter, zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w art. 207 § 2 p.p.s.a.