I GSK 216/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo Sędzia NSA Dariusz Dudra (spr.) Sędzia NSA Tomasz Smoleń Protokolant asystent sędziego Marcin Bubiński po rozpoznaniu w dniu 15 stycznia 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej F. w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 9 listopada 2022 r. sygn. akt I SA/Ol 389/22 w sprawie ze skargi F.w Ł. na decyzję Zarządu Województwa Warmińsko-Mazurskiego z dnia 7 czerwca 2022 r. nr 4/DFS/p/2022 w przedmiocie zobowiązania do zwrotu dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od F. w Ł. na rzecz Zarządu Województwa Warmińsko-Mazurskiego 4050 (cztery tysiące pięćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 9 listopada 2022 r. sygn. akt I SA/Ol 389/22 oddalił skargę F.w Ł. na decyzję Zarządu Województwa Warmińsko-Mazurskiego z 7 czerwca 2022 r. w przedmiocie zobowiązania do zwrotu dotacji celowej do budżetu państwa. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy. Zarząd Województwa Warmińsko-Mazurskiego, Mazurskiego decyzją z 7 czerwca 2022 r. utrzymał w mocy własną decyzję z 8 marca 2022 r., w przedmiocie zwrotu części środków w kwocie 61.016,92 zł wraz z odsetkami przeznaczonych na wykonanie projektu pn. "Paleta kluczowych możliwości" (dalej: "Projekt") realizowanego na podstawie umowy o dofinansowanie. Celem Projektu było nabycie lub podniesienie kompetencji/kwalifikacji w obszarze językowym (język angielski lub język niemiecki) lub ICT lub zarządzania projektem przez min. 80% spośród 396 osób dorosłych, uczących się, pracujących lub zamieszkujących, należących do grup defaworyzowanych, wykazujących największą lukę kompetencyjną i posiadających największe potrzeby w dostępie do edukacji, z własnej inicjatywy zainteresowanych podnoszeniem poziomu kompetencji lub kwalifikacji. W projekcie przewidziano realizację trzech zadań (szkoleń) prowadzących do nabycia kompetencji lub kwalifikacji w obszarze odpowiednio: ICT, językowym oraz zarządzania projektem (planowania i osiągania celów). W trakcie realizacji Projektu, Beneficjent wyłonił wykonawcę na zamówienie usługi przeprowadzenia szkoleń komputerowych przygotowujących do egzaminu IC3 oraz szkoleń z zarządzania projektem dla łącznie 276 uczestników Projektu. W ogłoszeniu o zamówieniu, jego przedmiot opisano z zastosowaniem konkretnych nazw egzaminów (IC3 oraz PRINCE2) bez użycia sformułowania "lub równoważne", co Instytucja Zarządzająca oceniła jako niezgodne z pkt 5 podrozdział 6.5.2 (Zasada konkurencyjności) Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na lata 2014-2020 (dalej: "Wytyczne"). Z tych też powodów IZ nałożyła na nieprawidłowe wydatki korektę w wysokości 25%, a następnie pismem z 11 października 2021 r. wezwała Beneficjenta do zwrotu środków niekwalifikowanych w wysokości 61.016,92 zł wraz z odsetkami. Wobec zaś nieuznania przez Beneficjenta żądanego roszczenia, opisaną na wstępie decyzją z 8 marca 2022 r. IZ zobowiązała stronę do zwrotu tych środków wraz z odsetkami, określonymi jak dla zaległości podatkowych, jako wykorzystanych niezgodnie z procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu. Utrzymując w mocy własną decyzję organ stwierdził, że opisanie przez stronę w zapytaniu ofertowym przedmiotu zamówienia jako szkolenia przygotowujące do egzaminów IC3 oraz PRINCE2, bez użycia sformułowania "lub równoważne", mogło doprowadzić do uprzywilejowania lub wyeliminowania niektórych wykonawców lub produktów. Uznał, że Beneficjent nie przedstawił w zapytaniu ofertowym na tyle szczegółowego zakresu merytorycznego obydwu szkoleń, aby potencjalni wykonawcy byli w stanie poznać stawiane wymagania co do merytoryki szkoleń. W ocenie organu, określony w zapytaniu ofertowym przedmiot zamówienia wiązał wykonawcę do przygotowania uczestników szkoleń do wskazanego w zapytaniu egzaminu (IC3 i PRINCE2). Zdaniem organu, przy tak sformułowanym zapytaniu, nakazującym przeprowadzenie szkoleń przygotowujących do konkretnych egzaminów, bez jasnych i czytelnych wymagań merytorycznych szkoleń, zawężono grono potencjalnych wykonawców, którzy mają w swojej ofercie szkolenia komputerowe oraz z zarządzania projektem przygotowujące do innych form certyfikacji niż IC3 lub PRINCE2. Beneficjent miał wiedzę o konieczności wskazania równoważności do wskazanych form certyfikacji, gdyż we wniosku o dofinansowanie zaplanował, że umożliwi uczestnikom projektu przystąpienie do egzaminu IC3 oraz PRINCE2 lub do wybranej formy certyfikacji (o ile prowadzić to będzie do potwierdzenia nabycia kwalifikacji). Organ podkreślił, że nie kwestionuje stwierdzeń użytych w zapytaniu ofertowym, wskazujących na konkretne formy certyfikacji, lecz na brak przypisanych do nich odniesień co do równoważności, które dawałyby szanse potencjalnym wykonawcom na złożenie oferty. Skonstatował, że tak przedstawiony opis przedmiotu zamówienia jest niezgodny z zapisami Wytycznych, a w konsekwencji prowadzi do naruszenia zasady konkurencyjności. Organ uznał także, że Beneficjent swoim działaniem naruszył § 5 ust. 7 umowy o dofinansowanie, w którym oświadczył, że zapoznał się z treścią Wytycznych i zobowiązał się do ich stosowania. Podał, że w Wytycznych (podrozdział 6.5.2 "Zasada konkurencyjności") wskazano reguły przeprowadzenia zamówienia zgodnie z zasadą konkurencyjności, a w tym jak prawidłowo opisać przedmiot zamówienia. Zdaniem organu, działanie Beneficjenta skutkuje uznaniem wydatków przeznaczonych na sfinansowanie spornego zamówienia za niekwalifikowalne. Organ wyjaśnił przy tym, że korektę w wysokości 25% nałożono w oparciu o pkt 20 z tabeli załącznika do rozporządzenia ws. korekt finansowych. Organ nie znalazł przy tym podstaw do zastosowania mechanizmu obniżenia wskaźnika procentowego korekty. Przyjął bowiem, że mechanizm ten może znaleźć zastosowanie jedynie w przypadku naruszeń mniejszej wagi, czego w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Końcowo organ stwierdził, że działanie Beneficjenta spełnia wszystkie (trzy) przesłanki nieprawidłowości zdefiniowanej w art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013. Beneficjent dopuścił się naruszenia przepisów prawa krajowego (pierwsza przesłanka) wynikającego z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego (druga przesłanka) w konsekwencji którego powstała szkoda potencjalna w budżecie ogólnym Unii Europejskiej - wypłacenie Beneficjentowi środków finansowych na zamówienie, które mogło utrudnić uczciwą konkurencję (trzecia przesłanka). Podsumowując organ stwierdził, że Beneficjent w postępowaniu na wybór wykonawcy szkoleń komputerowych i zarządzania projektem naruszył § 24 ust. 1 umowy o dofinansowanie w zw. z pkt 5 podrozdział 6.5.2 Wytycznych, poprzez wskazanie nazw własnych egzaminów, tj. IC3 oraz PRINCE2, do których przedmiotowe szkolenia miały przygotować uczestników, bez możliwości zastosowania równoważności, czym wypełnił dyspozycję normy wskazanej w art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie podejmując wskazane na wstępie rozstrzygnięcie wskazał, że w świetle obowiązujących przepisów prawa, jako prawidłowe ocenić należało stanowisko organu. Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowił art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., w świetle którego, "w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184, podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy", z zastrzeżeniem ust. 8 i 10. Zgodnie zaś z art. 184 ust. 1 u.f.p. wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3, są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu. W ocenie Sądu, poprzez inne procedury, o jakich mowa w art. 184 ust. 1 u.f.p., należy rozumieć nie tylko te określone w przepisach prawa krajowego i unijnego powszechnie obowiązującego, ale również procedury określone w umowie o dofinansowanie oraz ustanowione w dokumentach programowych. We wniosku o dofinansowanie skarżąca podała (na str. 23), że w zakresie szkolenia prowadzącego do nabycia kompetencji lub kwalifikacji w obszarze ICT, "zapewni uczestnikom projektu (UP) możliwość przystąpienia do walidacji i certyfikacji – egzaminu zewnętrznego IC3 (Internet and Computing Core Certyfication). W przypadku oczekiwań UP dot. możliwości uzyskania innego certyfikatu umożliwi UP przystąpienie do wybranej certyfikacji (o ile prowadzić będzie do potwierdzenia nabycia kwalifikacji)". Podobne zapisy zawarte zostały w przypadku szkolenia prowadzącego do nabycia kompetencji lub kwalifikacji w obszarze zarządzania projektem (planowania i osiągania celów). Na str. 29 wniosku o dofinansowanie skarżąca wskazała bowiem, że "zapewni UP możliwość przystąpienia do walidacji i certyfikacji – egzaminu zewnętrznego potwierdzającego nabycie kwalifikacji w zakresie zarządzania projektem, tj. PRINCE2 Foundation. W przypadku oczekiwań UP dot. możliwości uzyskania innego certyfikatu umożliwi UP przystąpienie do wybranej certyfikacji (o ile prowadzić będzie do potwierdzenia nabycia kwalifikacji)". W świetle powołanych zapisów wniosku o dofinansowanie należy stwierdzić, że skarżąca – wskazując w zapytaniu na konkretne formy certyfikacji (IC3 oraz PRINCE2), bez przypisania do nich odniesień co do równoważności, realizowała Projekt niezgodnie z wnioskiem o dofinansowanie, gdyż nie zapewniła uczestnikom projektu możliwości przystąpienia do innej (wybranej) certyfikacji o ile prowadzić będzie do potwierdzenia nabycia kwalifikacji. Takie działanie skarżącej spowodowało także pkt 5 podrozdziału 6.5.2 Wytycznych zatytułowanego "Zasada konkurencyjności", który stanowi, że "przedmiot zamówienia opisuje się w sposób jednoznaczny i wyczerpujący, za pomocą dokładnych i zrozumiałych określeń, uwzględniając wszystkie wymagania i okoliczności mogące mieć wpływ na sporządzenie oferty. Jeżeli nie uzasadnia tego przedmiot zamówienia, opis przedmiotu zamówienia nie może zawierać odniesień do znaków towarowych, patentów lub pochodzenia, źródła lub szczególnego procesu, który charakteryzuje produkty lub usługi dostarczane przez konkretnego wykonawcę, jeżeli mogłoby to doprowadzić do uprzywilejowania lub wyeliminowania niektórych wykonawców lub produktów. W wyjątkowych przypadkach dopuszcza się stosowanie takich odniesień, jeżeli niemożliwe jest opisanie przedmiotu zamówienia w wystarczająco precyzyjny i zrozumiały sposób zgodnie ze zdaniem pierwszym. Takim odniesieniom muszą towarzyszyć słowa "lub równoważne". W przypadku gdy zamawiający korzysta z możliwości zastosowania takich odniesień, nie może on odrzucić oferty jako niezgodnej z zapytaniem ofertowym, jeżeli wykonawca udowodni w swojej ofercie, że proponowane rozwiązania w równoważnym stopniu spełniają wymagania określone w zapytaniu ofertowym". W świetle zacytowanej regulacji nie może budzić wątpliwości, że wskazanie przez skarżącą w zapytaniu na konkretne formy certyfikacji (IC3 oraz PRINCE2), bez przypisania do nich odniesień co do równoważności, stanowi naruszenie zasady konkurencyjności opisanej w podrozdziale 6.5.2 Wytycznych. Wymaga przy tym podkreślenia, że zasada konkurencyjności jest jedną z najważniejszych zasad obowiązujących na rynku europejskim. Celem tej zasady jest zapewnienie wolnego i równego dostępu do zamówień finansowanych ze środków publicznych, czyli zapewnienie konkurowania w warunkach obiektywnych i równych szans dla wszystkich zainteresowanych podmiotów. Środkami publicznymi, w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 2 u.f.p., są zaś także środki wydatkowane w ramach realizacji projektów unijnych, pochodzące z budżetu Unii Europejskiej. Poprzez realizację zasady konkurencyjności przy wydatkowaniu tych środków możliwe jest zagwarantowanie, że wydatki ponoszone w ramach projektu są najkorzystniejsze w stosunku do innych ofert dostępnych na danym rynku. Obowiązkiem beneficjenta tych środków jest zatem takie ukształtowanie przedmiotu zamówienia, aby z jednej strony zapewnić sobie nabycie dóbr odpowiadających uzasadnionym potrzebom, z drugiej zaś strony zapewnić dostęp do zamówienia jak największej liczbie wykonawców zdolnych do jego wykonania. Tymczasem, jak zostało wykazane powyżej, w kontrolowanej sprawie przedmiot spornego zamówienia nie uwzględniał ani treści wniosku o dofinansowanie (zgodnie z którym skarżąca miała zapewnić uczestnikom projektu możliwość przystąpienia do innej niż IC3 i PRINCE 2, wybranej certyfikacji) ani pkt 5 podrozdziału 6.5.2 Wytycznych (zgodnie z którym, w przypadku odniesienia się w przedmiocie zamówienia do znaków towarowych, patentów lub pochodzenia, źródła lub szczególnego procesu, który charakteryzuje produkty lub usługi dostarczane przez konkretnego wykonawcę, konieczne jest użycie słów "lub równoważne"). Przedmiot zamówienia został więc sformułowany przez skarżącą w taki sposób, że nie prowadził ani do nabycia dóbr odpowiadających jej uzasadnionym potrzebom ani nie zapewnił dostępu do zamówienia jak największej liczbie wykonawców zdolnych do jego wykonania. Do naruszenia zasady konkurencyjności wystarczające jest natomiast zapewnienie, choć jednemu z podmiotów, uprzywilejowanej pozycji w postępowaniu niezależnie od tego, czy podmiot taki z tej uprzywilejowanej pozycji realnie skorzystał, czy też nie. W tych okolicznościach prawidłowa jest ocena organu, że działanie skarżącej spełnia wszystkie (trzy) przesłanki nieprawidłowości zdefiniowanej w art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013. IZ prawidłowo przyjęła bowiem, że skarżąca dopuściła się naruszenia przepisów prawa krajowego (pierwsza przesłanka) wynikającego z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego (druga przesłanka) w konsekwencji którego powstała szkoda potencjalna w budżecie ogólnym Unii Europejskiej - wypłacenie Beneficjentowi środków finansowych na zamówienie, które mogło utrudnić uczciwą konkurencję (trzecia przesłanka). Wbrew zatem twierdzeniom skarżącej nie doszło w kontrolowanej sprawie do naruszenia przez organ art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013. W świetle powyższych wywodów nie sposób także podzielić poglądu skarżącej, że naruszenie zasady konkurencyjności w tej sprawie stanowi przypadek mniejszej wagi, uzasadniający miarkowanie dokonanej korekty, o którym mowa w § 3 rozporządzenia ws. korekt finansowych. Sąd podziela bowiem ocenę organu, że w przypadku działania skarżącej stopień naruszenia jest znaczny. Jak bowiem wykazano powyżej, skarżąca, poprzez wskazanie konkretnych nazw certyfikacji, bez możliwości zastosowania równoważności, nie tylko uniemożliwiła udział w postępowaniu wykonawcom, którzy byliby potencjalnie zainteresowani złożeniem oferty na przeprowadzenie szkoleń, ale także uniemożliwiła sobie nabycie dóbr odpowiadających jej uzasadnionym potrzebom (zgodnym z wnioskiem o dofinansowanie). Z tych też powodów, ustalenie wysokości korekty na poziomie 25%, wynikającym z pkt 20 tabeli stanowiącej załącznik do rozporządzenia ws. korekt finansowych (w brzmieniu obowiązującym w dacie publikacji ogłoszenia), należało uznać za adekwatne do okoliczności niniejszej sprawy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania WSA. Wniosła także o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła: I. naruszenie prawa materialnego (art. 174 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej: p.p.s.a.)) przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj.: - art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 207 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 9 w zw. z art. 184 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i błędne uznanie, iż Beneficjent wykorzystał środki przyznane w ramach dofinansowania z naruszeniem procedur, a w konsekwencji nałożenie na Skarżącą obowiązku zwrotu uzyskanego dofinansowania, podczas gdy udzielenie zamówienia wykonawcy, było zgodne z postanowieniami Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na lata 2014-2020 Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju (zwanych dalej Wytycznymi), gdyż nie doszło do naruszenia zasady konkurencji; - art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 2 pkt 36 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające wspolne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (dalej zwane Rozporządzeniem 1303/2013) poprzez jego niezastosowanie, i poprzestanie na wyłącznym ustaleniu, iż doszło do wydatkowania przez Skarżącą środków z naruszeniem procedur, podczas gdy nie każda nieprawidłowość powoduje konieczność dochodzenia zwrotu dofinansowania - aby bowiem orzec o zwrocie środków niezbędne jest wykazanie dwóch przesłanek, a mianowicie: po pierwsze musi zaistnieć naruszenie procedur, a po drugie ich naruszenie spowodowało lub mogło spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej; II. naruszenie prawa procesowego (art. 174 ust. 2 p.p.s.a.) mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 3 § 1 p.p.s.a. z związku z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (zwanej dalej: p.u.s.a.) poprzez pozbawione wystarczającej wnikliwości przeprowadzenie kontroli zgodności z prawem postępowania odwoławczego i decyzji wydanej przez organ odwoławczy, w tym oceny zarzutów postawionych przez Skarżącą w treści skargi, w szczególności dotyczącego błędu w ustaleniach faktycznych organu odwoławczego; - art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wyczerpującego uzasadnienia wyroku, potwierdzającego wydanie wyroku po gruntownej analizie sprawy, z uwagi na brak wyjaśnienia przez sąd wszystkich wątpliwości w sprawie i powołanie się w całości na argumentację organu, w tym w szczególności, brak uzasadnienia dla podniesionego przez Skarżącą (na rozprawie) braku zawężenia kręgu potencjalnych wykonawców w ramach przeprowadzonego postępowania "1/ ZO/ PALETA/ 2.3.1/ 2019; - art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organ odwoławczy i organ I instancji wskazanych przez Skarżącą przepisów postępowania, a mianowicie: art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. tj. poprzez nieuwzględnienie przez organ 11 instancji całokształtu okoliczności mogących mieć wpływ na treść zaskarżonej Decyzji, zaniechanie dokonania wszechstronnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz błędnego przyjęcia naruszenia przez Beneficjenta zasady konkurencyjności w ramach przeprowadzonego postępowania 1/ ZO/ PALETA/ 2.3.1/ 2019 co mogło doprowadzić do uprzywilejowania lub wyeliminowania niektórych wykonawców, co miało wpływ na wynik sprawy skargowej, tj. skutkowało błędnym wykonaniem kontroli sądowej poprzez oddalenie przez WSA skargi na zaskarżoną decyzję. Organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. Do akt wpłynęło pismo procesowe skarżącej zawierające jej stanowisko w sprawie w ramach argumentacji i zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 152, poz. 1270 ze zm. - zwanej dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11, LEX nr 1218336). Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała. Postawione w skardze kasacyjnej zarzuty należało uznać za nieusprawiedliwione. Podkreślić jeszcze raz należy w kontekście postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów, że strona skarżąca kasacyjnie jest gospodarzem postępowania kasacyjnego, gdyż to ona zakreśla ramy tego postępowania wskazanymi podstawami kasacyjnymi, a Sąd kasacyjny nie jest uprawniony do ingerencji w zakres zaskarżenia, jest tymi zarzutami związany. Wszelkie argumenty prezentowane w kolejnych pismach procesowych nie mogą uzupełniać, czy też modyfikować zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej. W orzecznictwie NSA prezentowany jest w tym zakresie pogląd, że skarga kasacyjna winna być tak zredagowana, żeby nie stwarzała żadnych wątpliwości, a intencje strony winny być wyartykułowane w sposób jednoznaczny (por. postanowienie NSA z dnia 10 sierpnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1491/11, LEX nr 1069025). Sąd nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych (por. wyrok NSA z dnia 11 września 2012 r., sygn. akt II OSK 151/12, LEX nr 1219250). W skardze kasacyjnej postawiono pięć zarzutów, trzy zarzuty procesowe i dwa zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego. W orzecznictwie NSA zarysowała się linia orzekania, z której wynika, że w sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony (por. np. wyrok z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 819/11, LEX nr 1217424 oraz wyrok z dnia 26 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1842/08, LEX nr 596025). Najdalej idącym zarzutem skargi kasacyjnej jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W zarzucie tym skarżąca kasacyjnie Fundacja wskazuje na brak wyczerpującego uzasadnienia wyroku z uwagi na brak wyjaśnienia wszystkich wątpliwości w sprawie, w tym brak uzasadnienia dla podniesionego przez skarżącą na rozprawie kręgu zawężenia potencjalnych wykonawców w ramach przeprowadzonego postępowania. Z powołanego zarzutu wynika, że Fundacja de facto kwestionuje ustalenia i dokonane oceny. Nie zgadza się bowiem z treścią uzasadnienia z przedstawioną motywacją zapadłego rozstrzygnięcia. Unormowanie procesowe zawarte w art. 141 § 4 p.p.s.a ma przede wszystkim stwarzać gwarancje takiego podania przez sąd motywów swego rozstrzygnięcia, które umożliwiałoby stronie stosowanie dalszych środków zaskarżenia. Przepis ten nie służy do zaskarżania ewentualnych błędnych ustaleń faktycznych, przyjętych przez sąd (por. wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 2008 r., sygn. akt II FSK 307/07, LEX nr 471230). Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. nie służy do zwalczania ustaleń faktycznych czy oceny materiału dowodowego przyjętych za podstawę orzekania (por. wyrok NSA z dnia 28 listopada 2008 r., sygn. akt II FSK 1156/07, LEX nr 575447, a także wyrok NSA z dnia 22 listopada 2012 r., sygn. akt II GSK 1652/11, LEX nr 1291759). Okoliczność, że stanowisko zajęte przez wojewódzki sąd administracyjny jest odmienne od prezentowanego przez stronę skarżącą nie oznacza, że takie uzasadnienie wyroku nie odpowiada wymogom ustawowym określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2006 r., sygn. akt II FSK 867/05, LEX nr 488083). Art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem, który określa elementy uzasadnienia orzeczenia sądowego. Zgodnie z jego treścią uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Może być on zatem naruszony, gdy wyrok nie zawiera jednego z tych elementów. Także w sytuacji, gdy orzeczenie takie ze względu na wadliwość uzasadnienia wyroku nie poddaje się kontroli. Zakwestionowane uzasadnienie zawiera wszystkie przewidziane w tym przepisie elementy i jego treść pozwala na dokonanie kontroli tego orzeczenia. Tym samym w okolicznościach sprawy nie można mówić o naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W zarzucie procesowym, w którym wskazano na naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. wskazano, że organ nie uwzględnił całokształtu okoliczności mogących mieć wpływ na treść zaskarżonej decyzji, zaniechał wszechstronnej oceny materiału dowodowego oraz błędnie przyjął naruszenie przez Beneficjenta zasady konkurencyjności, co mogło doprowadzić do uprzywilejowania lub wyeliminowania niektórych wykonawców. Jest to istotny zarzut, gdyż przy uwzględnieniu powołanych w nim przepisów, w jego ramach, można było zakwestionować istotne dla sprawy ustalenia faktyczne oraz oceny prawne organu zaakceptowane przez Sąd I instancji, czego jednak nie uczyniono. Tym samym istotne dla sprawy ustalenia, w szczególności dotyczące orzeczenia o zwrocie dofinansowania, naruszenia procedur, zaistnienia nieprawidłowości, powstania szkody potencjalnej w budżecie ogólnym Unii Europejskiej, jak i zastosowania korekty 25% – nie zostały podważone i są wiążące podczas oceny legalności zaskarżonego wyroku przez pryzmat postawionych zarzutów kasacyjnych. W ocenie NSA, organ wydając zaskarżoną decyzję uwzględnił całokształt okoliczności sprawy, dokonał wszechstronnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, zasadnie też przyjął, że doszło w okolicznościach faktycznych sprawy do naruszenia zasady konkurencyjności. Zasadnie uznano w sprawie, że doszło w jej ramach do zawężenia kręgu potencjalnych wykonawców. W ocenie NSA, istotne w sprawie jest to, że we wniosku o dofinansowanie Fundacja wskazała, że zapewni uczestnikom projektu możliwość przystąpienia do innej niż IC3 i PRINCE2, wybranej certyfikacji. Słusznie, zdaniem NSA, Sąd I instancji zauważył, że w świetle powołanych zapisów wniosku o dofinansowanie należy stwierdzić, że skarżąca - wskazując w ogłoszeniu o zamówieniu na konkretne formy certyfikacji IC3 oraz PRINCE2, bez przypisania do nich odniesień co do równoważności, realizowała Projekt niezgodnie z wnioskiem o dofinansowanie, gdyż nie zapewniła uczestnikom projektu możliwości przystąpienia do innej (wybranej) certyfikacji o ile prowadzić będzie do potwierdzenia nabycia kwalifikacji. Zauważyć dalej należy, że zgodnie z treścią § 5 tej umowy, beneficjent odpowiada za prawidłowa realizację Projektu zgodnie z wnioskiem o dofinansowanie (ust. 1), a ponadto oświadcza, że zapoznał się z treścią Wytycznych i zobowiązuje się do ich stosowania (ust. 7). Zgodne z zapisami 6.5.2 Wytycznych, ust. 5 "Przedmiot zamówienia opisuje się w sposób jednoznaczny i wyczerpujący, za pomocą dokładnych i zrozumiałych określeń, uwzględniając wszystkie wymagania i okoliczności mogące mieć wpływ na sporządzenie oferty. Jeżeli nie uzasadnia tego przedmiot zamówienia, opis przedmiotu zamówienia nie może zawierać odniesień do znaków towarowych, patentów lub pochodzenia, źródła lub szczególnego procesu, który charakteryzuje produkty lub usługi dostarczane przez konkretnego wykonawcę, jeżeli mogłoby to doprowadzić do uprzywilejowania lub wyeliminowania niektórych wykonawców lub produktów. W wyjątkowych przypadkach dopuszcza się stosowanie takich odniesień, jeżeli niemożliwe jest opisanie przedmiotu zamówienia w wystarczająco precyzyjny i zrozumiały sposób zgodnie ze zdaniem pierwszym. Takim odniesieniom muszą towarzyszyć słowa "lub równoważne". W przypadku gdy zamawiający korzysta z możliwości zastosowania takich odniesień, nie może on odrzucić oferty jako niezgodnej z zapytaniem ofertowym, jeżeli wykonawca udowodni w swojej ofercie, że proponowane rozwiązania w równoważnym stopniu spełniają wymagania określone w zapytaniu ofertowym". Stosownie zaś do § 24 ust. 1 umowy o dofinansowanie, beneficjent udziela zamówień w ramach Projektu, m.in. zgodnie z zasadą konkurencyjności na warunkach określonych w Wytycznych. W okolicznościach kontrolowanej sprawy, jak trafnie ocenił organ, doszło do naruszenia wszystkich ww. postanowień umowy o dofinansowanie. Wypada w tym miejscu także zauważyć, że w toku postępowania - jak wynika z treści decyzji wydanej przez organ w pierwszej instancji - Beneficjent wskazał również, że w zapytaniu ofertowym dotyczącym egzaminów z zakresu wcześniej przeprowadzonych szkoleń (nr postępowania: 3/ZO/PALETA/2.3.1/2019, data: 13.01.2020) Partner uwzględnił już możliwość przeprowadzenia innej (równoważnej) certyfikacji poprzez zamieszczenie poniższych zapisów: 1. zarówno w przypadku egzaminu IC3: "Uczestnik Projektu może przystąpić do egzaminu 1C3 (Internet and Computing Gore Certyfication) lub do wybranej przez siebie certyfikacji (o ile prowadzić będzie do potwierdzenia nabycia kwalifikacji)., 2. jak i PR1NCE2: "Uczestnik Projektu może przystąpić do egzaminu PRINCE2 Foundation lub innego, potwierdzającego zdobycie kwalifikacji w obszarze zarządzania projektem." (gdzie w istocie przeprowadzono ostatecznie inny (równoważny z PRINCE2) egzamin - ECDL potwierdzający zdobycie kwalifikacji cyfrowych). Powyższe potwierdza, iż od początku realizacji projektu, tj. na etapie organizacji szkoleń przygotowujących do egzaminów IC3 oraz PRINCE2 Beneficjent miał wiedzę o konieczności wskazania równoważności do wskazanych form certyfikacji. Zasadnie w tym kontekście organ wskazał, że nie kwestionuje samych stwierdzeń użytych w zapytaniu ofertowym wskazujących na konkretne formy certyfikacji ale na brak przypisanych do nich odniesień co do równoważności Przedmiotowe działanie Beneficjenta jest niezgodne z zasadami obwiązującymi w ramach zasady konkurencyjności określonej w Wytycznych i zaburza konkurencyjność. W piśmie procesowym skarżąca kasacyjnie Fundacja powołuje się na to, że wskazanie na konkretne egzaminy IC3 i PRINCE2 miało na celu wskazanie standardu certyfikacji. W ocenie NSA, gdyby w ogłoszeniu o zamówieniu Fundacja rzeczywiście stwierdziła, że egzaminy mają być przeprowadzone w standardzie powołanych egzaminów IC3 i PRINCE2, wtedy można byłoby uznać, że doszło do wskazania równoważności. Mając na względzie przedstawioną argumentację należało uznać, że w okolicznościach faktycznych sprawy doszło do naruszenia zasady konkurencyjności. W zarzucie procesowym dotyczącym naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. skarżąca kasacyjnie Fundacja wskazała na naruszenie tych regulacji, poprzez kontrolę zgodności z prawem pozbawioną wystarczającej wnikliwości, w tym oceny zarzutów postawionych w skardze, w szczególności błędu w ustaleniach faktycznych organu odwoławczego. Odnosząc się do tego zarzutu zauważyć trzeba, że art. 3 § 1 p.p.s.a. ma charakter ustrojowy i kompetencyjny, a zatem omawiany przepis mógłby być naruszony jedynie w sytuacji, w której sąd administracyjny nie rozpoznałby w ogóle skargi lub dokonał jej oceny według innych kryteriów niż kryterium legalności (por. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2024 r., sygn. akt II GSK 1941/23, LEX nr 3719461). Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Wskazane przepisy ustrojowe sąd administracyjny może naruszyć wówczas, gdy zaniecha kontroli skutecznie złożonej skargi, rozpozna sprawę nienależącą do jego kognicji, zastosuje środek kontroli inny niż określony w p.p.s.a., bądź zastosuje inne niż zgodność z prawem kryterium kontroli działalności administracji publicznej, co w rozpatrywanej sprawie nie miało miejsca (por. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2024 r., sygn. akt I GSK 1366/20, LEX nr 3730817). Naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. ma miejsce w sytuacji, gdy sąd rozpoznający skargę uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tym przepisie, a okoliczność, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej, nie oznacza naruszenia tego przepisu (por. wyrok NSA z dnia 19 marca 2025 r., sygn. akt III OSK 3068/23, LEX nr 3856210). Art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. należą do przepisów ustrojowych, a nie do przepisów postępowania. O naruszeniu tych regulacji można mówić tylko wówczas, gdy sąd wyjdzie poza zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego (tzn. poza kontrolę działalności administracji publicznej, rozpoznając skargę na akt lub czynność nieobjęte jego kognicją), bądź w sprawach należących do jego właściwości uchyli się od badania legalności działalności administracji, ewentualnie zastosuje środki ustawie nieznane oraz posiłkować się przy tym będzie innym kryterium niż zgodność z prawem (por. wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2024 r., sygn. akt I GSK 1145/20, LEX nr 3719494). Jak wynika z powołanego orzecznictwa wskazane w omawianym zarzucie skargi kasacyjnej przepisy nie są przepisami, w oparciu o które można byłoby skutecznie kwestionować brak wystarczającej wnikliwości podczas dokonywania kontroli legalności zaskarżonej decyzji, czy też błąd w ustaleniach faktycznych organu. Sąd I instancji dokonał w sprawie kontroli zaskarżonej decyzji i to należącej do jego kognicji, zastosował środek przewidziany w ustawie (oddalił skargę). Oceny indywidualnego aktu administracyjnego dokonał pod kątem jego zgodności z prawem, tj. uwzględniając kryterium legalności. Tym samym postawiony zarzut kasacyjny należało uznać za nieusprawiedliwiony. W dwóch zarzutach naruszenia przepisów prawa materialnego skarżąca kasacyjnie Fundacja wskazała jako postać naruszenia tych regulacji ich niewłaściwe zastosowanie. Dotyczy to ustalenia odnoszącego się do naruszenia procedur, w konsekwencji także obowiązku zwrotu dofinansowania, naruszenia zasady konkurencyjności jak również ustaleń co do powstania szkody lub szkody potencjalnej. W orzecznictwie NSA prezentowany jest w tym zakresie pogląd, że nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (por. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2013 r., I OSK 1171/12, LEX nr 1298298). Nie ma zatem możliwości skutecznego powoływania się na zarzut wadliwego zastosowania prawa materialnego w sytuacji, gdy nie zakwestionowano równocześnie ustaleń stanu faktycznego, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (por.m.in. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 623/14, www.nsa.gov.pl; wyrok NSA z dnia 30 lipca 2015 r., sygn. akt I GSK 1448/14, www.nsa.gov.pl; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12, LEX nr 1372071; wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09, LEX nr 745674). Dodać do powyższego należy, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091 wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Zauważyć w świetle powyższego należy, że skoro w sprawie nie podważono skutecznie ustaleń faktycznych co do naruszenia procedur, obowiązku zwrotu dofinansowania, naruszenia zasady konkurencyjności, jak i powstania szkody potencjalnej, to zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, w opisanym wyżej zakresie, należało uznać za nieskuteczne. Z powyższych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tj. Dz. U. z 2026 r. poz. 118).