I GSK 204/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Piszczek (spr.) Sędzia NSA Joanna Wegner Sędzia del. WSA Izabella Janson Protokolant starszy asystent sędziego Karolina Mamcarz po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łomży od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 21 grudnia 2020 r. sygn. akt I SA/Bk 833/20 w sprawie ze skargi A.K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łomży z dnia 9 września 2020 r. nr SKO.450/4/2020 w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie określenia kwoty dotacji oświatowej wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem podlegającej zwrotowi do budżetu miasta oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 21 grudnia 2020 r., sygn. akt I SA/Bk 833/20 uwzględnił skargę A.K. (dalej: strona, skarżąca) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łomży (dalej: SKO) z 9 września 2020 r. w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie określenia należności przypadającej do zwrotu z tytułu dotacji oświatowej za rok 2014, a w szczególności uchylił wskazane wyżej postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie tego organu z 30 lipca 2020 r.; Sąd orzekł także co do kosztów postępowania sądowego. Skargę kasacyjną – stosownie do treści art. 173 § 1, art. 174 i art. 175 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2019.2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) – wniosło SKO, a zaskarżając wyrok w całości zażądało jego uchylenia oraz oddalenia skargi, a także zasądzenia kosztów postępowania wg norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego, a w szczególności art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez przyjęcie, że zaskarżone postanowienie podlega uchyleniu, gdyż organ naruszył wskazane przepisy. Błędnie z naruszeniem art. 16 § 1 w zw. z art. 110 § 1, art. 145 § 1 pkt 4 w związku z art. 148 § 1 i § 2 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2024.572 ze zm., dalej: k.p.a.) przyjęto, że Kolegium winno zbadać, czy przeprowadzenie doręczenia decyzji przez firmę kurierską i jej składowanie przez okres 10 dni zgodne jest z przepisami k.p.a. Jeśli organ uznałby, że decyzja weszła do obrotu i stała się ostateczna, powinien zbadać, kiedy strona o decyzji się dowiedziała i kiedy zaczął bieg termin na wniesienie podania o wznowienie postępowania, o którym mowa w art. 148 § 2 k.p.a, gdyż nieprawidłowe było stanowisko organu, jakoby sporządzenie fotokopii, a następnie skierowanie do organu pisma, które w pewien sposób odwołuje się do spornej decyzji, konwalidowało skuteczność jej doręczenia czy uzyskania przez nią cechy ostateczności w sytuacji, gdy nie jest pewne, czy weszła ona do obrotu prawnego. Przede wszystkim, organ winien zbadać kwestię prawidłowości procesu doręczenia ww. decyzji i uzyskania przez nią przymiotu ostateczności, a następnie z tego wywieść odpowiednie skutki prawne. Jeśli więc organ uznałby, że decyzja stała się ostateczna, powinien następnie zbadać, kiedy skarżąca dowiedziała się o decyzji i kiedy zaczął biec termin na wniesienie podania o wznowienie postępowania oraz czy został on przez nią dochowany. Tymczasem SKO ustaliło, że decyzja została doręczona, a wniosek o wznowienie postępowania złożono po upływie wymaganego ustawowo terminu 30 dni. W motywach wskazano argumenty przemawiające za uwzględnieniem skargi kasacyjnej. Strona w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie, a także zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania wg norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju, rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z 25 listopada 2016 r., sygn. akt I FSK 1376/16; z 17 stycznia 2017 r., sygn. akt I GSK 1294/16; z 8 lutego 2017 r., sygn. akt I GSK 1371/16; z 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt I GSK 91/17; z 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1869/17; baza orzeczeń nsa.gov.pl). Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. dotyczy naruszenia przepisów postępowania, ale tylko takiego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W orzecznictwie NSA wielokrotnie zwracano uwagę, że zarzuty oparte na podstawie kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. powinny wykazać, że sąd pierwszej instancji dopuścił się naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Tak więc kasator powinien wykazać i uzasadnić, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nieprawidłowo odczytał normę prawną wynikającą z treści przepisu prawa materialnego bądź mylnie zrozumiał treść przepisu prawa materialnego. W każdym więc z tych przypadków chodzi o sytuację, gdy wykładnia dokonana przez sąd jest nie do przyjęcia w kontekście logiczno-językowym, pozostałych przepisów prawa lub celu, w jakim został wprowadzony dany przepis. Natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, że stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu dlaczego powinien być zastosowany (zob. wyrok NSA z 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2735/15; wyrok NSA z 6 czerwca 2017 r., sygn. akt II FSK 1342/15; wyrok NSA z 6 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2668/15). W dalszej kolejności – stosownie do treści argumentacji zawartej w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 lipca 2017 r., sygn. akt II GSK 1893/14 – wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej i sformułowanymi w niej zarzutami (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to, że "gospodarzem" procesu kontrolnego na poziomie sądu kasacyjnego jest autor skargi kasacyjnej; do niego należy wybór podstaw kasacyjnych, wytknięcie stwierdzonych uchybień i określenie ich form. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny w żaden sposób modyfikować, uzupełniać lub poprawiać skargę kasacyjną, której sporządzenie ustawodawca w p.p.s.a. powierzył specjalistom. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie gdyż nie każde naruszenie prawa przez Sąd I instancji stwarza podstawę do wniesienia skargi kasacyjnej. Szczególną sytuację stwarza treść art. 174 pkt 2 p.p.s.a., który wymaga aby naruszenie prawa procesowego miało postać kwalifikowaną, tj. miało "istotny" wpływ na wynik sprawy. Tymczasem ani w zarzucie, ani jego uzasadnieniu (vide treść art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.) kwestia ta nie została dostrzeżona ani nie była przedmiotem rozważań. Taką konstatację uzasadnia analiza treści stawianego zarzutu skargi kasacyjnej, a także jego uzasadnienia: "W związku z tym w ocenie Kolegium zaskarżony wyrok nie jest prawidłowy, bowiem zapadł z naruszeniem przepisów prawa procesowego, a w szczególności art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez przyjęcie, że zaskarżone postanowienie i je poprzedzające podlegają uchyleniu, gdyż organ naruszył wskazane przepisy. Brak było podstaw prawnych do uchylenia postanowień Kolegium". Brak spełnienia przez autora skargi kasacyjnej wymogów, o których mowa w art. 174 pkt 2 w zw. z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. sprawia, że stosownie do treści art. 184 p.p.s.a. – należało orzec jak w sentencji.