I GSK 2034/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo (spr.) Sędzia NSA Joanna Wegner Sędzia del. WSA Monika Krzyżaniak Protokolant starszy asystent sędziego Karolina Mamcarz po rozpoznaniu w dniu 23 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 maja 2022 r. sygn. akt V SA/Wa 5105/21 w sprawie ze skargi S. Sp. z o.o. w W. na postanowienie Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 24 września 2021 r. nr 993400/81/110/2021; UNP 2021-00615581 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia sprzeciwu dotyczącego czynności kontrolnych 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od S. Sp. z o.o. w W. na rzecz Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 26 maja 2022 r., sygn. akt V SA/Wa 5105/21 po rozpoznaniu skargi S. spółki z o.o. z siedzibą w W., dalej określanej jako Skarżąca, uchylił postanowienie Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 24 września 2021 r. nr 993400/81/110/2021, UNP 2021-00615581 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia sprzeciwu i zasadził na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Zawiadomienie o zamiarze wszczęcia kontroli z dnia 29 marca 2021 r. zostało doręczone Skarżącej 31 marca 2021 r. zaś sam kontrola płatnika składek została wszczęta 21 kwietnia 2021 r. na podstawie upoważnienia nr 4420210100031 z dnia 14 stycznia 2021 r. do przeprowadzenia kontroli. Pismem z dnia 21 kwietnia 2021 r. osoba upoważniona do reprezentowania płatnika składek wyraziła zgodę na wykonywanie czynności kontrolnych w terenowej jednostce organizacyjnej ZUS, Dokonano przesłuchań osób w charakterze ubezpieczonych na okoliczność zawieranych przez Skarżącą umów zlecenia, Z czynności zostały sporządzone protokoły przesłuchania, Pismem z dnia 6 maja 2021 r. inspektor kontroli Zakładu wezwała Skarżącą do przedłożenia dokumentów w zakresie zawieranych umów zlecenia. W tym samym dniu Skarżąca zawnioskowała o przerwę w wykonywaniu czynności kontrolnych w okresie od 11 maja do 25 maja 2021 r. w związku z okolicznościami, które uniemożliwiają prowadzenie czynności kontrolnych, polegającymi na uzupełnieniu dokumentacji wymienionej w piśmie z 6 maja 2021 r. Kolejnym pismem z 26 maja 2021 r, Skarżąca zawiadomiła inspektora kontroli ZUS o wniesieniu sprzeciwu wobec dalszego prowadzenia kontroli oraz czynności organu zawartych w piśmie z 6 maja 2021 r. stanowiących wezwanie do przedstawienia dokumentów i informacji przez kontrolowanego, I Oddział ZUS w Warszawie wydał 31 maja 2021 r. postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia sprzeciwu. Zdaniem ZUS w Warszawie sprzeciw został wniesiony z uchybieniem terminu 3 dni roboczych, bowiem wezwanie do przedłożenia dokumentów, tj. czynność wobec podjęcia której Skarżąca wnosi sprzeciw, miała miejsce 6 maja 2021 r., zaś sprzeciw został wniesiony 26 maja 2021 r. W wyniku rozpoznania zażalenia Skarżącej Prezes ZUS postanowieniem z25 czerwca utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Pismem z dnia 17 czerwca 2021 r. Skarżąca wniosła sprzeciw w związku z doręczeniem pisma z 31 maja 2021 r. w dniu 15 czerwca 2021 r. Pismo z 31 maja 2021 r., zdaniem Skarżącej, stanowiło czynność kontrolną i jego sporządzenie w trakcie wstrzymania czynności kontrolnych naruszało art. 59 ust. 5 pkt 1 i art. 55 ust. 1 i 2 Prawa przedsiębiorców. ZUS w Warszawie – I Oddział, postanowieniem z 23 czerwca 2021 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia sprzeciwu. Uznał bowiem, że sporządzenie i doręczenie Skarżącej pisma z 31 maja 2021 r. nie stanowiło czynności kontrolnej. Prezes ZUS postanowieniem z 2 sierpnia 2021 r. uchylił to rozstrzygnięcie ZUS w Warszawie, po ponownym rozpoznaniu sprawy postanowieniem 19 sierpnia podmówił wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia sprzeciwu. Z kolei Prezes ZUS, po rozpoznaniu zażalenia Skarżącej postanowieniem z 24 września 2021 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie zaskarżonym wyrokiem uchylił powyższe postanowienie uznając, ze brak było podstaw do odmowy wszczęcia na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. postępowania w sprawie rozpatrzenia sprzeciwu, że bez względu na to, czy sprzeciw wniesiono w terminie czy po terminie, winien być on merytorycznie rozstrzygnięty na podstawie art. 59 ust. 7 i 9 Prawa przedsiębiorców. Nie zgadzając się z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wywiódł skargę kasacyjną. Zaskarżając wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie sprawy na podstawie art. 188 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej określanej skrótem P.p.s.a.), tj. uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi. Wniósł także o rozpoznanie sprawy na rozprawie i zasądzenie na rzecz organu od Skarżącej, kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 141 § 4 P,p.s.a. poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia wyroku, w sposób nie pozwalający odtworzyć sposobu rozumowania Sądu pierwszej instancji i ustalenie przestanek, które doprowadziły do wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia, ponieważ Sąd w uzasadnieniu wyroku powołuje inne rozstrzygnięcie organu jako będące przedmiotem oceny Sądu niż to, które wskazane zostało w sentencji wyroku; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit.c P.p.s.a. w związku z art. 61a 5 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r, — Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, z późn. zm.), dalej "K.p.a.", w ten sposób, że Sąd pierwszej instancji uchylił zaskarżone postanowienie, wskazując że brak było podstaw do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia sprzeciwu, podczas gdy w rzeczywistości organ słusznie odmówił wszczęcia postępowania, nie naruszając przepisu art, 61a 5 1 K.p.a. 3.. art. 145 § 1 pkt 1 lit.c P.p.s.a. w związku z art. 59 ust. 7 i 9 ustawy z 6 marca 2018 r. — Prawo przedsiębiorców (Dz. U, z 2021 r. poz. 162, z późn, zm.), dalej "Prawo przedsiębiorców", poprzez przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, iż organ powinien byt rozpatrzyć sprawę merytorycznie i zakończyć wydaniem rozstrzygnięcia na podstawie art. 59 ust, 7 i 9 Prawa przedsiębiorców, podczas gdy organ zasadnie nie rozpatrzył sprawy, ponieważ sprzeciw jako wniesiony po terminie nie podlegał rozpatrzeniu, zatem organ nie mógł wydać żadnego z postanowień, o których mowa w art. 59 ust. 7 i 9 Prawa przedsiębiorców; 4. art. 145 § 1 pkt 1 lit.c P.p.s.a. w związku z art. 59 ust. 4 Prawa przedsiębiorców, poprzez nieuwzględnienie przez Sąd pierwszej instancji, że termin do wniesienia sprzeciwu określony w art. 59 ust. 4 Prawa przedsiębiorców wynosi 3 dni robocze od dnia wszczęcia kontroli przez organ kontroli lub wystąpienia przesłanki do wniesienia sprzeciwu, a Skarżąca wniosła sprzeciw z naruszeniem terminu 3 dni roboczych od daty wystąpienia przestanki do wniesienia sprzeciwu, co w konsekwencji spowodowało, że organ zasadnie przyjął, że brak dochowania terminu przez Skarżącą na wniesienie sprzeciwu musiało skutkować odmową wszczęcia postępowania w sprawie jego rozpatrzenia. Argumenty na poparcie zarzutów skargi kasacyjnej przytoczono w jej uzasadnieniu. Spółka w piśmie procesowym z 14 listopada 2022 r. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna okazała się niezasadna. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 P.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 P.p.s.a. Zatem to skarżący kasacyjnie w terminie 30 dni od dnia otrzymania wyroku Sądu pierwszej instancji wraz z uzasadnieniem zakreśla zarzutami kasacyjnymi zakres tego postępowania. Z urzędu NSA bierze pod uwagę jedynie przesłanki nieważności postępowania, o których mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. W okolicznościach sprawy jednak żadna z tych przesłanek nie zaistniała. Skarga kasacyjna została oparta na zarzutach naruszenia prawa procesowego, mających istotny wpływ na wynik sprawy. W tej grupie najdalej idącym zarzutem jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a ., który Naczelny Sąd Administracyjny uznał za uzasadniony. Artykuł 141 § 4 P.p.s.a. stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Powołane unormowanie reguluje jedynie obligatoryjne elementy uzasadnienia i do ich zbadania sprowadza się kontrola instancyjna zaskarżonego orzeczenia. Uzasadnienie wyroku albo jest sporządzone według wzorca określonego w 141 § 4 P.p.s.a., albo nie jest. Zarzut naruszenia powyższego przepisu może stanowić podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się sąd pierwszej instancji podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Jeśli uzasadnienie nie spełnia przesłanek określonych w tym przepisie na tyle, że nie jest możliwa kontrola instancyjna, wówczas zaskarżony wyrok podlega uchyleniu. Ponadto przyjmuje się, że chociaż uzasadnienie sporządzane jest po wydaniu orzeczenia, sporządzenie go z uchybieniem zasad określonych w art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić mające wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2007 r., sygn. akt I OSK 1868/06, LEX nr 417759). Taka sytuacja występuje przede wszystkim wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia sporządzone jest w sposób uniemożliwiający jego kontrolę instancyjną, a stronie wdanie się w spór (por. wyroki NSA: z dnia 27 lutego 2008 r., sygn. akt II FSK 1771/06, z dnia 20 stycznia 2009 r., sygn. akt I GSK 1185/07, z dnia 17 lipca 2009 r., sygn. akt II FSK 592/08, z dnia 10 października 2007 r., sygn. akt II GSK 204/07, z 7 czerwca 2011 r., sygn. akt II GSK 601/10). Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia. Taka sytuacja zaistniała w rozpatrywanej sprawie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie kontrolowanego wyroku, gdy chodzi o analizę przedstawionych w nim argumentów, uniemożliwia przeprowadzenia kontroli prawidłowości tego orzeczenia, co prowadzi do wniosku, że Sąd pierwszej instancji nie uczynił zadość obowiązkowi sporządzenia uzasadnienia w sposób uwzględniający konsekwencje wynikające z towarzyszącej uzasadnieniu każdego orzeczenia sądowego funkcji kontroli trafności wydanego rozstrzygnięcia. Pomiędzy treścią sentencji wyroku a uzasadnieniem istniej zasadnicza rozbieżność. Sąd pierwszej instancji uchylił "zaskarżone postanowienie", które w komparycji wyroku zostało opisane jako "postanowienie z 24 września. 2021 r." i zostało opisane w części historycznej uzasadnienia. Natomiast przedmiotem rozważań Sad pierwszej instancji uczynił postanowienie z 25 czerwca 2021 r. Także w dalszej części rozważań powołał się na pismo z 6 maja 2021r stanowiące podstawę winienia sprzeciwu, gdy tymczasem z części historycznej uzasadnienia wynika, ze pismo to dotyczyło odrębnego sprzeciwu wniesionego 31 maja 2021 r. a nie zarzutu z 17 czerwca 2021r. dotyczącego, w ocenie spółki, czynności kontrolnej z 31 maja 2021 r., a który to sprzeciw został rozstrzygnięty postanowieniem z 24 września 2021 r. Skoro trafny okazał się zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., to przedwczesne byłoby wyrażanie przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska w kwestiach objętych drugim z zarzutów skargi kasacyjnej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że wadliwość uzasadnienia wyroku czyni przedwczesną ocenę pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej (postanowienie NSA z dnia 22 maja 2014 r., II OSK 481/14; wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2015 r., I GSK 465/15; wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2021 r., I OSK 1880/19). Z wyżej wymienionych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaszły podstawy do uchylenia wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji w oparciu o art. 185 § 1 P.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a. i w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) i pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 ze zm.).