I GSK 2047/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia NSA Piotr Piszczek (spr.) Sędzia del. WSA Cezary Kosterna po rozpoznaniu w dniu 26 sierpnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Miasta A od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 grudnia 2017 r. sygn. akt V SA/Wa 448/17 w sprawie ze skargi Miasta A na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Miasta A na rzecz Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej 5400 (pięć tysięcy czterysta) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z 20 grudnia 2017 r., sygn. akt V SA/Wa 448/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Miasta A na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z [...] grudnia 2016 r. w przedmiocie zwrotu do budżetu państwa w części gminnej części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2012 zawyżonej o kwotę 214 551,99 zł. Powyższy wyrok – powołując się na treść art. 173 § 1, art. 175 § 1 oraz art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) – zaskarżyło w całości Miasto A zarzucając naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), w sytuacji gdy decyzja organu z dnia [...] grudnia 2016 r. wydana została z naruszeniem przepisów prawa materialnego, a to przepisu art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 listopada 2013 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1453 ze zm.), w związku z ust. 4 i 5 Załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 20 grudnia 2011 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2012 (Dz.U. Nr 288, poz. 1653 ze zm.), polegające na błędnej wykładni poprzez przyjęcie, że skarżący w sposób nieprawidłowy określił liczbę uczniów przeliczeniowych, a tym samym, iż otrzymał część gminną części oświatowej subwencji ogólnej zawyżoną o kwotę 214 952,00 złotych, co w konsekwencji doprowadziło do wydania decyzji zobowiązującej do zwrotu ww. subwencji w tej kwocie, z naruszeniem konstytucyjnej zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 ustawy zasadniczej, co świetle obowiązującego obecnie rozporządzenia Ministra Edukacji z dnia 17 marca 2017 r. w sprawie szczegółowej organizacji publicznych szkół i publicznych przedszkoli (Dz.U. poz. 649) podlegałoby istotnej weryfikacji z uwagi na dostosowanie obecnie obowiązujących przepisów do rzeczywistych potrzeb realizowanych przez oddziały specjalne, co również przemawia za koniecznością spojrzenia na wyniki kontroli, stanowiące podstawę wydania zaskarżanej decyzji i zarzuty stawiane przez skarżącego z punktu zachowania zasady proporcjonalności. W efekcie strona skarżąca kasacyjnie wniosła o: - uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Rozwoju i Finansów z [...] grudnia 2016 r. w całości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania; - zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumenty przemawiające za jej uwzględnieniem. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Finansów wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów sądowych, w tym zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. W piśmie z 24 sierpnia 2021 r. Minister Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej podtrzymał wniosek o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Niniejszą sprawę rozpoznano w trybie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 i innych chorób zakaźnych oraz wywoływanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842). Zgodnie z 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia. Za podstawę wyroku z 20 grudnia 2017 r., sygn. akt V SA/Wa 448/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjął ustalenia stanu faktycznego dokonane przez Ministra Rozwoju i Finansów. Pismem z 26 lipca 2016 r. Ministerstwo Edukacji Narodowej poinformowało Ministra Finansów – w związku z kontrolą przeprowadzoną przez Urząd Kontroli Skarbowej w Katowicach – o uzyskaniu przez Miasto A nienależnej, w części gminnej, części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2012 na kwotę 214 952 złotych, wskutek wykazania przez szkoły/placówki oświatowe, prowadzone przez Miasto A, nieprawidłowych danych do systemu informacji oświatowej, według stanu na dzień 30 września 2011 r. Podstawę do naliczenia kwoty części oświatowej subwencji ogólnej na 2012 r. dla poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego, w tym dla Miasta A, stanowiły dane statystyczne dotyczące liczby uczniów (dzieci, wychowanków) w roku szkolnym 2011/2012 wykazywane przez dyrektorów szkół/placówek oświatowych w systemie informacji oświatowej, według stanu na 30 września 2011 r. i 10 października 2011 r., zweryfikowane przez organ prowadzący (dotujący) szkoły i placówki oświatowe. W systemie informacji oświatowej wykazywani byli również uczniowie (dzieci i młodzież, wychowankowie) na podstawie orzeczeń oraz opinii, o których mowa w art. 71b ust. 3 i 3a ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 ze zm.; dalej: ustawa o systemie oświaty). Warunków do ujęcia w systemie informacji oświatowej, a następnie uwzględnienia przy naliczeniu części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2012 nie spełniali uczniowie (dzieci, wychowankowie), którzy według stanu na dzień 30 września 2011 r. nie posiadali orzeczeń, o których mowa w art. 71b ust. 3 ustawy o systemie oświaty. Uzyskanie na nowy etap edukacyjny aktualnego orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego jest warunkiem objęcia ucznia kształceniem specjalnym. Kształcenie specjalne organizowane jest bowiem wyłącznie wówczas, gdy zespół orzekający stwierdzi taką potrzebę, w oparciu o aktualną diagnozę i zalecenia do pracy dydaktycznej, wychowawczej i rewalidacyjnej. W wyniku błędnych danych wykazanych w systemie informacji oświatowej przez dyrektorów placówek oświatowych zawyżono wagi przeliczeniowe uczniów. Zawyżono liczbę uczniów przeliczeniowych łącznie o 43,4912, a tym samym została zawyżona o 214 552 złotych w części gminnej, część oświatowa subwencji ogólnej na rok 2012 dla Miasta A. Uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawiera zatem jednoznaczne stanowisko, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia. Według art. 174 pkt 2 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Konstrukcja tej normy prawnej wskazuje, że stawiając zarzut naruszenia przepisów postępowania, które w ocenie strony skarżącej zostały naruszone przez Sąd I instancji, należy uprawdopodobnić istnienie potencjonalnego związku przyczynowego między uchybieniem proceduralnym a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego. W tym wypadku nie chodzi o to, że ewentualne uchybienie mogło mieć jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, lecz wpływ istotny. Oparcie skargi kasacyjnej na naruszeniu przepisów postępowania jest niezbędne w sytuacji, gdy strona zamierza kwestionować stan faktyczny przyjęty przy wyrokowaniu przez Sąd I instancji. W ramach tej podstawy kasacyjnej autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Według art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wskazany przepis ustrojowy sąd administracyjny może naruszyć wówczas, gdy zaniecha kontroli skutecznie złożonej skargi, rozpozna sprawę nienależącą do jego kognicji, zastosuje środek kontroli inny niż określony w ustawie – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bądź zastosuje inne niż zgodność z prawem kryterium kontroli działalności administracji publicznej. W tej sprawie Sąd I instancji rozpoznał skargę na decyzję ostateczną oraz ocenił ją pod kątem legalności w zakresie zastosowanych przepisów. Natomiast, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Przepis ten określa kompetencję sądu administracyjnego w fazie orzekania i co do zasady nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, ponieważ jego naruszenie przez Sąd I instancji jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na decyzję ostateczną, ponieważ nie stwierdził naruszenia prawa materialnego, tj. naruszenia art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Naruszenie prawa materialnego, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., może polegać bądź na błędnej jego wykładni, czyli mylnym pojmowaniu treści lub znaczenia określonego przepisu, bądź na niewłaściwym jego zastosowaniu, czyli podciągnięciu ustalonego stanu faktycznego pod hipotezę niewłaściwego przepisu (błąd subsumcji). Naruszenie prawa materialnego uzasadni uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia tylko wtedy, gdy miało to wpływ na wynik sprawy. Ustawodawca nie precyzuje, co należy rozumieć przez naruszenie prawa "mające wpływ na wynik sprawy". Wpływanie na wynik sprawy, to prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa materialnego na treść decyzji, a więc ukształtowanie w niej stosunku administracyjnego, materialnego lub procesowego. Sąd I instancji uchylając z tych powodów decyzję musi wykazać, że gdyby nie było stwierdzonego w postępowaniu sądowym naruszenia przepisów prawa materialnego, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej mogłoby być inne. Przyjmuje się, że brak takiego wpływu wystąpi w sytuacji, gdy nawet przy prawidłowym zastosowaniu prawa materialnego treść decyzji lub postanowienia byłaby taka sama. Sądowi I instancji można skutecznie zarzucić naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. wówczas, gdy kontrolując legalność zaskarżonej decyzji bezzasadnie stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, którego to naruszenia właściwy rzeczowo i miejscowo w sprawie organ administracji publicznej w ogóle się nie dopuścił. Oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. było konsekwencją nie stwierdzenia przez Sąd I instancji, że doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Zastosowanie przez Sąd I instancji środka przewidzianego w ustawie przy jednoczesnym niezastosowaniu innego środka nie jest naruszeniem prawa, o jakim mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Przyjmuje się, że stawianie Sądowi I instancji zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., który jest przepisem postępowania sądowoadministracyjnego jest dopuszczalne w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., kiedy kasator powiąże ten przepis postępowania z odpowiednimi przepisami prawa materialnego (zob. wyrok NSA z 30 września 2014 r., sygn. akt II GSK 1211/13, LEX nr 1572635), a także wskaże postać (formę) naruszenia prawa materialnego. Reasumując należy stwierdzić, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Prawidłowe sformułowanie podstawy skargi kasacyjnej, opierającej się na podstawie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. – naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie – musi polegać na wskazaniu postaci naruszenia prawa materialnego. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu, mylne odczytanie dyspozycji lub sankcji. Z kolei, naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to błąd subsumcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Niewłaściwe zastosowanie prawa jest często konsekwencją jego błędnej wykładni. Kasator zarzucając Sądowi I instancji błędną wykładnię wskazanych przepisów prawa winien zaprezentować, jaka winna być wykładnia prawidłowa tych przepisów, cytując ich treść oraz odwołując się wprost do ich treści. Skuteczną podstawą zarzutów kasacyjnych opartych na podstawie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. może być naruszenie wyłącznie takich przepisów prawa materialnego, które zastosował albo miał zastosować organ administracji publicznej. Przepisy zastosowane to te, które zostały powołane w podstawie prawnej decyzji oraz wyjaśnione w uzasadnieniu prawnym z przytoczeniem przepisów prawa. Rozpoznając skargi na decyzje lub postanowienia (art. 145 § 1 p.p.s.a.) wojewódzki sąd administracyjny nie stosuje żadnego przepisu prawa materialnego, w sensie wiążącego ustalenia konsekwencji prawnych stwierdzonych faktów. To, co w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. określono jako "niewłaściwe zastosowanie", jest niczym innym, jak nieprawidłową oceną zastosowania prawa materialnego przez organ administracji. Ustawodawca zastosował pewien skrót myślowy, w związku z czym ilekroć mówimy o niewłaściwym zastosowaniu prawa materialnego przez sąd, rozumiemy przez to albo bezzasadne tolerowanie błędu subsumcji popełnionego przez organ administracji, albo wręcz przeciwnie – bezzasadne zarzucenie organowi popełnienia takiego błędu. Podstawą prawną decyzji ostatecznej był art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego: "W przypadku gdy ustalona dla jednostki samorządu terytorialnego część oświatowa subwencji ogólnej jest wyższa od należnej, minister właściwy do spraw finansów publicznych, w drodze decyzji zobowiązuje do zwrotu nienależnej kwoty tej części subwencji, chyba że jednostka ta dokonała wcześniej zwrotu nienależnie otrzymanych kwot – w zakresie subwencji za lata poprzedzające rok budżetowy." Dokonując niepodważonych przez Sąd I instancji ustaleń faktycznych w sprawie Minister Rozwoju i Finansów przed wydaniem decyzji określającej kwotę podlegającą zwrotowi miał obowiązek najpierw ustalenia, czy kwota przeznaczona na część oświatową subwencji ogólnej przydzielona na 2012 rok Miastu A przez ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania uwzględniała typy i rodzaje szkół i placówek prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego oraz rzeczywistą liczbę uczniów w szkołach i placówkach, a także czy uwzględniała algorytm określony w załączniku do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 20 grudnia 2011 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2012, dysponując bazą danych o liczbie uczniów (wychowanków) wykazanych w Systemie Informacji Oświatowej według stanu na 30 września 2011 r. i 10 października 2011 r. Algorytm, przewidywał odrębne wagi dla niepełnosprawnych uczniów, dla wagi P6, P28 oraz P36, którzy posiadali orzeczenia poradni psychologiczno-pedagogicznych o potrzebie kształcenia specjalnego, o których mowa w art. 71b ust. 3 ustawy o systemie oświaty. Dokonując wyliczenia kwoty przypadającej do zwrotu organ administracji publicznej w ramach postępowania dowodowego dokonał wykładni przepisów ustawy z dnia 19 lutego 2004 r. o systemie informacji oświatowej (Dz.U. Nr 49, poz. 463 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 16 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowego zakresu danych w bazach danych oświatowych, zakresu danych identyfikujących podmioty prowadzące bazy danych oświatowych, terminów przekazywania danych między bazami danych oświatowych oraz wzorów wydruków zestawień zbiorczych (Dz.U. Nr 277, poz. 2746 ze zm.), które stanowi, że dane z baz danych oświatowych przekazywane są odpowiednio jednostkom samorządu terytorialnego, właściwym ministrom, kuratorom oświaty albo ministrowi właściwemu do spraw oświaty i wychowania w terminie trzech dni roboczych od dnia 31 marca i 30 września każdego roku. Działając w ramach zasady swobodnej oceny dowodów Minister Rozwoju i Finansów ustalił, że zwrotowi podlega 214 952 złotych, ponieważ w wyniku błędów popełnionych przez dyrektorów szkół i placówek prowadzonych przez Miasto A przy wypełnianiu danych systemu informacji oświatowej według stanu po 30 września 2011 r. została zawyżona łączna liczba uczniów przeliczeniowych o 43,4912 uczniów. Wszelka argumentacja podniesiona w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zmierzająca do podważenia stanu faktycznego sprawy nie może odnieść zamierzonego skutku. Podniesione zarzuty dotyczą przepisów prawa, które miały zastosowanie na etapie ustalania, że została zawyżona łączna liczba uczniów przeliczeniowych o 43,4912 uczniów, pozostają one w ścisłym związku z niepodważonymi ustaleniami stanu faktycznego, tj. wyliczeniem 214 952 złotych podlegających zwrotowi. Należy równocześnie zauważyć, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw – w świetle przyjętych przez ustawodawcę jednoznacznych rozwiązań – do stosowania art. 31 ust. 3 ustawy zasadniczej w powiązaniu z bliżej nieokreślonymi regulacjami rozporządzenia Ministra Edukacji z dnia 17 marca 2017 r. w sprawie szczegółowej organizacji publicznych szkół i publicznych przedszkoli. Brak ten uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu zrozumienie istoty "naruszenia konstytucyjnej zasady proporcjonalności", zwłaszcza w kontekście powiązania tego zarzutu z powołanym wyżej rozporządzeniem Ministra Edukacji, które w sprawie nie miało zastosowania. Skoro autor skargi kasacyjnej nie podważył skutecznie tego ustalenia w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., to w rozumieniu art. 184 p.p.s.a. skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną jako niemającą usprawiedliwionych podstaw, podlegającą oddaleniu na mocy art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265).