I GSK 2145/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia del. WSA Cezary Kosterna (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 9 sierpnia 2017 r. sygn. akt I SA/Sz 37/17 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia [...] listopada 2016 r. nr [ ...] w przedmiocie określenia kwoty dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem oraz pobranej w nadmiernej wysokości przypadającej do zwrotu 1. oddala skargę kasacyjną w zakresie pkt 2 zaskarżonego wyroku; 2. zmienia zaskarżony wyrok w pkt 3 w ten sposób, że zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie na rzecz J. K. kwotę 3.817 (trzy tysiące osiemset siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej przez J. K. jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 9 sierpnia 2017 r. sygn. akt I SA/Sz 37/17. Wyrokiem tym: 1) uchylona została decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z [...] listopada 2016 r. nr [...] w części utrzymującej w mocy decyzję Starosty Drawskiego z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w części ustalającej kwotę dotacji pobranej w nadmiernej wysokości w roku 2014 i 2015 i w tym zakresie uchyla wskazaną decyzję Starosty Drawskiego; 2) oddalona została skarga w pozostałym zakresie; 3) zasądzono od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie na rzecz J. K. – organu prowadzącego Prywatną Szkołę Policealną "[...]" w C. kwotę 1 297 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżony skargą kasacyjną wyrok został wydany w następującym stanie sprawy: W toku kontroli okresowej przeprowadzonej w dniach od [...] listopada 2015 r. do [...] stycznia 2016 r. w zakresie prawidłowości wykorzystania udzielonej dotacji przez J. K. (dalej: "Skarżący" lub "Strona") prowadzącego Prywatną Szkołę Policealną "[...]" w C. stwierdzono nieprawidłowości. Starosta Drawski (dalej: "Organ I instancji" lub "Starosta") po ponownym rozpoznaniu spraw na skutek uchylenia jego pierwszej decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie (dalej; "Organ odwoławczy" lub "Kolegium"), decyzją z [...] sierpnia 2016 r.: 1) ustalił kwotę dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w roku 2013 w wysokości 11 700 zł; 2) ustalił kwotę dotacji pobranej w nadmiernej wysokości w roku 2013 w wysokości 3 220 zł, w roku 2014 w wysokości 3 220 zł i w roku 2015 w wysokości 18 270 zł; 3) określił terminy naliczania odsetek od kwoty wymienionej w pkt 1 naliczanych jak od zaległości podatkowych od dnia przekazania z budżetu Powiatu Drawskiego do dnia zapłaty. Podstawą wydania decyzji o zwrocie dotacji za 2013 r. było ustalenie, że dotacja otrzymana w roku 2013 została wydana niezgodnie z przeznaczeniem w kwocie 11.700 zł, to jest nie na zadanie określone w ar. 90 ust. 3 d ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty Dz.U. z 2015 r., poz. 2156, dalej: "u.s.o."), lecz na sfinansowanie zwrotu dotacji uzyskanej na 2011 rok. Do zwrotu części dotacji za 2011 r. jako nienależnie pobranej Skarżący został zobowiązany przez Urząd Kontroli Skarbowej i zwrotu tego dokonał ze środków dotacji uzyskanej na 2013 r. Określenie dotacji pobranych w nadmiernej wysokości wynikało z uznania przez Starostę, że liczby słuchaczy w poszczególnych miesiącach w latach 2013-2015, na których zostały przyznane dotacje za te okresy, były wyższe niż liczby słuchaczy, których frekwencja na zajęciach wynosiła przynajmniej 50%. W odwołaniu Skarżący kwestionował prawidłowość ustaleń Starosty co do frekwencji. Powołując się na przepisy art. 90 ust. 4 u.s.o. i art. 5 ust. 7 u.s.o. twierdził, że dotacja za 2013 r. została wydatkowana zgodnie z przeznaczeniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie w wyniku rozpatrzenia odwołania utrzymało w mocy decyzję Starosty Drawskiego. Organ odwoławczy wyjaśnił, że w myśl art. 90 ust. 3d u.s.o. dotacje przeznaczane na realizację zadań szkoły ograniczone są co do zakresu ich celowości (tj. kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej) oraz do bieżących wydatków szkoły – doprecyzowanych w tym przepisie od 1 stycznia 2014 r. Organ odwoławczy zauważył, że ustawa o systemie oświaty nie zawiera definicji pojęcia "wydatki bieżące" dlatego - zgodnie z zasadami wykładni systemowej - pod tym pojęciem należy rozumieć "wydatki bieżące" określone w art. 124 ust. 3 w zw. z art. 236 ust. 2 u.f.p. – przytaczając brzmienie art. 124 ust. 3 u.f.p. Organ podkreślił przy tym, że od wydatków bieżących związanych z zadaniami oświatowymi danej szkoły lub placówki, należy odróżnić wydatki związane z realizacją zadań organu prowadzącego tę szkołę lub placówkę oświatową – wymienionych w art. 5 ust. 7 u.s.o. Kolegium zwróciło uwagę na zmianę brzmienia art. 90 ust. 3d u.s.o. od 1 stycznia 2014 r., którą wprowadzono enumeratywne wyliczenie rodzajów wydatków, które mogą być pokrywane z dotacji oświatowej. W ocenie Kolegium do takich "wydatków bieżących" nie można zaliczyć dokonania zwrotu części dotacji z roku 2011 uznanej inną decyzją za dotację pobraną nienależnie - jest to bowiem wydatek wyłączony z finansowania dotacją. Organ odwoławczy podzielił ustalenia Starosty co do frekwencji słuchaczy i związanych z tym wyliczeń wysokości dotacji pobranych w nadmiernej wysokości. Uznał, że organ I instancji prawidłowo, zgodnie z przepisami art. 252 u.f.p., określił kwoty dotacji do zwrotu i okresy naliczania odsetek od tych kwot. Organ wyjaśnił przy tym, że stwierdzenie okoliczności pobrania dotacji w nadmiernej wysokości nastąpiło 19 stycznia 2016 r. (podpisanie protokołu kontroli przez Stronę), a zatem upływ 15 dni nastąpił 2 lutego 2016 r., dlatego organ I instancji miał podstawy żądać odsetek od dnia 4 lutego 2016 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 90 ust. 3, ust. 3d i ust. 4 oraz art. 5 ust. 7 u.s.o., poprzez uznanie części dotacji przyznanej w roku 2013 jako wydatkowanej niezgodnie z przeznaczaniem, oraz części dotacji przyznanych w latach 2013, 2014 i 2015 jako pobranej w nadmiernej wysokości, 2) naruszenie przepisów postępowania mogące mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6, art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz niepodjęcie wszelkich niezbędnych kroków celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyniku kontroli zaskarżonej decyzji uznał, że decyzja ta w części odnoszącej się do lat 2014 i 2015 została wydana z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy i wobec tego uchylił w tej części zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. W ocenie Sądu I instancji brak wyjaśnienia w ww. protokole kontroli z [...] stycznia 2016 r., a następnie w decyzji Kolegium akceptującej sporne ustalenia organu I instancji na podstawie zastosowanej metody wyrywkowej co do badania frekwencji słuchaczy Prywatnej Szkoły Policealnej na zajęciach lekcyjnych, skutkowało brakiem możliwości zweryfikowania tych ustaleń przez Sąd w zakresie prawidłowości tych wyliczeń za lata 2014 i 2015, co świadczy, że organy obu instancji rozstrzygając niniejszą sprawę naruszyły podstawowe zasady prowadzenia postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7, art. 8, art. 77 § 1 kpa. Naruszono tym samym również przepis postępowania zawarty w art. 107 § 3 kpa przez niewyjaśnienie w uzasadnieniach decyzji organów obu instancji spornej kwestii, wywołującej istotne wątpliwości Skarżącego, których Sąd nie był w stanie zweryfikować, co uniemożliwiło pełną sądową kontrolę legalności tych decyzji. Sąd I instancji uznał, że tylko wyliczenia za rok 2013 są jasne, gdyż w tym okresie jedynym dowodem obecności słuchacza na zajęciach mogły stanowić tylko zapisy zawarte dziennikach lekcyjnych przez postawienie znaku krzyżyka (plusa) czy innych znaków, a więc na zasadach zwyczajowo przyjętych w tej kwestii, nie wynikających z regulacji prawnej. WSA wskazał, że dziennik lekcyjny zawierający dane dotyczące obecności słuchaczy na zajęciach stanowi dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 § 1 kpa zawierając domniemanie prawdziwości tego co zostało w nim urzędowo potwierdzone. Do czasu wzruszenia domniemania prawdziwości – co nie miało miejsca w niniejszej sprawie - organ jest związany treścią dokumentu urzędowego i zbędne jest przeprowadzanie innych dowodów na okoliczność obecności słuchaczy. Dlatego też Sąd I instancji uznał, że organ w zaskarżonej decyzji odnośnie roku 2013 zgodnie z prawem stwierdził zawyżenie przez Skarżącego liczby słuchaczy spełniających wymóg obecności i w konsekwencji za ten okres prawidłowo organ stwierdził pobranie dotacji w nadmiernej wysokości. W przypadku zaś okresu za lata 2014 i 2015 odnośnie dotacji pobranej w nadmiernej wysokości, wobec zastosowania niezrozumiałej metody co do ustalenia faktycznej liczby słuchaczy - organ zastosował "metodę wyrywkową" nie wyjaśniając, na czym owa metoda polega. Skarga zatem okazała się w tym zakresie uzasadniona, bowiem zaskarżona decyzja nie spełniła wymogów zgodności z prawem. Kolegium bowiem nie rozważyło należycie podniesionej przez Skarżącego spornej kwestii w zakresie zastosowanej metody do wyliczenia faktycznej liczby słuchaczy. Z tego też powodu Sąd I instancji, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej: "ppsa." - orzekł o uchyleniu decyzji organów obu instancji w części dotyczącej rozliczenia dotacji za lata 2014 i 2015. W pozostałej zaś części, tj. roku 2013, Sąd I instancji uznał za prawidłową zaskarżoną decyzję w zakresie dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem jak i dotacji pobranej w nadmiernej wysokości, i orzekł o oddaleniu skargi w tym zakresie. Uzasadniając wyrok co do tej części, w której skargę oddalono, Sąd I instancji wyjaśnił treść art. 90 ust. 3d u.s.o., z uwzględnieniem jego zmian od 1 stycznia 2014 r. i 31 marca 2015 r. Zdaniem WSA, zasadnie organy obu instancji uznały, że wobec braku przed 2014 r. w ustawie o systemie oświaty definicji "wydatków bieżących" należało – zgodnie z zasadami wykładni systemowej – sięgać (odpowiednio) do definicji takiego pojęcia, zawartego w art. 124 ust. 3 w zw. z art. 236 ust. 2 ustawy o finansach publicznych. Zatem w sposób uprawniony organy obu instancji uznały, że wydatek przez Skarżącego na poczet zwrotu dotacji pobranej w roku 2011, sfinansowany środkami pochodzącymi z dotacji udzielonej w 2013 r. - stanowi dotację pobraną nienależnie, gdyż w żaden sposób nie może być ten wydatek uznany za przeznaczony z tej dotacji na cele określone w art. 90 ust. 3d u.s.o. Nie był to bowiem wydatek w rozumieniu art. 90 ust. 3d u.s.o. (w brzmieniu obowiązującym w 2013 r.), lecz spłata wymagalnego zobowiązania finansowego Skarżącego na rzecz budżetu Powiatu Drawskiego określonego w odrębnej decyzji administracyjnej. Takie stwierdzenie jest również zasadne przy uwzględnieniu dokonanych w art. 90 ust. 3d o.s.o. po 2013 r. zmian. – przytoczonych wyżej. W ocenie Sądu I instancji również treść art. 5 ust. 7 u.s.o. nie pozwala tego wydatku Skarżącego, dokonanego w 2013 r., uznać za wydatek na cele szkoły, nawet przy uwzględnieniu zadań organu prowadzącego, określonych w tym przepisie. Zatem Organ odwoławczy zgodnie z prawem organ uznał w zaskarżonej decyzji, że wskazaną kwotę z dotacji otrzymanej w 2013 r. przeznaczoną na poczet zwrotu dotacji z 2011 r. Skarżący wykorzystał w roku 2013 niezgodnie z przeznaczeniem i dlatego zasadne było orzeczenie o zwrocie tej kwoty wraz z odsetkami liczonymi od dnia przekazania z budżetu Powiatu Drawskiego. Odnosząc się do ustaleń organu co do kwoty dotacji pobranej w nadmiernej wysokości w roku 2013 w kwocie 3220, Sąd I instancji nie stwierdził, aby dokonane przez organy w tym zakresie czasowym ustalenia faktyczne były nieprawidłowe, dokonane bez przeprowadzenia pełnego postępowania dowodowego, w tym np. bez przesłuchania nauczycieli prowadzących zajęcia w szkole, odnotowujących w dziennikach lekcyjnych obecność słuchaczy. Zasadnie organ odwoławczy przyjął, że Skarżący występując o dotacje obowiązany był (co najmniej od 1 marca 2013 r.) dokumentować obecność słuchaczy na zajęciach, m.in. w celu ustalenia, na ilu słuchaczy przysługuje dotacja w danym miesiącu, a następnie dla potrzeb kontroli prawidłowości wniosków o dotacje. Odnosząc się do zarzutu skargi, że w wydaniu decyzji organu I instancji brały udział te same osoby, które brały udział przy zbieraniu materiałów i wydawaniu uprzedniej decyzji, która została uchylona przez SKO, WSA stwierdził, że prawidłowo organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji wyjaśnił, że stosownie do art. 24 § 1 pkt 5 kpa, pracownik organu administracji publicznej podlega co do zasady wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji – zatem obowiązek wyłączenia pracownika dotyczy tylko sytuacji, gdy decyzja, przy wydaniu której uprzednio dany pracownik uczestniczył, miałaby być poddawana następnie kontroli - czy to w postępowaniu zwykłym (w toku instancji albo na podstawie art. 127 § 3 kpa), czy nadzwyczajnym (w trybie wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji), przez tego samego pracownika – co nie wystąpiło w sprawie. Uzasadniając wysokość zasądzonych kosztów procesu Sąd I instancji przyznał, że przyznał błędnie kwotę 1 297 zł, zamiast prawidłowo w łącznej kwocie 3 817 zł, obejmującej zwrot części uiszczonego wpisu w kwocie 200 zł, należne wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 3 600 zł, liczone od kwoty 21 490 zł w części uwzględnionej skargi (za lata 2014 i 2015) oraz uiszczoną od pełnomocnictwa procesowego opłatę skarbową (17 zł). J. K. zaskarżył omówiony wyrok skargą kasacyjną w części dotyczącej punktów II i III tego wyroku. Wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku w pkt. II i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie, zmianę zaskarżonego wyroku w pkt III przez zasądzenie od SKO w Koszalinie na rzecz J. K. kwoty 3817 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, skierowanie sprawy na rozprawę, zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: 1. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ppsa naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 90 ust. 3, art. 90 ust. 3 d, art. 90 ust. 4 i art. 7 ust. 7 ustawy o systemie oświaty poprzez uznanie dotacji w wysokości 11 740 zł w roku 2013 wydatkowanej niezgodnie z przeznaczeniem, oraz dotacji w wysokości 3 220 zł w roku 2013 (w pierwszej decyzji Starosty Drawskiego uchylonej przez SKO w Koszalinie, Starosta Drawski wskazał kwotę do zwrotu za rok 2013 mniejszą, tj. 2 185 zł jako pobranej w nadmiernej wysokości); 2. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 6, art. 7, at. 75 1, art. 80 kpa poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, oraz niepodjęcie wszelkich niezbędnych kroków celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy; 3. w zakresie kosztów sądowych, w tym zastępstwa adwokackiego, na podstawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie przepisów art. 200, art. 205 § 2 i § 4, art. 206 ppsa oraz § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokacki, zasądzając błędnie na rzecz skarżącego 1297 zł, a prawidłowo powinno być 3 817 zł, liczonych od kwoty 21 490 zł w części uwzględniającej skargę. Uzasadniając skargę kasacyjną jej autor podnosił, że znaczna część ustaleń nie wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Odnosi to do wadliwego – jego zdaniem – ustalenia frekwencji. Zarzuca w tym zakresie oparcie się jedynie na danych z dzienników lekcyjnych, twierdząc przy tym, że słuchacze za okres maj-sierpień nie mają obowiązku uczęszczać na zajęcia, a tym samym nie ma możliwości by podpisywali się na listach obecności. Skarżący zarzuca też, podobnie jak w skardze, że przy wydaniu decyzji Starosty Drawskiego brały udział te same osoby, które brały udział przy zbieraniu materiałów i wydawaniu uprzedniej decyzji Starosty Drawskiego. Zarzuca, że dotacja na jednego słuchacza była ustalana w niższej wysokości niż wynika to art. 90 u.s.o. Co do kwoty do zwrotu dotacji wydatkowanej niezgodnie z przeznaczeniem na pokrycie zwrotu dotacji za 2011 r, Skarżący zarzuca, że uczynił tak na skutek porady pracowników Starostwa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosło o jej oddalenie oraz o obciążenie skarżącego kasacyjnie kosztami postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna jest uzasadniona tylko w części dotyczącej pkt III zaskarżonego wyroku, to jest w części dotyczącej zasądzenia zwrotu kosztów procesu. W pozostałej części nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 183 § 1 pppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje konkretną sprawę w granicach zarzutów skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny zostały wymienione w § 2 powołanego artykułu. W niniejszej sprawie nie występuje jednak żadna z okoliczności stanowiących o nieważności postępowania sądowego prowadzonego przez WSA. Zważywszy na sposób sformułowania zarzutów kasacyjnych w pierwszej kolejności rozważenia wymaga ocena spełnienia przez skargę kasacyjną ustawowych wymogów formalnych. Skarga kasacyjna jest bowiem szczególnym pismem procesowym, tj. wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. Stosownie do art. 176 § 1 pkt 2 i art. 174 ppsa powinna ona zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie; skargę kasacyjną można zaś oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno zaś szczegółowo określać, do jakiego naruszenia przepisów prawa doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym dodatkowo wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie prawa materialnego może nastąpić przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu. Sformułowanie zarzutu błędnej wykładni przepisu prawa materialnego zawsze powinno łączyć się z wykazaniem na czym polegało wadliwe odczytanie przez sąd I instancji znaczenia treści przepisu, a następnie konieczne jest podanie właściwego, zdaniem skarżącego, rozumienia naruszonego przepisu. Naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej (tzw. błąd subsumpcji). Z kolei zwrot "mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy" w odniesieniu do naruszenia przepisów prawa procesowego należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania. Oznacza to, że na stronie skarżącej spoczywa obowiązek uzasadnienia, że następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, iż kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia (tak wyrok NSA z dnia 14 marca 2018r., II FSK 2480/17, LEX nr 2475433). Mimo że przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to należy przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionych podstaw kasacyjnych, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych (por. wyroki NSA z dnia: 5 sierpnia 2004r., FSK 299/04 z glosą A. Skoczylasa OSP 2005, nr 3, poz. 36; 9 marca 2005r., GSK 1423/04; 10 maja 2005r., FSK 1657/04; 12 października 2005r., I FSK 155/05; 23 maja 2006r., II GSK 18/06; 4 października 2006r., I OSK 459/06, publ. w CBOSA). Wobec związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, prawidłowe (tzn. jasne i nie budzące wątpliwości) sformułowanie zarzutów kasacyjnych jest warunkiem niezbędnym dla uznania, że zarzut jest usprawiedliwiony. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega bowiem na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Nie jest powołany do uzupełniania ani interpretowania niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych, ani też nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych. Nie jest bowiem rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego stawianie jakichkolwiek hipotez i snucie domysłów w zakresie uzasadnienia podstaw kasacyjnych. (wyrok NSA z dnia 31 października 2017r., I GSK 2343/15, LEX nr 2406293). Skarga kasacyjna nie spełnia wszystkich powyższych ustawowych wymogów formalnych, niemniej jednak wadliwość ta nie dyskwalifikuje skargi kasacyjnej jako sformalizowanego pisma procesowego, bowiem z uzasadnienia tej skargi wynika, iż została ona skierowana przeciwko zaskarżonemu wyrokowi. Pierwszy z zarzutów skargi kasacyjnej jest zarzutem naruszenia przepisów prawa materialnego, choć autor skargi kasacyjnej nie precyzuje, czy chodzi mu o naruszanie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię, czy też niewłaściwe zastosowanie. Zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego dotyczy obu spornych kwestii: uznania dotacji otrzymanej w 2013 r. w kwocie 11 740 zł jako wydatkowanej niezgodnie z przeznaczeniem na zwrot dotacji otrzymanej na 2011 rok oraz kwoty 3 220 zł jako podlegającej zwrotowi dotacji za 2013 rok pobranej nadmiernej wysokości. Zarzuty naruszenia przepisów postępowania – biorąc pod uwagę treść uzasadnienia skargi kasacyjnej - odnoszą się w istocie tylko do drugiej z tych kwestii spornych – ustalenia kwoty dotacji pobranej w nadmiernej wysokości. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego wydatkowania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem należy na wstępie zauważyć, że Skarżący nie kwestionuje ustalenia faktycznego, że z dotacji otrzymanej na 2013 r. sfinansował zwrot podlegającej zwrotowi części dotacji za 2011 r. Uważa tylko, że nie stanowiło to wydatkowania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem. Stanowisko to jest błędne. Oceniając z tego punktu widzenia zarzuty kasacyjne i mając na uwadze niepodważoną w istocie przez Skarżącą kasacyjnie wykładnię prawa materialnego - podnieść trzeba, że podmiotowo-celowy charakter dotacji oświatowej wyznacza granice wydatkowania środków z dotacji na sfinansowanie określonych wydatków, ponoszonych przez placówkę oświatową. Wydatkowanie dotacji zostało ograniczone przez wskazanie celów, na jakie może być ona wykorzystana. Wydatki finansowane z dotacji muszą mieć związek z kształceniem, wychowaniem i opieką nad dziećmi, a więc z zadaniami realizowanymi przez szkołę jako placówkę edukacyjną i dydaktyczną. Wydatkami bieżącymi ponoszonymi przez szkołę są zatem wyłącznie wydatki poniesione w związku z procesem kształcenia. Wydatki te mają służyć bezpośrednio zapewnieniu realizacji tylko określonych przez ustawodawcę zadań placówki oświatowej. Wyraźnie ustawodawca w art. 90 ust. 3d u.s.o. wskazuje zakres przeznaczenia dotacji poprzez zestawienie dwu zwrotów "dotacje (...) są przeznaczane na dofinansowanie realizacji zadań (...)" i "w zakresie kształcenia, wychowania i opieki". Wydatki bieżące szkoły, wykorzystane tylko w tak wskazanym ustawowym celu, mogą zostać sfinansowane z dotacji (tak np. wyrok NSA z dnia 28 lutego 2016r., II GSK 2197/14, czy wyrok NSA z dnia 28 maja 2014r., II GSK 229/13). Od wydatków bieżących szkoły, finansowanych z dotacji, ustawodawca odróżnia wydatki ponoszone przez organ prowadzący szkołę a wymienione w art. 5 ust. 7 u.s.o., które choć pośrednio służą realizacji zadań szkoły (są konieczne i uzasadnione dla funkcjonowania szkoły jako pewnej struktury organizacyjnej), nie mogą być finansowane z dotacji. Dotacja ta nie służy zatem dotowaniu działalności organu prowadzącego szkołę (szeroko rozumianej działalności placówki oświatowej), a więc wszystkich ponoszonych przez ten organ wydatków związanych z działalnością szkoły, choćby pośrednio były one związane z działalnością dydaktyczną, wychowawczą i opiekuńczą (por. wyrok NSA z dnia 9 września 2015r., II GSK 1616/14, Lex nr 1986608, wyrok NSA z dnia 25 września 2015r., II GSK 1769/14, Lex nr 2091898, z 23 marca 2017 r. II GSK 1782/15). Podmiot prowadzący placówkę oświatową musi liczyć się z kosztami i ryzykiem prowadzenia działalności gospodarczej jak każdy inny podmiot prowadzący działalność gospodarczą. Z uwagi na specyfikę prowadzonej przez skarżącego kasacyjnie działalności, korzysta on jedynie na zasadzie przywileju z pomocy finansowej podmiotu publicznego, dotującego część kosztów tej działalności i to wyłącznie w zakresie określonym w ustawie. Ponoszone przez placówkę oświatową wydatki muszą być ściśle oceniane jako kwalifikowane do sfinansowania z dotacji. W konsekwencji kluczowa w sprawie kwestia oceny zasadności sfinansowania danego wydatku bieżącego placówki z dotacji jest determinowana tym, czy wydatek ten służy bezpośrednio realizacji określonego w art. 90 ust. 3d u.s.o. celu działalności szkoły. Zatem wykładnia wskazanych przepisów prawa materialnego dokonana przez organy i Sąd I instancji była prawidłowa. Trafnie uznały też, że nie jest finansowaniem wydatków, o których mowa w art. 90 ust. 3d u.s.o. sfinansowanie zwrotu dotacji nienależnej czy pobranej w nadmiernej wysokości za rok 2011. Skoro uznano wcześniej (czego ostatecznie Skarżący nie zakwestionował), że część dotacji otrzymanej w 2011 r. nie została wykorzystana zgodnie z przeznaczeniem i nie mogła być finansowana z dotacji oświatowej za ten rok, to tym samym nie mogła być finansowana z dotacji otrzymanej na finansowanie wydatków bieżących w którymkolwiek z kolejnych lat. Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia przepisów postępowania i przepisów postępowania w odniesieniu do kwestii dotacji w kwocie 3 220 zł pobranej w nadmiernej wysokości, ze względu na sposób sformułowania zarzutów dotyczących tej kwestii należy je ocenić komplementarnie. Skarżący w tej kwestii nie zarzuca naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię, a więc istota tych zarzutów przez niewłaściwe zastosowanie przepisów prawa materialnego powołanych w skardze kasacyjnej sprowadza się w istocie do zarzutów wadliwych ustaleń co do frekwencji uczniów. Uzasadniając zarzut w tym zakresie, Skarżący wskazuje na to, że przy wydaniu decyzji Starosty Drawskiego brały udział osoby, które brały udział przy zbieraniu materiałów i wydawaniu uprzedniej decyzji Starosty Drawskiego, która została uchylona. Nie wiąże jednak tej kwestii ze wskazaniem naruszonego przepisu postępowania. Już z tej przyczyny zarzut taki nie może zostać uwzględniony. Należy jedna wskazać, że Sąd I instancji prawidłowo wyjaśnił, że na gruncie art. 24 § 1 pkt 5 kpa wskazane osoby nie podlegały wyłączeniu postępowaniu w tej sprawie, gdyż brały udział w wydaniu decyzji poprzednio uchylonej w ramach dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego nie objętego kontrolą sądowoadministracyjną w tej sprawie. Zarzuty dotyczące wadliwości ustaleń co do frekwencji są również nieuzasadnione. Zgodnie z art. 90 ust. 3 u.s.o. dotacje przysługują na każdego ucznia uczestniczącego w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych. Natomiast art. 90 ust. 4 u.s.o. stanowi, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 1a i 2a-3b, oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji. Zgodnie z tak określona kompetencją Rada Powiatu określiła zasady ustalania frekwencji będącej podstawą udzielania dotacji na podstawie zapisów w dziennikach lekcyjnych. Zatem organy i Sąd I instancji zasadnie uznały, że zapisy w dziennikach były wystarczającą podstawą do wyliczenia frekwencji, co czyniło zbędnym przeprowadzani dowodów z zeznań uczniów czy nauczycieli w celu ich przeciwstawienia okolicznościom wynikającym z zapisów w dziennikach lekcyjnych. Czyni to niezasadnymi zarzuty naruszania art. 6, art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 kpa. Tym samym nieuzasadnione są w tym zakresie zarzuty naruszenia art. 90 ust. 3d, art. 90 ust. 4 i art. 5 ust. 7 u.s.o. przez ich niewłaściwe zastosowanie. Jedyny zasadny zarzut został postawiony co do zasądzonych w pkt. III zaskarżonego wyroku kosztów procesu. Jak przyznał Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, orzekł on błędnie o kosztach procesu zasądzając 1217 zł, zamiast 3817 zł. Ponieważ skarga została w istotnej części uwzględniona, Skarżącemu należało zasądzić od organu zwrot kosztów procesu na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i § 4 i art. 206 ppsa. Na koszty te składał się uiszczony przez Skarżącego wpis 200 zł, koszt opłaty skarbowej od pełnomocnictwa udzielonego przez Skarżącego adwokatowi – 17 zł, oraz wynagrodzenie adwokackie. To ostatnie powinno zostać ustalone w kwocie 3600 zł, to jest w minimalnej kwocie przewidzianej w § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U.2015.1800, ze zm.). Wobec zasadności skargi kasacyjnej w tej części Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 ppsa orzekł jak w pkt. 2 wyroku. Zgodnie z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz.U. z 2020r., poz. 1842) przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, przy czym na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach. W oparciu o ten przepis skierowano niniejszą sprawę na posiedzenie niejawne.