I GSK 2187/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia NSA Joanna Wegner (spr.) Sędzia del. WSA Małgorzata Bejgerowska Protokolant Magdalena Chewińska po rozpoznaniu w dniu 22 września 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 sierpnia 2019 r. sygn. akt V SA/Wa 508/19 w sprawie ze skargi I. [...] Sp. z o.o. we W. na decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia 6 lutego 2019 r. nr DRP.WPAV.411.716.2019.MP L.dz. 10010.02X0290K9; PFRON/02X0290K9/63292/2018-10/MP w przedmiocie umorzenia postępowania w przedmiocie zobowiązania do zwrotu środków przekazanych tytułem dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od I. [...] Sp. z o.o. we W. na rzecz Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z 30 sierpnia 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 zez zm.) – zwanej dalej "p.p.s.a." w sprawie ze skargi I. [...] Sp. z o. o. we W. uchylił decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z 6 lutego 2019 r. w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie zobowiązania do zwrotu środków przekazanych tytułem dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych "w części jej uzasadnienia od słów na stronie 6: >>W świetle powyższego >albo w ramach programu pomocowego. >W związku z powyższym >marzec 2008 r. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd pierwszej instancji ocenił rozstrzygnięcie zaskarżonej decyzji za prawidłowe, ale przyjęte przez organ podstawy oraz terminy przedawnienia zobowiązania publicznoprawnego uznał za nietrafne. Sąd Wojewódzki wyjaśnił, że należało w tym zakresie przyjąć termin przedawnienia wynikający z przepisów krajowych, nie zaś przepisów prawa unijnego. Ponadto Sąd pierwszej instancji zaakcentował, że skarżący ma prawo kwestionować wyłącznie uzasadnienie zaskarżonej decyzji, zwłaszcza gdy motywy te mogą mieć wpływ na dalszy tok postępowania bądź sytuację prawną strony. Od tego wyroku organ wniósł skargę kasacyjną opierając środek odwoławczy na obu podstawach. Zarzuty naruszenia przepisów postępowania dotyczyły art. 134 § 1 poprzez niezbadanie w pełnym zakresie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Z kolei zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego odnosiły się do niewłaściwego zastosowania art. 70 § 1 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r., poz. 201 ze zm.) – zwanej dalej "o.p." w związku z art. 67 § 1 w związku z art. 60 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1870 ze zm.) i niezastosowanie art. 118 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2017 r., poz. 459) w związku z art. 66 ustawy z 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 246 ze zm.), co doprowadziło Sąd pierwszej instancji do błędnego – zdaniem organu – przyjęcia, że objęte decyzją należności uległy przedawnieniu w terminie 5 lat, podczas gdy do przedawnienia tych należności należało stosować przepisy Kodeksu cywilnego. Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz o przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca spółka wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna jest uzasadniona, dlatego że zaskarżony wyrok wydano z naruszeniem przepisów postępowania o istotnym wpływie na wynik sprawy. Przepisy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jednoznacznie określają formułę rozstrzygnięcia sprawy ze skargi na decyzję administracyjną. Albo – uznając skargę za nieuzasadnioną – sąd wojewódzki ją oddala (art. 151 p.p.s.a.), albo – uwzględniając skargę – decyzję tę uchyla bądź stwierdza jej nieważność, ewentualnie stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 1 – 3 p.p.s.a.). Ustawa procesowa nie zna rozstrzygnięcia sądowego, skierowanego samoistnie wobec uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Mimo że – jak zasadnie podniósł Sąd pierwszej instancji – skarżący ma prawo kwestionować zaskarżoną decyzję w jej dowolnym zakresie, nawet tylko jej uzasadnienie, wciąż wyrok sądu administracyjnego może odnosić się tylko do decyzji, rozumianej jako akt stosowania prawa, nie zaś jedynie do jej uzasadnienia. Uzasadnienie nie ma przecież charakteru w stosunku do decyzji odrębnego i autonomicznego, ale jest jej immanentną częścią. Decyzja w pewnych sytuacjach może być wydana bez uzasadnienia, natomiast uzasadnienie bez decyzji nie funkcjonuje w obrocie prawnym. Rozpoznając skargę na decyzję administracyjną sąd administracyjny jest obowiązany – jak stanowi art. 134 § 1 p.p.s.a. – do rozstrzygnięcia w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi czy powołaną podstawą prawną. Ma zatem obowiązek wypowiedzieć się o legalności zaskarżonego aktu, biorąc pod uwagę całą sprawę. W wyniku tak sprawowanej kontroli legalności należy skonstruować rozstrzygnięcie, posługując się wspomnianymi przepisami o wyrokowaniu. Jeżeli sąd administracyjny orzekał jedynie w stosunku do uzasadnienia decyzji, to znaczy że istota sprawy, czyli weryfikacja zgodności z prawem decyzji nie została rozpoznana. Orzekając wyłącznie o uzasadnieniu decyzji Sąd Wojewódzki nie wypowiedział się zatem o legalności decyzji. Ocena co do prawidłowości tego aktu powinna wynikać z treści wyroku, nie zaś tylko jego uzasadnienia. Wobec tego zaskarżony wyrok skonstruowano nieprawidłowo. Mając jednak na uwadze to, że zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące się do przepisów procesowych ograniczono do art. 134 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny nie dokonuje szerszych rozważań poświęconych przepisom o wyrokowaniu. Dla uwzględnienia skargi kasacyjnej w tej sprawie było wystarczające dostrzeżenie przez skarżącego, że sprawa nie została rozpoznana w jej całokształcie. Dodać należy, że wprawdzie strona wskazała, że skarży wyrok jedynie w części obejmującej fragment "uchylonego" uzasadnienia decyzji, ale przecież określone w wyroku fragmenty uzasadnienia decyzji są ze sobą immanentnie związane. W tej ponadto sprawie nie ma możliwości rozpoznania skargi kasacyjnej ograniczając się tylko do wskazanej przez organ części, bo uwzględnienie tej części pociąga za sobą konieczność uchylenia całego zaskarżonego wyroku. Na tym etapie postępowania zarzuty naruszenia prawa materialnego nie mogły podlegać merytorycznemu rozpoznaniu, bo w tej sprawie brak jest wyrażonej w wyroku oceny legalności decyzji. Ewentualne rozważania na ten temat będą mogły zostać podjęte dopiero po prawidłowym rozpoznaniu sprawy przez Sąd pierwszej instancji. Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Sąd pierwszej instancji powinien wydać wyrok, w którym wyrazi swoje stanowisko wobec zaskarżonej decyzji. Jeżeli uzna ją za prawidłową, a jedynie motywy decyzji okażą się nietrafne, to ocenę tę wyrazi w uzasadnieniu swojego orzeczenia, które przecież – w myśl art. 153 p.p.s.a. – są wiążące dla organu także w przypadku oddalenia skargi. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca także uwagę na konieczność poprawnego wskazania podstawy prawnej wyroku, która w przypadku uwzględnienia skargi pozostaje zróżnicowana ze względu na charakter przepisów prawa, którego naruszenie organowi przypisano. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.