I GSK 2055/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Bogdan Fischer Sędzia NSA Michał Kowalski Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski (spr.) Protokolant asystent sędziego Tomasz Dąbrowski po rozpoznaniu w dniu 4 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 8 września 2022 r. sygn. akt III SA/Łd 177/22 w sprawie ze skargi A. C. na decyzję Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łodzi z dnia 8 grudnia 2021 r. nr 473/2021 w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu zalesienia gruntów rolnych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. C. na rzecz Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łodzi kwotę 3600 (trzy tysiące sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi (dalej: WSA) wyrokiem z 8 września 2022 r., sygn. akt III SA/Łd 177/22 oddalił skargę A. C. (dalej: skarżąca) na decyzję Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łodzi (dalej: Dyrektor ARiMR) z 8 grudnia 2021 r. nr 473/2021 w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu zalesiania gruntów rolnych za lata 2012, 2019 i 2020 oddala skargę. W skardze kasacyjnej wywiedzionej od ww. wyroku, skarżąca działając na podstawie art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.; dalej: ppsa), zarzuciła naruszenie: I. przepisów prawa materialnego: 1. zasady, zgodnie z którą, istotą wznowionego postępowania i uchylenia dotychczasowej decyzji ostatecznej, jest powrót sprawy do odpowiedniego stadium zwykłego postępowania instancyjnego. Nową decyzję, rozstrzygającą zatem o istocie sprawy, wydaje się, jak gdyby sprawa nie była w danej instancji rozstrzygana. Wobec tego organ administracji państwowej, wydający nową decyzję, stosuje te przepisy prawa materialnego, które obowiązują w dniu orzekania, w tym wypadku przepisy rozporządzenia z dnia 19 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, w przeciwnym wypadku zajdzie sprzeczność z podstawową zasadą równego traktowania wyrażoną w art. 2 Konstytucji; 2. § 3 rozporządzenia, poprzez zastosowanie brzmienia § 3 z dnia złożenia wniosku, to jest przyjęcie, że dochody z pracy w gospodarstwie rolnym obliczone jako iloczyn powierzchni gruntów będących własnością rolnika, według stanu na dzień złożenia wniosku o pomoc oraz wysokości przeciętnego dochodu z pracy w indywidualnych gospodarstwach rolnych z 1 ha przeliczeniowego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, w roku poprzedzającym rok, w którym złożono wniosek o pomoc, na podstawie art. 18 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (Dz. U. z 2006 r. Nr 136, poz. 969 ze zm.), a winien być zastosowany § 3 pkt 1a rozporządzenia z 19 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, który otrzymał brzmienie: "a) dochody z pracy w gospodarstwie rolnym obliczone na podstawie powierzchni gruntów wyrażonej w hektarach przeliczeniowych, stanowiących podstawę do ustalenia podatku rolnego, oraz wysokości przeciętnego dochodu z pracy w indywidualnych gospodarstwach rolnych z 1 ha przeliczeniowego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w roku poprzedzającym rok, w którym złożono wniosek o pomoc, na podstawie art. 18 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (Dz. U. z 2006 r. Nr 136, poz. 969 z późn zm.)"; 3. § 2 rozporządzenia, poprzez jego pominięcie, zgodnie z którym, tylko do postępowań w sprawach o przyznanie pomocy finansowej w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne", objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, wszczętych i niezakończonych ostateczną decyzją przed dniem wejścia w życie rozporządzenia, stosuje się przepisy dotychczasowe, a takim postępowaniem nie jest postępowanie po wznowieniu sprawy; 4. § 9 rozporządzenia, poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że do wniosku o pomoc złożonego w 2007 r., winno zostać załączone wydane przez właściwy organ gminy zaświadczenie, o wysokości dochodu z pracy w gospodarstwie rolnym - jeżeli rolnik ubiega się o pomoc na zalesienie gruntów rolnych, podczas gdy w niniejszym przypadku, organ winien oprzeć się na oświadczeniu rolnika o dochodach uzyskiwanych w sposób określony w § 3 pkt 1 lit. a; 5. § 7 ust. 6 rozporządzenia, poprzez zastosowanie przez organ jego brzmienia po zmianie zamiast sprzed zmiany, zgodnie z którym w dniu złożenia wniosku premia zalesieniowa, o której mowa w ust. 1 pkt 3, jest przyznawana rolnikowi uzyskującemu co najmniej 20% dochodów z rolnictwa; 6. art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy dnia 7 marca 2007 r. o wspieranie rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków EFR na rzecz ROW (Dz. U. Nr 64, poz. 427, ze zm.), przez zamienne stosowanie przepisów, do jednej okoliczności raz przepisu sprzed zmiany, do drugiej okoliczności przepis po zmianie. Organ nie wskazał podstawy prawnej zastosowania przepisów z różnych okresów do tego samego postępowania, co skutkowało tym, że z jednej strony nałożono na skarżącą obowiązek z § 7 rozporządzenia - posiadania 25% dochodów z rolnictwa wprowadzonego po wydaniu decyzji ostatecznej, a z drugiej obowiązek z § 3 pkt 1 lit. a - wykazania, że była właścicielem tych gruntów według brzmienia przepisu z dnia złożenia wniosku. Organ w tym przypadku winien był stosować albo oba § 3 i 7 w brzmieniu obowiązującym w dniu złożenia wniosku, albo oba przepisy w brzmieniu obowiązującym na dzień orzekania w tej sprawie to jest na 20 listopada 2012 r.; 7. polegające na niezastosowaniu rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, podczas gdy z § 25-tego rozporządzenia wynika, że utraciło moc rozporządzenie z 18 czerwca 2007 r. i zgodnie z § 26, rozporządzenie wchodzi w życie z dniem ogłoszenia. Organ, a potem WSA mimo braku wskazania w ustawie, że rozporządzenie z 2007 r. zachowuje ważność do spraw wszczętych i zakończonych ostateczną decyzją, wybierały sobie te przepisy z rozporządzeń kolejno wydawanych, które były pomocne do uchylenia wydanej decyzji o przyznaniu pomocy w 2008 r.; 8. punktu 38 Preambuły rozporządzenia Rady (WE) Nr 1257/1999 z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) oraz zmieniające i uchylające niektóre rozporządzenia, na podstawie którego "Zalesienie użytków rolnych jest szczególnie istotne z punktu widzenia użytkowania gleby i środowiska, a także jako wkład do rosnących dostaw niektórych produktów leśnych, wsparcie zalesiania na podstawie rozporządzenia (EWG) nr 2080/92 powinno być zatem kontynuowane, uwzględniając doświadczenie zdobyte podczas wdrażania tego systemu, tak jak opisane jest to szczegółowo w sprawozdaniu Komisji, przedstawionym zgodnie z art. 8 ust. 3 tego rozporządzenia, zgodnie z którym płatności powinny być przyznawane na działania służące utrzymaniu i poprawie stabilności ekologicznej lasów na niektórych obszarach", poprzez jego niezastosowanie, a na podstawie tego punktu odmowa przyznania płatności na zalesianie po zalesieniu - niweczy proces utrzymania i stabilizacji lasów; 9. artykułu 39 ww. rozporządzenia Rady, poprzez niezapewnienie przez organ administracyjny zgodności i spójności działań z przepisami tegoż rozporządzenia i stosowania wybiórczo i naprzemiennie przepisy z każdego kolejno obowiązującego rozporządzenia, bez wykazania które z nich winny mieć zastosowanie w tej konkretnej sprawie; II. przepisów postępowania: 1. art. 141 § 4 ppsa, poprzez nie wykazanie w uzasadnieniu, podstawy prawnej przyjętej za podstawę orzeczenia, niezbadanie przez sąd w toku sprawy i w efekcie braku tych ustaleń, pominięcie w uzasadnieniu kwestii art. 6 kpa, co skutkowało wydaniem obu decyzji organów I i II instancji, na nieaktualnym stanie prawnym. Warunkiem wydania prawidłowego aktu prawnego jest oparcie zawartego w nim rozstrzygnięcia na obowiązujących w chwili orzekania przepisach prawa. Oparcie rozstrzygnięcia na przepisach nieobowiązujących, skutkować musi wyeliminowaniem orzeczenia dotkniętego taką wadą, jako nieważnego, z obrotu prawnego. Utrzymanie bowiem aktu opartego na przepisach, które utraciły moc, godziłoby w zasadę legalności, zwaną też inaczej zasadą praworządności, zawartą w art. 6 kpa, zgodnie z którym organy działają administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa; 11. art. 134 § 1, poprzez rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, przy pominięciu zasady, że sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i winien w tym przedmiocie przede wszystkim ustalić jakie przepisy rozporządzenia zalesieniowego winny być przez organ stosowane po wznowieniu postępowania w sprawie i uzasadnić podstawę zastosowania tych przepisów z wyjaśnieniem, dlaczego organ zastosował rozporządzenie nie obowiązujące w dacie wydania decyzji; 12. naruszenie przez organ administracyjny w toku sprawy art. 8 i 9 kpa, poprzez nienależyte pouczenie strony o przysługujących jej prawach i obowiązkach w sprawie poczynionych przez nią zalesień; 13. naruszenie przez organ administracyjny w toku sprawy art. 77 kpa, poprzez niezebranie i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego w sprawie, a w szczególności pominięcie złożonych przez stronę dowodów na posiadanie w dniu złożenia wniosku powierzchni 5,637 ha, a nie 3,581 ha, co miało istotny wpływ na negatywny wynik sprawy; 14. naruszenie przez organ i pominięcie przez sąd tego naruszenia - art. 78 kpa, poprzez pominięcie wyjaśnień skarżącej składanych na etapie postępowania wyjaśniającego, przez co nie uwzględniono gruntów dzierżawionych, co miało wpływ na błędne ustalenie, że skarżąca nie uzyskała dochodów wyższych niż 25%, z rolnictwa, co nie było zgodne z sytuacją faktyczną; 15. art. 86 kpa, poprzez pominięcie dowodu z przesłuchania skarżącej, pomimo niewyjaśnienia istoty sprawy, a organ winien dopuścić wszystko, tym bardziej przy uchyleniu poprzednio obowiązującego rozporządzenia zalesieniowego i konieczności stosowania nowego, zgodnie z którym rozszerzono definicję dochodów z rolnictwa na grunty posiadane, a nie będącej jedynie własnością rolnika, 16. art. 107 § 1 i 3, poprzez wskazanie nieprawidłowej podstawy prawnej rozstrzygnięcia i przyjęcie, iż podstawę stanowi § 7 ust. 6 rozporządzenia z dnia 18 czerwca 2007 r., w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania Zalesianie gruntów rolnych zamiast § 3 pkt 1a w zw. z § 8 ust. 8 rozporządzenia z dnia 19 marca 2009 r., co skutkowało w jej następstwie zastosowanie sankcji polegającej na uchyleniu decyzji z 11 czerwca 2008 r., co przy stanie faktycznym sprawy nie powinno mieć zastosowania; 17. brak badania, czy cel na jaki otrzymano dofinansowanie został osiągnięty, 18. brak badania, czy organ we właściwym czasie dokonał wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną; 19. brak prawidłowego uzasadnienia wyroku i wydanie wyroku przed rozpoznaniem sprawy w zakresie prawidłowości wznowienia, podczas gdy w sprawie, w której orzekał NSA w wyroku o sygn. II GSK 234/14 wskazano, że nie wyjaśniono, czy organ prawidłowo wznowił postępowanie, stąd orzekanie w tej sprawie było przedwczesne. Powołując się na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, oraz przeprowadzenie dowodów z dokumentów powołanych w uzasadnieniu skargi. Dyrektor ARiMR w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 ppsa – jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenie oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 ppsa). Jak wynika z art. 193 ppsa (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Przepis ten wyznacza granice, w jakich NSA uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej. Wskazana regulacja – będąca przepisem szczególnym – modyfikuje normę zawartą w art. 141 § 4 ppsa, stosowanym odpowiednio w związku z art. 193 (zdanie pierwsze) ppsa, w ten sposób, że pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, umożliwiając tym samym pominięcie tych elementów uzasadnienia wyroku, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia NSA. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w rozpoznawanej sprawie przesłanka ta została spełniona. Przy czym ocena zarzutów skargi kasacyjnej, z uwagi na sposób ich sformułowania, wymaga przypomnienia podstawowych zasad rozpoznawania środków odwoławczych przez Naczelny Sąd Administracyjny. Tak jak wskazano wyżej Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany jest granicami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ppsa). Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami. Stosownie do art. 174 ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli chodzi o formułowanie zarzutów skargi kasacyjnej podkreślenia wymaga, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu, czy strona skarżąca zarzuca naruszenie prawa materialnego, czy naruszenia przepisów postępowania, czy też oba te naruszenia łącznie. Konieczne jest przy tym wskazanie konkretnych przepisów naruszonych przez sąd, z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu. Obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest nie tylko podanie, który z przepisów został naruszony, ale także przyporządkowanie go do odpowiedniej podstawy kasacyjnej. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo określać, do jakiego, zdaniem skarżącego, naruszenia przepisów prawa doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym należy dodatkowo wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis art. 174 pkt 1 ppsa przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej. Natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego należy wykazać, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, że stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada (lub nie odpowiada) stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej. W tym przypadku autor skargi kasacyjnej musi podać dlaczego konkretny przepis prawa materialnego nie miał (lub miał) zastosowania w sprawie (p. np. wyroki NSA: z 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2735/15 i z 6 czerwca 2017 r., sygn. akt II FSK 1342/15; dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe cytowane wyroki tamże). Ponadto pamiętać należy, że skarga kasacyjna jest środkiem odwoławczym skierowanym przeciwko wyrokowi sądu pierwszej instancji (art. 173 § 1 ppsa), a wobec tego podniesione w niej zarzuty powinny zostać skierowane pod adresem wojewódzkiego sądu administracyjnego i wykazywać uchybienia w jego argumentacji odnoszącej się do mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego, bądź błędnego przeprowadzenie kontroli postępowania przez organy, których działanie lub zaniechanie było przedmiotem zaskarżania. Mając na uwadze powyższe, ustosunkowując się do zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia przepisów postępowania zawartych w punkcie II. petitum skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że jej autor nie wskazał podstawy prawnej ich sformułowania, czyli odpowiednich przepisów ustawy Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a w związku z tym nie wskazując także, czy ich naruszenia mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Poza powyższym błędem w sfomułowaniu zarzutów naruszenia przepisów postępowania, wszystkie pozostałe zarzuty z tego zakresu (pkt 10-19 petitum skargi kasacyjnej) zostały nieprawidłowo sformułowane. I tak w punkcie 10 zarzucono naruszeni art. 141 § 4 ppsa, poprzez niewykazanie w uzasadnieniu podstawy prawnej przyjętą za podstawę orzeczenia, nie zbadanie przez sąd w toku sprawy i w efekcie braku tych ustaleń, pominięcie w uzasadnieniu kwestii art. 6 kpa, co skutkowało wydaniem obu decyzji organów l i II instancji na nieaktualnym stanie prawnym. Zarzut ten jest nieusprawiedliwiony, ponieważ uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest prawidłowe, zawiera bowiem zarówno wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, w tym w szczególności kwestię zastosowanych przepisów i wpływu ich zmiany na rozstrzygnięcie. Nadto WSA szczegółowo wyjaśnił i odniósł się do wydanych już w tożsamym stanie faktycznym i prawnym oraz w stosunku do skarżącej prawomocnych wyroków sądów administracyjnych, którymi jest związany, tj. wyroki NSA z 20 czerwca 2017 r. sygn. akt: II GSK 3745/15, WSA z 8 września 2015 r. sygn. akt III SA/Łd 726/15, WSA z 9 lipca 2019 r. sygn. akt: V SA/Wa 1611/18. Podkreślić należy, że oceną prawną w nich zawartą, z uwagi na tożsamość stanu faktycznego i prawnego sprawy, które były wydane z rozpoznawaną sprawą, zarówno sądy jak i organy, ale także i strona – na podstawie art. 153 ppsa – są związani. Jeżeli zaś chodzi o prawidłowości oceny prawnej i zastosowania przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 czerwca 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne", objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 114, poz. 786 ze zm.; dalej: rozporządzenie zalesieniowe z 2007 r.) w sprawie ustalenia nienależnie pobranej na podstawie tego rozporządzenia płatności, stosowny wywód będzie przedstawiony niżej przy ustosunkowaniu się do zarzutów prawa materialnego. W każdym razie, zastosowanie rozporządzenia zalesieniowego z 2017 r. w niniejszej sprawie, wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej, było prawidłowe. W punkcie 11 petitum skargi kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 134 § 1, jednak nie wskazując przepisów jakiej ustawy artykuł ten dotyczy, także w motywach skargi kasacyjnej brak sprecyzowania tego zarzutu. Tymczasem Naczelny Sąd Administracyjny, który nie jest uprawniony do wywodzenia i interpretacji, jaki zarzut zamierzał sformułować skarżący kasacyjnie a jest związany treścią zarzutu. Dodatkowo zarzut taki po wniesieniu skargi kasacyjnej nie może być uzupełniony lub sprostowany. Sąd kasacyjny nie może domyślać się i uzupełniać zarzutów środka odwoławczego sformułowanych przez profesjonalnego pełnomocnika. Zarzuty zawarte w punktach 12-16 petitum skargi kasacyjnej, dotyczą naruszenia art. 8, art. 9, art. 77, art. 78, art. 86 i art. 107 § 1 i 3 kpa jednak bez koniecznego powiązania ich z przepisami ustawy Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nie wynika to także z uzasadnienia skargi kasacyjnej. W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że normy postępowania, o których mowa w art. 174 pkt 2 ppsa należy rozumieć przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż ustawa ta zawiera wyczerpujące regulacje prawny dotyczące procedowania sądowoadministracyjnego. Oznacza to, że wskazane w tym przepisie naruszenie przepisów postępowania, jako podstawa skargi kasacyjnej odnosi się do postępowania sądu pierwszej instancji, a nie do dokonanej przez ten sąd oceny prawidłowości działania organów administracji publicznej pod kątem prawidłowego stosowania przepisów obowiązujących ten organ. Oparcie zarzutu naruszenia przepisów postępowania wyłącznie na przepisach ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, która to ustawa nie zawiera regulacji odnoszących do zasad postępowania przed sądami administracyjnymi, skutkuje tym, że brak jest podstaw do jego oceny w zakresie w jakim oceniana jest prawidłowość procedowania przed sądem administracyjnym (p. np. wyrok NSA z 3 sierpnia 2022 r. sygn. akt I GSK 2744/18). Zarzuty zaś sformułowane w punktach 17-19 petitum skargi kasacyjnej w ogóle nie zawierają powołania czy odniesienia do jakichkolwiek przepisów prawa. Taki sposób ich skonstruowania nie poddaje się kontroli instancyjnej. Podsumowując, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że wszystkie zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania okazały się chybione. Oznacza to, że przyjęty do rozpoznania sprawy przez WSA stan faktyczny sprawy, prawidłowo ustalony przez organy, nie został podważony, a w związku z tym – jak taki – służy do zastosowania norm przepisów prawa materialnego. Przechodząc do oceny zarzutów materialnych wskazać należy, że tu także autor skargi kasacyjnej nie powiązał zarzutów z przepisami Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej zarzucono naruszenie "zasady, zgodnie z którą, istotą wznowionego postępowania i uchylenia dotychczasowej decyzji ostatecznej, jest powrót sprawy do odpowiedniego stadium zwykłego postępowania instancyjnego. Nową decyzję, rozstrzygającą zatem o istocie sprawy, wydaje się, jak gdyby sprawa nie była w danej instancji rozstrzygana. Wobec tego organ administracji państwowej, wydający nową decyzję, stosuje te przepisy prawa materialnego, które obowiązują w dniu orzekania, w tym wypadku przepisy rozporządzenia z dnia 19 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, w przeciwnym wypadku zajdzie sprzeczność z podstawową zasadą równego traktowania wyrażoną w art. 2 Konstytucji". Zauważyć należy, że w zarzucie tym skarżąca kasacyjnie nie wskazała żadnych przepisów prawa, poza art. 2 Konstytucji, które miałyby w jej ocenie być naruszone przez sąd. Skarga kasacyjna – stosownie do art. 176 ppsa – spełniać musi wymogi formalne przewidziane dla pism procesowych w postępowaniu sądowym. Jej nieodzownym elementem konstrukcyjnym jest wskazanie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumie się wskazanie konkretnych przepisów naruszonych zaskarżonym orzeczeniem. Z kolei uzasadnienie musi zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie na czym dokładnie, polegało złamanie każdej wytykanej WSA normy prawnej. Poza tym w omawianym zarzucie nie wskazano, czy naruszenie prawa materialnego upatruje skarżąca w błędnej wykładni czy niewłaściwym zastosowaniu. Zarzut sformułowany w tym punkcie w żadnej mierze nie może stanowić zarzutu, który mógłby być poddany kontroli instancyjnej. Dodatkowo zarzut ten jest nieuzasadniony. Co więcej autor skargi kasacyjnej przywołuje go w oderwaniu od przedmiotu niniejszego postępowania, odwołując się do "wznowionego postępowania i uchylenia dotychczasowej decyzji ostatecznej", gdy zaskarżony skargą kasacyjną wyrok został wydany w sprawie ustalenia nienależnie pobranej płatności. W punkcie 2-5 petitum skargi kasacyjnej, zarzucono odpowiednio naruszenie przepisów § 3, § 2, § 9 i § 7 ust. 6 rozporządzenia, nie precyzując jednak jakiego konkretnie rozporządzenia, ani nie definiując wcześniej tego słowa poprzez przywołanie aktu prawnego, którego ten skrót będzie dotyczył. Można się co prawda domyślać, biorąc pod uwagę przedmiot postępowania, że chodzi o § 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 czerwca 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne’’, objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 114, poz. 786 ze zm.). Naczelny Sąd Administracyjny jednak – jak już wskazano wyżej – rozpatrując skargę kasacyjną nie jest uprawniony do takiego działania. Poza tym nawet przyjmując, że jest to w istocie § 3 ww. rozporządzenia z 2007 r., to zwrócić należy uwagę, że przepis ten zawiera dalsze jednostki redakcyjne. Dlatego ogólne powołanie § 3, nawet gdyby skarżący prawidłowo wskazał tytuł datę i autora aktu prawnego, nie spełniałby wymogów postawionych dla zarzutów skargi kasacyjnej. Nawet w przypadku przyjęcia, że zarzutem kasacyjnym objęty był § 3 pkt 1 lit. a rozporządzenia z 2007 r. w zakresie błędnego zastosowania tego przepisu w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie rozporządzenia z 2009 r., to i takim przypadku zarzut ten należy uznać za chybiony. Słusznie bowiem w odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wskazuje, że przepisy rozporządzenia z 2009 r. rzekomo zmieniającego ten przepis zostały całkowicie źle, i obok stanu faktycznego i prawnego, powołane w skardze kasacyjnej. Bowiem przepis § 3 pkt 1 lit. a rozporządzenia z 2007 r. Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 czerwca 2007 r. – w brzmieniu pierwotnym obowiązującym od jego wejścia w życie brzmiał – ilekroć mowa o dochodach z rolnictwa - rozumie się przez to dochody z pracy w gospodarstwie rolnym obliczone jako iloczyn powierzchni gruntów będących własnością rolnika według stanu na dzień złożenia wniosku o pomoc oraz wysokości przeciętnego dochodu z pracy w indywidualnych gospodarstwach rolnych z 1 ha przeliczeniowego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w roku poprzedzającym rok, w którym złożono wniosek o pomoc, na podstawie art. 18 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (Dz. U z 2006 r. Nr 136, poz. 969, z późn. zm.). Przepis ten został zmieniony przez § 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia z dnia 18 lipca 2008 r. Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi zmieniające rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne", objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 134 poz. 853) zmieniającego rozporządzenie z 2007 r. z dniem 28 lipca 2008 r. i brzmiał on ilekroć mowa o dochodach z rolnictwa – rozumie się przez to: dochody z pracy w gospodarstwie rolnym obliczone na podstawie powierzchni gruntów wyrażonej w hektarach przeliczeniowych, stanowiących podstawę do ustalenia podatku rolnego, oraz wysokości przeciętnego dochodu z pracy w indywidualnych gospodarstwach rolnych z 1 ha przeliczeniowego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w roku poprzedzającym rok, w którym złożono wniosek o pomoc, na podstawie art. 18 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (Dz. U z 2006 r. Nr 136, poz. 969, z późn. zm.). Rozporządzenie to zawierało przepisy przejściowe, § 2 zgodnie z którym: Do postępowań w sprawach o przyznanie pomocy finansowej w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne", objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, wszczętych i niezakończonych ostateczną decyzją przed dniem wejścia w życie rozporządzenia, stosuje się przepisy dotychczasowe. Mając na uwadze powyższe, oraz że skarżąca złożyła wniosek o przyznanie pomocy zalesieniowej 24 września 2007 r do oceny spełnienia przez nią warunków przyznania pomocy zastosowanie miał przepis § 3 pkt 1 lit. a rozporządzenia zalesieniowego z 2007 r. w brzmieniu obowiązującym do 27 lipca 2008 r. Wskazać należy, że w rozpoznawanej sprawie decyzja w przedmiocie przyznania płatności skarżące na jej wniosek złożony 24 września 2007 r. została wydana 11 czerwca 2008 r. Zatem w żaden sposób do skarżącej kasacyjnie do oceny spełnienia przez nią przesłanek przyznania i wypłaty premii zalesieniowej nie mogły mieć zastosowania przepisy obowiązuje w brzmieniu od 28 lipca 2008 r., czyli po wydaniu decyzji w tym przedmiocie. Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że niniejsza sprawa jest sprawą o ustalenie nienależnie pobranych płatności, jak więc wskazano wyżej nie ulega wątpliwości, że w postępowaniu w sprawie o ustalenie nienależnie pobranych płatności stosuje się przepisy prawa materialnego dotyczące spełnienia bądź niespełnienia przez stronę, która pobrała płatność, warunków przyznania i otrzymania tej płatności, które miały zastosowanie do tego beneficjenta pomocy w tej konkretnej sprawie i w brzmieniu, który miał do niego zastosowanie bez względu na dzień ustalenia nienależnie pobranych płatności oraz bez względu na to, czy przepisy przyznające ten rodzaj płatności wieloletniej jeszcze obowiązując w dacie orzekania w przedmiocie ustalenia nienależnie pobranych płatności. Niezależnie od powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że zmiana brzmienia § 3 pkt 1 lit. a rozporządzenia zalesieniowego z 2007 r. obowiązującego do 17 lipca 2008 r. jak i przy jego brzmieniu obowiązującego od 18 lipca 2008 r., nie wpływa na ustalenie, że dochód skarżącej kasacyjnie był taki sam. Nie ulega bowiem wątpliwości, że zmiany w zakresie dochodu uzyskiwanego z rolnictwa po złożeniu wniosku o przyznanie płatności, czyli zwiększenie powierzchni użytków rolnych, które mają miejsce po złożeniu wniosku, nie mają znaczenia dla obliczenia wysokości dochodu z rolnictwa. Przepis § 3 pkt 1 lit. a rozporządzeniem zalesieniowego z 2007 r. w brzmieniu pierwotnym wskazuje na moment złożenia wniosku, jako chwila istotna z punktu widzenia ustalenia tego dochodu, a § 3 pkt 1 rozporządzenia zalesieniowego z 2007 r. w brzmieniu nadanym rozporządzeniem z 18 lipca 2008 r. odnosi te ustalenia do roku poprzedzającego złożony wniosek o przyznanie płatności. Taka regulacja jest prawidłowa i uzasadniona biorąc pod uwagę, że premia zalesieniowa, z istoty swej ma rekompensować rolnikowi, którego dochodami głównymi (i źródłem utrzymania) i wiodącymi jest dochód z rolnictwa, utratę dochodów z prowadzenia działalności rolniczej na zalesionych gruntach, które tym samym utraciły walory użytków rolnych i gruntów wykorzystywanych w produkcji rolnej. Tymczasem – jak zaznaczono przy ocenie zarzutów naruszenia przepisów postępowania – skarżąca kasacyjnie nie zdołała zakwestionować przyjętych w sprawie ustaleń faktycznych, w tym w zakresie uzyskanego dochodu w produkcji rolnej. Z uwagi na powyższe i przedstawione uwagi, za chybione należało uznać zarzuty dotyczące naruszenia § 2, § 7 ust. 6 i § 9 rozporządzenia, jako w istocie niepoddające się kontroli instancyjnej. Za chybiony należało także uznać zarzut sformułowany w punkcie 6 petitum skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy dnia 7 marca 2007 r. o wspieranie rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków EFR na rzecz ROW (Dz. U. Nr 64, poz. 427, ze zm.). Zgodnie z tym przepisem – postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Treść powyższego przepisu jednoznacznie wskazuje, że ma on charakter przepisu postępowania, a więc nie może być objęty zarzutem naruszenia prawa materialnego. Poza tym – jak już zaznaczono – przywołanie go jako zarzutu naruszenia przepisów postępowania wymaga powiązania go z zarzutem naruszenia przez sąd konkretnego przepisu ustawy prawo o Postępowaniu przed sądami administracyjnymi i wykazania, że ma to wpływ na rozstrzygniecie sprawy, co w skardze kasacyjnej nie nastąpiło. Naczelny Sąd Administracyjny za nieusprawiedliwione uznaje także zarzuty sformułowane w punktach 7-9 petitum skargi kasacyjnej (zastosowanie § 25 i 26 rozporządzenia zalesieniowego z 2009 r., punktu 38 preambuły i art. 39 rozporządzenia 1257/1999). W przypadku powyższych zarzutów aktualne są uwagi dotyczące ich wadliwego sformułowania. Bowiem również w tych zarzutach autor skardi kasacyjnej nie wskazał, na czym polega według niego naruszenie ww. przepisów, czy przez błędną wykładnię czy niewłaściwe zastosowanie. Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor dalej w żaden sposób nie uzasadnia tych zarzutów ani nie przedstawia wywodu w tym zakresie, co uniemożliwia kontrolę instancyjną. Podsumowując, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że ani jednej z zarzutów skargi kasacyjnej nie zasługiwał na uwzględnienie. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z art. 184 ppsa skargę oddalił. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c i § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935). Na zasądzone koszty postepowania kasacyjnego (3 600 zł) składa się wynagrodzenie radcy prawnej za sporządzenie odpowiedzi na skargę i udział w rozprawie przed NSA, która nie brała udziału w postępowaniu przed WSA.