I GSK 2066/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Wegner (spr.) Sędzia NSA Michał Kowalski Sędzia del. WSA Krzysztof Sobieralski Protokolant Jarosław Lubryczyński po rozpoznaniu w dniu 6 września 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej ze skargi kasacyjnej S. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 lipca 2019 r. sygn. akt III SA/Kr 414/19 w sprawie ze skargi S. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 7 lutego 2019 r. nr SKO.NP/4115/76/2018 w przedmiocie odmowy przyznania dofinansowania ze środków PFRON 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję Starosty Krakowskiego z dnia 20 listopada 2018 r., nr 64/BA/2018; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz S. M. 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrokiem z 4 lipca 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 zez zm.) – zwanej dalej "p.p.s.a." oddalił skargę S. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z 7 lutego 2019 r. w przedmiocie odmowy zwrotu podatku akcyzowego. Wyrok ten wydano w następujących okolicznościach sprawy. Skarżący wystąpił o przyznanie dofinansowania ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych na likwidację barier architektonicznych w zakresie przestrzeni kąpielowej z panelem prysznicowym, wykonania i montażu wspornika kotary z kotarą lub szklanych drzwi, zakupu i montażu siedziska prysznicowego, zakupu i montażu uchwytów do łazienki, miski ustępowej stawianej, umywalki z baterią, zakupu i ułożenia okładziny ściennej z płytek ceramicznych w miejscu natryskowym do 10m2, przygotowanie podłoża oraz ułożenie posadzki z materiałów antypoślizgowych w łazience, poszerzenie otworu drzwiowego oraz zakup i montaż drzwi do łazienki, budowy pochylni dla osób niepełnosprawnych ruchowo umożliwiającej poruszanie się, wyrównanie dojścia w budynku zapewniającego osobie niepełnosprawnej dostęp do lokalu mieszkalnego, zakupu i montażu oporęczowania w otoczeniu budynku mieszkalnego. Decyzją z 20 listopada 2018 r. Starosta Krakowski na podstawie art. 35a ust. 1 pkt 7 lit. d ustawy z 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 511 ze zm.) – zwanej dalej "ustawą o rehabilitacji" i § 6 pkt 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 25 czerwca 2002 r. w sprawie określenia rodzajów zadań powiatu, które mogą być finansowane ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 926 ze zm.) – zwanego dalej "rozporządzeniem". Organ ocenił, że wprawdzie skarżący jest osobą niepełnosprawną, ale nie jest właścicielem budynku i nie ma zgody właściciela na wykonanie wnioskowanych prac. W odwołaniu skarżący zaznaczył, że nie potrzebuje zgody właściciela, bo ma "prawo dożywocia" do budynku, w którym zamieszkuje. Dodał, że zwracał się do właściciela budynku o wyrażenie wspomnianej zgody, ale pismo to pozostało bez odpowiedzi. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z 7 lutego 2019 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ stwierdził, że brak zgody właściciela nieruchomości wyklucza możliwość przyznania skarżącemu żądanego dofinansowania. Przyjął, że skarżący jest uprawnionym z tytułu dożywocia, a to nie wystarcza do uzyskania dofinansowania. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyjaśnił, że skarżący nie posiada tytułu własności ani użytkowania wieczystego nieruchomości, bo nabył jedynie prawo bezpłatnego i dożywotniego zamieszkania na parterze i dwóch pokojach w przyziemiu budynku oraz dojścia do budynku z dojazdem do niego oraz użytkowanie 60 arów gruntu. Sąd stwierdził, że prawo dożywocia nie jest tożsame z prawem własności ani użytkowania wieczystego i dlatego skarżący ubiegając się o dofinansowanie powinien był przedstawić zgodę właściciela nieruchomości, a taka nie została udzielona. Od tego wyroku skarżący wniósł skargę kasacyjną formułując zarzuty na obu podstawach. Zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego dotyczyły art. 35a ust. 1 pkt 7 lit. d ustawy o rehabilitacji w związku z § 6 rozporządzenia poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że dożywotnik ma przedstawić organom zgodę właściciela nieruchomości na uzyskanie dofinansowania w sytuacji, gdy przysługuje mu prawo użytkowania części zajmowanej nieruchomości i dokonywania w niej zmian stosownie do swoich potrzeb, niewyrażenie zgody przez właściciela jest wystarczające do wydania odmownej, a także że zgodę powinien uzyskać i przedłożyć wnioskodawca, gdy nic nie stoi na przeszkodzie temu, by organ o nią wystąpił. Ponadto zarzucono naruszenie art. 298 i art. 302 Kodeksu cywilnego poprzez pominięcie i przyjęcie, że dożywotnik musi uzyskać zgodę właściciela na prowadzenie nawet drobnych prac remontowych. Zarzuty naruszenia przepisów postępowania odnosiły się do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.) – zwanej dalej "k.p.a." poprzez zaniechanie kontroli sposobu czynienia ustaleń faktycznych przez organ administracji i błędne ustalenie, że nie wystąpiły przesłanki uzasadniające przyznanie skarżącemu dofinansowania, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 7a k.p.a. poprzez nierozpoznanie istoty sprawy i bezkrytyczne przyjęcie stanowiska organów, w sytuacji gdy zaistniało zagadnienie prawne budzące wątpliwości. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wobec tego, że Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się wystąpienia żadnej spośród wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. podstaw nieważności postępowania, Sąd rozpoznał sprawę w granicach skargi kasacyjnej i podniesionych zarzutów. Okazały się one uzasadnione z tego powodu, że dokonana przez organy i Sąd pierwszej instancji analiza umowy sprzedaży nieruchomości zawartej pomiędzy skarżącym – ówczesnym zbywcą nieruchomości a jej nabywcą w zakresie charakteru prawa, które zastrzeżono w tej umowie na rzecz skarżącego okazała się nieprawidłowa. Wbrew przyjętym przez organy i zaakceptowanym przez Sąd pierwszej instancji ustaleniom, skarżący nie jest stroną umowy dożywocia, lecz uprawnionym z tytułu ograniczonego prawa rzeczowego – służebności osobistej mieszkania i innych części nieruchomości. Istota unormowanej w art. 908 § 1 k.c. umowy dożywocia polega na przeniesieniu własności nieruchomości w zamian za zapewnienie zbywcy dożywotniego utrzymania, obejmującego przyjęcie zbywcy jako domownika, dostarczania mu wyżywienia, ubrania, światła i opalu, zapewnienia mu odpowiedniej pomocy i pielęgnowania w chorobie oraz sprawienia mu własnym kosztem pogrzebu odpowiadającego zwyczajom miejscowym. Tymczasem skarżący – w świetle wiążącej go umowy – jest uprawniony do dożywotniego korzystania z nieruchomości. Treść tej umowy odpowiada zatem służebności gruntowej, o której mowa w art. 285 § 1 k.c., którą uregulowano w art. 289 k.c. Przepis ten, którego wadliwą wykładnię zasadnie zarzucono w skardze kasacyjnej stanowi, że zakres służebności osobistej oznacza się, w braku innych danych, według osobistych potrzeb uprawnionego z uwzględnieniem zasad współżycia społecznego i zwyczajów miejscowych. W świetle art. 302 § 1 k.c. uprawniony z tytułu służebności mieszkania może korzystać z pomieszczeń i urządzeń przeznaczonych do wspólnego użytku mieszkańców budynku. Kluczowy w tej sprawie przepis art. 302 § 2 k.c. stanowi, że do wzajemnych stosunków pomiędzy uprawnionym a właścicielem nieruchomości stosuje się odpowiednio przepisy o użytkowaniu przez osoby fizyczne. Użytkownik, pozostając zobowiązany do zachowania substancji rzeczy i dotychczasowego przeznaczenia (art. 267 § 1 k.c.) może m. in. zakładać w pomieszczeniach nowe urządzenia w takich granicach jak najemca (art. 268 k.c.). Nakłady w postaci napraw i inne, związane ze zwykłym użytkowaniem obciążają użytkownika. Jest on obowiązany do ich samodzielnego ponoszenia (art. 259 – 260 k.c.). W orzecznictwie sądów powszechnych przyjmuje się, że w sytuacji potrzeby dokonania innych nakładów niż zwykłe użytkownik powinien zwrócić się do właściciela nieruchomości. Jeżeli ten nakładów tych nie poczyni, wówczas może nakłady te zrealizować samodzielnie (tak np. wyrok Sądu Apelacyjnego w Szczecinie z 11 lutego 2014 r., I ACa 694/13, LEX nr 1455634, wyrok tego samego sądu z 28 listopada 2013 r., I ACa 506/13, LEX nr 1438246). Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko zaprezentowane w tezie pierwszego z wymienionych wyroków, zgodnie z którym "Z art. 260 k.c. wynika, że w ramach zwykłego korzystania z rzeczy użytkownik jest obowiązany dokonywać napraw i czynić inne nakłady na rzecz obciążoną użytkowaniem. Nakłady użytkownika związane ze zwykłym korzystaniem z rzeczy nie ulegają zwrotowi (art. 260 § 1 zdanie pierwsze w zw. z art. 262 k.c.). Jeżeli natomiast zachodzi konieczność innych napraw i nakładów, użytkownik powinien zawiadomić o tym właściciela i zezwolić mu na ich dokonanie. Jeżeli właściciel wbrew zawiadomieniu napraw tych lub nakładów nie wykonuje, wówczas może dokonać ich sam użytkownik. Ponieważ tego rodzaju naprawy lub nakłady obciążają właściciela, użytkownik może żądać ich zwrotu od właściciela na podstawie przepisów o prowadzeniu cudzych spraw bez zlecenia. Art. 753 § 2 w zw. z art. 260 § 2 k.c. nie ma na względzie nakładów uzasadnionych z punktu widzenia użytkownika, lecz - właściciela; wymaga, żeby te nakłady przyniosły korzyść właścicielowi.". Wobec tego, wykładnia § 6 rozporządzenia oraz art. 35a ust. 1 pkt 7 ustawy o rehabilitacji z pominięciem powyższych przepisów Kodeksu cywilnego była niepełna i tym samym wadliwa. Skoro skarżący – użytkownik miał z mocy ustawy prawo dokonania nakładów na użytkowaną nieruchomość w zakresie powyżej wskazanym, to w tej części żądanie od niego zgody właściciela było nieuzasadnione. Stanowisko przeciwne nie wytrzymuje argumentu wykładni systemowej. Skoro skarżący uprawniony był do dokonania pewnych prac samodzielnie, z własnych środków, to nie ma żadnego uzasadnienia pogląd, by oceniać jego sytuację tylko dlatego, że prace te miałyby być wykonane ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych. Kategoryczne uzależnienie przez organy uwzględnienia wniosku od wylegitymowania się zgodą właściciela na dokonanie wszelkich nakładów na nieruchomość jest zatem nieuzasadnione. Wynikającego z przepisów k.c. prawa użytkownika do dokonania tych nakładów, do których wspomniane przepisy go zobowiązują przepisy rozporządzenia niweczyć nie mogą. Konsekwencją wadliwej wykładni przepisów ustawy i rozporządzenia było nieprawidłowe oznaczenie kategorii nakładów, do których poczynienia skarżący był samodzielnie, bez zgody właściciela uprawniony. Zasadne zatem okazały się zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Obowiązkiem organów było zatem rozważenie tego, które z żądanych we wniosku prac wolne są od obowiązku uzyskania zgody ani nawet poinformowania o tym właściciela, które zaś wymagają zgłoszenia właścicielowi, ale mogą zostać wykonane bez jej uzyskania, a których bez zgody właściciela wykonać nie można. Natomiast nietrafny pozostaje zarzut naruszenia art. 7a k.p.a., bo został wadliwie skonstruowany. Przepis ten składa się z mniejszych jednostek redakcyjnych. Rygoryzm skargi kasacyjnej obligował autora środka odwoławczego do wskazania, którego z paragrafów tego artykułu naruszenia skarżący w zaskarżonym wyroku upatruje. Tymczasem w skardze kasacyjnej odwołano się do wskazania numeru artykułu, bez sprecyzowania paragrafu, którego zarzut miałby dotyczyć. Rozpatrując wniosek skarżącego organy uwzględnią zaprezentowaną wyżej wykładnię przepisów prawa materialnego i ustalą które z żądanych prac mieszczą się w determinowanym przez przepisy prawa cywilnego uprawnieniu użytkownika i w tym zakresie odstąpią od odwoływania się do przesłanki zgody właściciela. Zastosują zatem § 6 rozporządzenia wykładając go w zgodności z przepisami kodeksu cywilnego, zachowując spójność systemu prawnego. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 203 pkt p.p.s.a.