I GSK 219/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Piszczek (spr.) Sędzia NSA Joanna Salachna Sędzia del. NSA Anna Apollo po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 11 października 2022 r. sygn. akt I SA/Gd 545/22 w sprawie ze skargi DB na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 16 marca 2022 r. nr 100000/71/447799/2020/RDZ-ODW/2 w przedmiocie zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku; 2. zasądza od DB na rzecz Zakładu Ubezpieczeń Społecznych 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 11 października 2022 r., sygn. akt I SA/Gd 545/22 uwzględnił skargę D.B. (dalej: strona, skarżąca) na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: ZUS, organ) z 16 marca 2022 r. w przedmiocie odmowy zwolnienia z opłacania należności z tytułu opłacania składek za maj 2020 r. Z akt sprawy wynika, że 8 kwietnia 2020 r. strona złożyła do ZUS wniosek o zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek za maj 2020 r. w efekcie czego decyzją z 26 sierpnia 2020 r. organ odmówił zwolnienia z opłacania należności. ZUS stwierdził w uzasadnieniu decyzji, że strona nie złożyła wymaganej dokumentacji rozliczeniowej do 30 czerwca 2020 r. W efekcie złożonego wniosku o ponowne rozpatrzenia sprawy - po ponownej analizie sprawy - ZUS decyzją z 3 grudnia 2020 r. utrzymał w mocy decyzję z 26 sierpnia 2020 r. podtrzymując stanowisko organu wyrażone w zaskarżonej decyzji. W związku ze złożoną przez stronę skargą Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wydał wyrok 17 sierpnia 2021 r., sygn. akt I SA/Gd 301/21, którym uchylił decyzję z 3 grudnia 2020 r. Oceniając ponownie zebrany materiał dowodowy decyzją z 16 marca 2022 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Gdańsku na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2021.735, ze zm.) oraz art. 31zq ust. 8 w zw. z art. 31zq ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U.2020.374, ze zm.), utrzymał w mocy decyzję z 26 sierpnia 2020 r. odmawiającą stronie prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek za miesiąc maj 2020 r. W motywach wskazano, że zgodnie z art. 31zq ust. 3 ustawy warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo ustawy jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za maj 2020 r. nie później, niż do 30 czerwca 2020 r. Dzień 30 czerwca 2020 r. był ostatnim dniem, w którym skarżąca mogła złożyć brakującą dokumentację i uzyskać zwolnienie z opłacania składek za wskazany miesiąc. Ustawodawca nie przewidział w przepisach prawa wydłużenia tego terminu. Strona nie wykonała zatem tego obowiązku w wymaganym terminie, a nie była z niego zwolniona. Dokumenty zostały złożone 4 września 2020 r., czyli po wyznaczonym przez ustawodawcę terminie. Stwierdzono, że wskazana w ustawie data 30 czerwca 2020 r. jest terminem zawitym. Termin ten charakteryzuje się dużym rygorem prawnym, przejawiającym się w tym, że niepodjęcie określonej czynności przez uprawniony podmiot w okresie zakreślonym tym terminem, powoduje definitywne wygaśnięcie przysługującego podmiotowi prawa do tej czynności. W tym przypadku czynność ta polegała na konieczności złożenia deklaracji rozliczeniowych strony za maj 2020 r. Wobec niewykonania tego obowiązku w ramach wyznaczonych przez ustawodawcę ZUS nie mógł zwolnić skarżącej z opłacania składek. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżąca - wnosząc o uchylenie wydanej decyzji - wskazała, że ZUS naruszył art. 9 k.p.a., nie udzielając informacji o konieczności złożenia dokumentów rozliczeniowych za miesiąc maj 2020 r. Dostrzegła też, że w owym czasie do budynku ZUS nie wpuszczano interesantów. Informację o tym, że powinna złożyć dokumenty rozliczeniowe DRA powzięła dopiero z pisma ZUS w dniu 26 sierpnia 2020 r. Jednocześnie wskazała, że czuje się pokrzywdzona wydanym rozstrzygnięciem. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wskazanym na wstępie wyrokiem uznał skargę uzasadnioną, gdyż organ uwzględnił w niniejszej sprawie jedynie wytyczne wskazane w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 17 sierpnia 2021 r., sygn. akt I SA/Gd 301/21 co do naruszeń proceduralnych, a nie dostrzegł, że w sprawie naruszono przepis art. 15 zzr ust. 1 ustawy. Organ słusznie – zdaniem Sądu – wskazał, że w myśl art. 31zq ust. 3 ustawy, warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo ustawy, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za maj 2020 r., nie później niż do 30 czerwca 2020 r. w przypadku, o którym mowa w art. 31zo ust. 8 ustawy, chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania. Obowiązek przesłania wymienionych dokumentów do 30 czerwca 2020 r., stanowi jeden z warunków zwolnienia, oprócz innych warunków podmiotowo-przedmiotowych. Wskazany termin jest zatem terminem materialnoprawnym; płatnik składek tego obowiązku nie dopełnił bowiem dokumenty rozliczeniowe za maj 2020 r. zostały złożone po upływie ustawowego terminu. Sąd I instancji jednocześnie wskazał na treść art. 15zzr ust. 1 ustawy, z którego to przepisu wynika, że w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 bieg przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów: od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed sądem lub organem (pkt 1), do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki (pkt 2), przedawnienia (pkt 3), których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadnięcie w późnienie (pkt 4), zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony (pkt 5), do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju (pkt 6) - nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Natomiast z art. 15zrr ust. 5 ustawy że czynności dokonane w celu wykonania uprawnienia lub obowiązku w okresie wstrzymania rozpoczęcia albo zawieszenia biegu terminów, o których mowa w ust. 1, są skuteczne. Dokonana przez Sąd I instancji analiza treści art. 15zzr ust. 1 ustawy, a w szczególności wszystkich przypadków zawieszenia biegu terminów, wskazanych w pkt 1-2 i pkt 4-6, prowadzi do wniosku, że zawieszenia te zostały wprowadzone z myślą o zabezpieczeniu interesów stron, a więc na ich korzyść. Zatem celem tych regulacji jest ochrona podmiotów wchodzących w relacje z organami, w relacje o charakterze publicznoprawnym, w tym relacje materialnoprawne w zakresie terminów z tych stosunków wynikających. Skoro zatem ze względu na epidemię ochrona zdrowia obywateli jest priorytetem i w tym celu wprowadzane są różnego rodzaju ograniczenia i obostrzenia, a celem prawodawcy było ustanowienie regulacji zapewniających skuteczną ochronę, to nie można tych przepisów interpretować w sposób zawężający. Winny one zatem znaleźć zastosowanie w zakresie terminów prawa materialnego, w tym terminów do składania dokumentów rozliczających należności z tytułu składek. Stanowisko powyższe jest akceptowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (np. w wyrokach w sprawach I GSK 627/21, I GSK 495/21, I GSK 500/21 i inne), które Sąd rozpoznający skargę zawarte tam poglądy podziela. Skargę kasacyjną wniósł ZUS, zaskarżając orzeczenie w całości, żądając uchylenia zaskarżonego wyroku oraz – alternatywnie – przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania lub oddalenia skargi, a także zasądzenia od strony na swoją rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych oraz oświadczył, że zrzeka się rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi – stosownie do treści art. 173 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2022.329 ze zm., dalej: p.p.s.a.) – ZUS zarzucił naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 15 zzr ust. 1 ustawy (w brzmieniu obowiązującym od 31 marca do 15 maja 2020 r.) poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że powyższa regulacja ma jakiekolwiek znaczenie z punktu widzenia rozstrzygnięcia przedmiotowego postępowania, stanu faktycznego sprawy, w którym wynikający z art. 31 zp ust.1 ustawy termin na złożenie do ZUS wniosku o zwolnienie z obowiązku opłacania składek na ubezpieczenie społeczne za okres od marca do maja 2020 r., upływał z dniem 30 czerwca 2020 r., zaś przytoczony przez Sąd przepis art. 15 zzr ust. 1 ustawy obowiązywał jedynie w okresie od 31 marca do 15 maja 2020 r. – zatem przestał obowiązywać zanim upłynął (wynikający z art. 31 zp ust. 1 ustawy) termin na złożenie do ZUS wniosku o zwolnienie z obowiązku opłacania składek na ubezpieczenie społeczne za okres od marca do maja 2020 r.; już po uchyleniu ww. regulacji art. 15 zzr ust. 1 ustawy obowiązek terminowego, tj. do końca czerwca 2020 r., złożenia do ZUS wniosku o zwolnienie z obowiązku opłacania składek na ubezpieczenie społeczne za okres od marca do maja 2020 r. i terminu tego (co jest niesporne) nie dochował, co determinuje wadliwość jedynego argumentu wyroku Sądu uchylającego zaskarżoną decyzję, jako że Sąd nie przywołał żadnej innej argumentacji swojego rozstrzygnięcia. 2. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niezawarcie w motywach zaskarżonego wyroku jakichkolwiek (a tym bardziej precyzyjnych i konkretnych) wskazań (wytycznych) co do dalszego postępowania, pomimo uchylenia zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu wskazano argumenty przemawiające za uwzględnieniem skargi kasacyjnej. Strona nie wniosła odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. In principio należy wyjaśnić, że skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 182 § 2 i § 3 p.p.s.a., ponieważ skarżący kasacyjnie organ zrzekł się rozprawy, a druga strona w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej nie zajęłą stanowiska w tej kwestii. Jednocześnie, zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie niezaistniały, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Za zasadny Naczelny Sąd Administracyjny zarzut nr 1 petitum skargi kasacyjnej. Nie ulega najmniejszej wątpliwości, że przepis art. 15 zzr ust. 1 ustawy obowiązywał w czasie epidemii COVID-19 jedynie czasowo, bowiem został dodany art. 1 pkt 14 ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2020.568), a uchylono go art. 46 pkt 20 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U.2020.875), co pozwala przyjąć, że przepis ten wszedł w życie z dniem 31 marca 2020 r. a przestał obowiązywać z dniem 15 maja 2020 r. (bez istotniejszego znaczenia jest treść art. 68 ust. 1 i ust. 2 ostatniej z ustaw gdyż końcowy termin obowiązywania art. 15 zzr ust. 1 ustawy został przesunięty de facto o dalsze 7 dni). Tak więc regulacja zawarta w art. 15 zzr ust. 1 ustawy nie ma jakiekolwiek znaczenia z punktu widzenia rozstrzygnięcia przedmiotowego postępowania, w którym wynikający z art. 31 zp ust.1 ustawy termin na złożenie do ZUS wniosku o zwolnienie z obowiązku opłacania składek na ubezpieczenie społeczne za okres maja 2020 r. upływał z dniem 30 czerwca 2020 r. Doszło więc – ze strony Sądu I instancji - do oczywistej obrazy przepisów prawa materialnego w rozumieniu art. 174 pkt 1 poprzez zastosowanie art. 15 zzr ust. 1 ustawy w sytuacji, gdy już został uchylony i nie mógł być stosowany do czynności dla których datą graniczną był 30 czerwca 2020 r. Za zasadny należało uznać także zarzut nr 2 petitum skargi kasacyjnej bowiem w motywach zaskarżonego wyroku nie zawarto jakichkolwiek wskazań (wytycznych) co do dalszego postępowania, pomimo uchylenia zaskarżonej decyzji. Taki wymóg precyzuje treść art. art. 141 § 4 p.p.s.a. Rozpoznając ponownie sprawę Sąd I instancji będzie zobowiązany do zastosowania się do poczynionych przez NSA wywodów, a w dalszym postępowaniu winien rozpoznać merytorycznie treść skargi, zwłaszcza w kontekście podniesionych przez stronę zarzutów dotyczących decyzji ZUS z 16 marca 2022 r. – czego w zaskarżonym wyroku z 11 października 2022 r., sygn. akt I SA/Gd 545/22 zaniechał. Mając powyższe na względzie – stosownie do treści art 185 § 1 p.p.s.a. - należało jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z treścią art. 203 pkt 2 p.p.s.a.