I GSK 2035/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Michał Kowalski (spr.) Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc Sędzia del. WSA Marek Krawczak Protokolant Katarzyna Domańska po rozpoznaniu w dniu 30 sierpnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej I. Ż. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 30 lipca 2019 r. sygn. akt III SA/Wr 187/19 w sprawie ze skargi I. Ż. na uchwałę Rady Powiatu Jeleniogórskiego z dnia 28 lutego 2019 r. nr V/31/2019 w przedmiocie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla niepublicznych podmiotów oświatowych oraz trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania oddala skargę kasacyjną;

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 30 lipca 2019 r., sygn. akt III SA/Wr 187/19 na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie: Dz. U. 2023 r., poz. 1634 – dalej jako p.p.s.a.) oddalił skargę I. Ż. na § 7 pkt 1 i § 8 pkt 1 uchwały Rady Powiatu Jeleniogórskiego nr V/31/2019 z dnia 28 lutego 2019 r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla niepublicznych podmiotów oświatowych oraz trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Przedmiotem skargi I. Ż., prowadzącej "[...]" były regulacje § 7 pkt 1 oraz § 8 pkt 1 uchwały Rady Powiatu Jeleniogórskiego z dnia 28 lutego 2019 r. w sprawie ustalenia trybu działania i rozliczania dotacji dla niepublicznych podmiotów oświatowych oraz trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania (Dz. Urz. Województwa Dolnośląskiego z 12 marca 2019 r., poz. 1646, dalej: uchwała). Skarżąca wniosła o uchylenie zawartego w § 7 pkt 1 odesłania do załącznika nr 4 uchwały oraz o wykreślenie ujętego w § 8 pkt 1 uchwały zwrotu – "lub inne osoby". Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalając zaskarżonym wyrokiem skargę stwierdził, że przedmiot sporu dotyczy zapisów prawa miejscowego, a skarga została wniesiona w trybie art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2019 r., poz. 511). W ocenie Sądu I instancji, zestawienie treści § 7 pkt 1 uchwały, uzupełnionej treścią załącznika nr 4 z treścią regulacji ustawowej jaką jest art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2203; dalej: u.f.z.o.), nie daje podstaw do formułowania wniosków, jak te wyprowadzone przez stronę. Uchwała Rady Powiatu Jeleniogórskiego (której wybrane przepisy strona kwestionuje) jako akt prawa miejscowego nie może wykraczać poza zakres upoważnienia ustawowego. Punktem odniesienia do formułowania takiej oceny musi być zawsze przepis rangi ustawowej, formułujący upoważnienie dla organu stanowiącego powiatu. Takim punktem odniesienia jest regulacja art. 38 ust. 1 u.f.z.o. w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia kwestionowanej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził, że szczególny akcent przy wykładni art. 38 ust. 1 u.f.z.o. należy położyć na użyte w treści tego przepisu sformułowania takie jak: "tryb udzielania i rozliczania dotacji" oraz "zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania". Taka redakcja przepisu art. 38 ust. 1 u.f.z.o., nie pozostawia wątpliwości, że ustawodawca powierzył organom stanowiącym jednostek samorządu terytorialnego, kompetencję w zakresie ustalania zarówno szeroko pojętego trybu udzielania i rozliczania dotacji, jak i określenia zakresu danych niezbędnych dla udzielania i rozliczania dotacji. WSA zauważył, że w zakresie wykładni art. 38 ust. 1 u.f.z.o. w powiązaniu z analizą treści § 7 pkt 1 uchwały wraz z załącznikiem, do jakiego odwołuje się ta regulacja, nie dają postaw do formułowania tezy, że wprowadzony uchwałą Rady Powiatu Jeleniogórskiego z dnia 28 lutego 2019 r. określony sposób i zakres ewidencjowania wydatków przekracza delegację ustawową z art. 38 ust. 1 u.f.z.o. W ocenie Sądu I instancji, za dopuszczalny uznać należy również sam techniczny sposób redakcji § 7 pkt 1 uchwały w tym sensie, że przepis ten, traktujący o zasadach rozliczania dotacji odwołuje się do danych ujętych w załączniku nr 4 do uchwały, za dopuszczalną praktykę uznać należy redagowanie uchwały z uwzględnieniem załączników, przedstawiających w formie tabelarycznej informacje wymagane do rozliczenia dotacji. Zdaniem Sądu I instancji, treść § 8 pkt 1 uchwały stanowiąca o tym, że kontrolę prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji przeprowadzają nie tylko pracownicy Starostwa Powiatowego w Jeleniej Górze ale i inne osoby na podstawie imiennego upoważnienia Starosty nie stoi w sprzeczności z regulacją ustawową z art. 36 ust. 1 i ust. 2 u.f.z.o. i art. 268a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, dalej: k.p.a.) W skardze kasacyjnej zaskarżano powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) naruszeniu prawa materialnego, to jest przepisu w art. 38 ust. 1 u.f.z.o. w zw. z art. 256a k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że § 8 ust. 1 uchwały, jest zgodny z ww. przepisem ustawowym, stanowi rzekomo jedynie unormowanie sposobu rozliczania dotacji, gdy w istocie ww. przepis uchwały umożliwia upoważnienie imienne każdej osoby do przeprowadzenia kontroli, bez konieczności pozostawania jej w podległości służbowej wobec organu dotującego; 2) naruszeniu prawa materialnego, to jest przepisu w art. 38 ust. 1 u.f.z.o. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że § 7 ust. 1 w zw. z załącznikiem do Załącznika nr 4 uchwały, jest zgodny z ww. przepisem ustawowym, stanowi rzekomo jedynie unormowanie sposobu rozliczania dotacji, gdy w istocie ww. przepisy uchwały nakłada na organ prowadzący placówkę oświatową obowiązek rozliczenia także innych niż dotacje środków oraz prowadzenia dodatkowej ewidencji księgowej jedynie na potrzeby rozliczenia dotacji; 3) naruszeniu prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez nie zastosowanie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym i art. 94 Konstytucji RP, oddalenie skargi oraz utrzymanie w obrocie prawnym skarżonych przepisów uchwały Rady Powiatu Jeleniogórskiego z dnia 28.02.2019 r. nr V/31/2019 w sprawie ustalenia trybu działania i rozliczenia dotacji dla niepublicznych podmiotów oświatowych oraz trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania, mimo ich wydania przez Radę Powiatu z przekroczeniem granic ustawowego upoważnienia, to jest: a) § 8 ust. 1 uchwały - z naruszeniem art. 38 ust. 1 oraz art. 36 ust. 1 u.f.z.o. i art. 268a k.p.a.; b) załącznika do Załącznika nr 4 w zw. z § 7 ust. 1 uchwały - z naruszeniem art. 38 ust. 1 u.f.z.o. Strona przeciwna nie skorzystała z prawa do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionej podstawy. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 40). W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty naruszenia przepisów materialnych i procesowych, niemniej jednak sposób ich sformułowania pozwala w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego na łączne odniesienie się do nich. W gruncie rzeczy rozpatrzenie sprawy sprowadza się bowiem do rozstrzygnięcia dwóch zasadniczych kwestii. Po pierwsze odwołując się do treści § 7 pkt 1 uchwały, który stanowi o tym, że "dotacja udzielona w roku budżetowym podlega rozliczeniu poprzez złożenie Staroście Jeleniogórskiemu rozliczenia pobrania i wykorzystania dotacji, według wzoru stanowiącego załącznik nr 4 do uchwały skarżąca kwestionuje zakres obowiązków ewidencji rachunkowej wymienionych w załączniku nr 4 do jakiego odsyła § 7 pkt 1 uchwały. Po drugie, skarżąca kwestionuje brzmienie § 8 pkt 1 uchwały, według którego, kontrolę prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji przeprowadzają pracownicy Starostwa Powiatowego w Jeleniej Górze lub inne osoby na podstawie imiennego upoważnienia Starosty Jeleniogórskiego. Odnosząc się do tych kwestii należy stwierdzić prawidłowość stanowiska zawartego w zaskarżonym wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że organ jednostki samorządu terytorialnego uprawniony jest do określenia danych, które powinny być zawarte w rozliczeniu datacji, w tym, do określenia rodzaju dokumentów, mających służyć ustaleniu, czy otrzymane z dotacji środki zostały wykorzystane prawidłowo. Zakres wymaganych danych mogą przy tym określać załączniki stanowiące zestawienia tabelaryczne z określonymi informacjami wymaganymi do rozliczenia wykorzystania dotacji, w tym, danymi o wydatkach zaszeregowanych według ich rodzaju (wynagrodzenia, pochodne od wynagrodzeń, pomoce dydaktyczne etc.). Dopuszczalne jest także żądanie od dotowanego w ramach rozliczenia wykorzystania dotacji pełnego wykazu wydatków jako zestawienia dowodów księgowych z faktur, rachunków i list płac wraz ze wskazaniem daty poniesienia wydatku, przedmiotu wydatku oraz zaangażowania dotacji w kwocie dokonanego wydatku. Z przepisu art. 38 ust. 1 u.f.z.o. w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia kwestionowanej uchwały wynika delegacja kompetencyjna dla organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego w zakresie tego, by w drodze uchwały ustalał tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-31a i art. 32, tryb przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania, w tym zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, termin przekazania informacji o liczbie odpowiednio dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju, uczniów, wychowanków, uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych lub słuchaczy kwalifikacyjnych kursów zawodowych, o których mowa w art. 34 ust. 2, oraz termin i sposób rozliczenia wykorzystania dotacji. Prawidłowe jest w tym kontekście stanowisko Sądu I instancji, że zasadnicze znaczenie ma użyte w treści tego przepisu sformułowania takie jak: "tryb udzielania i rozliczania dotacji" oraz "zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania". Taka właśnie redakcja przepisu art. 38 ust. 1 u.f.z.o., nie pozostawia wątpliwości, że ustawodawca powierzył organom stanowiącym jednostek samorządu terytorialnego, kompetencję w zakresie ustalania zarówno szeroko pojętego trybu udzielania i rozliczania dotacji, jak i określenia zakresu danych niezbędnych dla udzielania i rozliczania dotacji. Z kolei, treść § 7 pkt 1 uchwały nie pozostawia wątpliwości interpretacyjnych, że załącznik nr 4 dotyczy zasad rozliczenia pobrania i wykorzystania dotacji. Także ze sposobu redakcji dwóch kolejnych kolumn tego załącznika ("Kwota całkowita", "W tym kwota z dotacji powiatu") w sposób nie budzący wątpliwości wynika, że nałożone na podmioty dotowane obowiązki ewidencyjno-rachunkowe dotyczą wydatków finansowanych choćby częściowo z dotacji. Z tego względu, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładnia art. 38 ust. 1 u.f.z.o. w powiązaniu z treścią § 7 pkt 1 uchwały wraz z załącznikiem nr 4 do uchwały nie dają postaw do twierdzenia, że wprowadzony uchwałą Rady Powiatu Jeleniogórskiego z dnia 28 lutego 2019 r. sposób i zakres ewidencjowania wydatków przekracza delegację ustawową z art. 38 ust. 1 u.f.z.o., co zostało prawidłowo ustalone w ramach zaskarżonego wyroku. Poza powyższym należy stwierdzić prawidłowość stanowiska zgodnie z którym treść § 8 pkt 1 uchwały stanowiąca o tym, że kontrolę prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji przeprowadzają nie tylko pracownicy Starostwa Powiatowego w Jeleniej Górze ale i inne osoby na podstawie imiennego upoważnienia Starosty nie stoi w sprzeczności z regulacją ustawową z art. 36 ust. 1 i ust. 2 u.f.z.o. Z treści regulacji ustawowych wynika, że podmiotem uprawnionym do kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji jest organ dotujący oraz osoby upoważnione do przeprowadzenia kontroli. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska jakoby sposób sformułowania § 8 pkt 1 uchwały w części odnoszącej się od możliwości przeprowadzania kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji przez "inne osoby" niż pracownicy Starostwa Powiatu w Jeleniej Górze pozostawał w sprzeczności z art. 268a k.p.a., regulującego tzw. upoważnienie administracyjne. Prezentowana przez stronę wykładnia art. 268a k.p.a., bazująca na literalnym brzmieniu tego przepisu, nie znajduje akceptacji w orzecznictwie sądowym gdzie wyrażany jest pogląd, że termin "pracownicy", którym posługuje się art. 268a k.p.a., nie powinien być rozumiany wyłącznie przez odwołanie się do stosunku prawnego regulowanego kodeksem pracy. Przepis ten dotyczy wszelkich osób, które znajdują się względem organu w relacji podległości służbowej i podporządkowania hierarchicznego, niezależnie od tego, czy relacje te są oparte na stosunku pracy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 1012/11, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Skoro więc w przepisie art. 36 ust. 2 u.f.z.o. jest mowa o osobach upoważnionych, a treść art. 268a k.p.a. regulującego upoważnienie administracyjne należy wykładać jako odnoszącą się nie tylko do relacji opartych na stosunku pracy, to redakcję § 8 pkt 1 uchwały, stanowiącego o tym, że: "Kontrolę prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji przeprowadzają pracownicy Starostwa [...] lub inne osoby na podstawie imiennego upoważnienia Starosty" uznać należy za mieszczącą się w granicach prawa, co również zostało prawidłowo ocenione w ramach zaskarżonego wyroku. Tym samym za chybione należało uznać zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego w postaci art. 38 ust. 1 u.f.z.o. w związku z art. 256a k.p.a., jak i zarzuty naruszenia prawa procesowego w postaci nie zastosowania art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym i art. 94 Konstytucji RP. Stąd na postawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.