I GSK 2003/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Wegner (spr.) Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia del. WSA Marek Leszczyński Protokolant Jarosław Lubryczyński po rozpoznaniu w dniu 8 marca 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Finansów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 czerwca 2022 r. sygn. akt V SA/Wa 1117/22 w sprawie ze skargi Powiatu S. na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 31 marca 2017 r. nr FS12.4144.4.2017 w przedmiocie zobowiązania do zwrotu części dotacji celowej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Ministra Finansów na rzecz Powiatu S. 4050 (cztery tysiące pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z 30 czerwca 2022 r., sygn. akt V SA/Wa 1117/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019, poz. 2325) – zwanej dalej "p.p.s.a." uchylił zaskarżoną przez Powiat S. decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z 31 marca 2017 r. w przedmiocie zobowiązania do zwrotu części dotacji celowej. Od tego wyroku Minister Finansów wniósł skargę kasacyjną zaskarżając go w całości. Środek odwoławczy oparto na obu podstawach. Zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego dotyczyły art. 190 p.p.s.a. poprzez wydanie wyroku z pominięciem wskazań Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartych w wyroku o sygn. akt I GSK 2274/18 oraz o sygn. akt II GSK 1387/14, a w konsekwencji niepodjęcia przez Sąd pierwszej instancji ustaleń w zakresie odpowiedzi na pytanie, czy przy uwzględnieniu przeznaczenia dotacji celowej (utrzymanie i likwidacja), a także planowanego zbycia obiektów pozostałych po przejściach granicznych na wewnętrznych granicach Schengen, możliwe było zawężenie celu dotacji celowej tylko do utrzymania takich obiektów oraz czy taka zmiana nie narusza art. 154 ust. 7 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2022 r., poz. 1634) oraz czy podmiot, który ją otrzymał był świadomy na co została ona przeznaczona oraz dokonania oceny wniosków Powiatu, w których zwracał się on o środki z rezerwy celowej i informował, że Terminal Towarowych Odpraw Celnych będzie podlegał sprzedaży. Ponadto skarżący zarzucił naruszenie art. 141 § 4 w związku z art. 190 p.p.s.a. poprzez brak rozpatrzenia i uzasadnienia wszystkich okoliczności sprawy mających wpływ na jej wynik, niewyjaśnienie przez Sąd pierwszej instancji wskazanych wyżej okoliczności, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 169 ust. 1 pkt 1 i art. 169 ust. 6 ustawy o finansach publicznych poprzez uchylenie decyzji w sytuacji braku do tego podstaw, w związku z niezasadnym stwierdzeniem, że wydane w sprawie decyzje naruszają przepisy prawa procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, mimo że stan faktyczny i prawny nie uzasadniał takiego rozstrzygnięcia, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i 4 i art. 80 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i niezasadne stwierdzenie naruszenia tych przepisów podczas gdy – zdaniem organu – decyzja została wydana po przeprowadzeniu postępowania, w którym uwzględniono i oceniono wszystkie dokumenty mające wpływ na rozstrzygnięcie. Ponadto organ podniósł zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) – zwanej dalej "p.u.s.a." w związku z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez dokonanie błędnej oceny legalności zaskarżonej decyzji. Zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego obejmowały art. 169 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 169 ust. 6 i art. 168 ust. 4 i art. 154 ust. 7 ustawy o finansach publicznych poprzez błędną wykładnię, prowadzącą do uznania, że w sprawie doszło do wadliwego zobowiązania Powiatu S. do zwrotu części dotacji celowej w sytuacji, gdy zgodnie z materiałem dowodowym tej sprawy Powiat nie otrzymał dotacji na wydatki związane ze sprzedażą nieruchomości, w tym wycenę oraz rezerwa celowa, która została na to przeznaczona nie mogła być tak wydatkowana, bo ani pojęcie utrzymania ani likwidacji na to nie pozwalały. Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi Powiatu, ewentualnie o uchylenie tego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący Powiat wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wobec tego, że Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się wystąpienia żadnej spośród wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. podstaw nieważności postępowania, Sąd rozpoznał sprawę w granicach skargi kasacyjnej i podniesionych zarzutów. Okazały się one nieuzasadnione, dlatego skarga kasacyjna podlegała oddaleniu. Przede wszystkim zauważyć należy, że sprawa niniejsza została rozpoznana przez Sąd pierwszej instancji, a także Naczelny Sąd Administracyjny w warunkach przewidzianego w art. 153 i art. 190 p.p.s.a. związania oceną prawną, wykładnią i wskazaniami co do dalszego postępowania, wynikającymi z prawomocnego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 marca 2022 r., sygn. akt I GSK 2274/18. W orzeczeniu tym NSA badał to, czy Sąd Wojewódzki respektował ocenę prawną, wykładnię i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone we wcześniejszym wyroku NSA z 15 lipca 2015 r., sygn. akt II GSK 1387/14 i doszedł do przekonania, że stanowisko Sądu pierwszej instancji było w świetle tych kryteriów błędne i dlatego wyrok Sądu pierwszej instancji z 29 listopada 2017 r. został uchylony, a sprawa – przekazana temu Sądowi do ponownego rozpoznania. Wobec tego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w myśl art. 190 p.p.s.a. wydając zaskarżony w tej sprawie wyrok związany był wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wykładnia ta – poza niezachodzącymi w tej sprawie wyjątkami – jest wiążąca w całym dalszym postępowaniu, czego konsekwencją jest m. in. niemożność na dalszym etapie skutecznego sformułowania zarzutów środka odwoławczego na podstawie poglądów z tą wykładnią sprzecznych. Wprawdzie wspomniany przepis stanowi jedynie o wykładni przepisów prawa, jednak podzielić należy pogląd, zgodnie z którym ocena ustaleń faktycznych jest zawsze pochodną oceny wykładni i zastosowania przepisów postępowania. Przyjęte w wyroku NSA za ustalone prawidłowo fakty determinowane są przecież określoną wykładnią przepisów procesowych i dlatego wyrok ten może być dla Sądu pierwszej instancji wiążący także w zakresie stanu faktycznego sprawy (zob. wyrok NSA z 22 czerwca 2022 r., I FSK 654/21, LEX nr 3205914 i podane tam orzecznictwo). W wyroku NSA z 16 marca 2022 r. zobowiązał Sąd pierwszej instancji do tego, by wykonał wskazania i zastosował się do oceny prawnej wyrażonych w wyroku NSA z 15 lipca 2015 r. Sąd ten zobowiązany był zatem zbadać to, czy cel dotacji został właściwie określony w akcie ją przyznającym i czy jej beneficjent była świadomy tego celu. Ponadto stwierdził, że dotacja została przeznaczona w dziale 700-Gospodarka mieszkaniowa, rozdziale 70005 – Gospodarka gruntami i nieruchomościami, § 2110 – Dotacje celowe otrzymane z budżetu na zadania bieżące z zakresu administracji rządowej i inne zadania zlecone ustawami realizowane przez powiat. NSA wskazał dalej, że dotacja ta nawiązuje do zakresu gospodarowania zasobem nieruchomości Skarbu Państwa określonym w art. 23 ust. 1 pkt 1 – 9 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r., poz. 1899 ze zm.), akcentując że Powiat przeznaczył środki na czynności związane z przygotowaniem do zbycia nieruchomości, co mieści się w pojęciu gospodarowania zasobem nieruchomości. Wydając zaskarżony wyrok Sąd pierwszej instancji wywiązał się z tych powinności i – wbrew zarzutom skargi kasacyjnej – kwestie te zbadał i ocenił, stwierdzając że dotację przeznaczono na przygotowanie do zbycia Terminala Towarowych Odpraw Celnych. Czynności te mieściły się w prawem przewidzianym celu dotacji. Zestawiając te wnioski z konkluzjami zaskarżonej decyzji zasadnie Sąd pierwszej instancji przyjął, że dokonana przez organ ocena materiału dowodowego w tej sprawie była wadliwa. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd analizował stanowisko Powiatu w postępowaniu, w tym treść składanych przez niego pism i uznał, że cel przeznaczenia dotacji był Powiatowi znany. Zarzut naruszenia art. 190 p.p.s.a. nie jest zatem uzasadniony. Nie znajduje uzasadnienia także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., bo Sąd pierwszej instancji w sposób wszechstronny i wnikliwy przedstawił stan sprawy, wyjaśnił podstawę prawną wyroku, której towarzyszy rozbudowana argumentacja. Motywy zaskarżonego orzeczenia zawierają wszystkie obligatoryjne elementy. Sąd ocenił, że zaskarżona decyzja narusza prawo i ta ocena jest prawidłowa. Wprawdzie Sąd Wojewódzki istotnie, częściowo nieprecyzyjnie wyraził swoje zapatrywanie w odniesieniu do przypisanych organowi uchybień przepisów prawa procesowego, jednakże powołana podstawa prawna wyroku nie budzi wątpliwości. Zdaniem Sądu pierwszej instancji decyzję wydano z naruszeniem przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, art. 77 § 1 i 4 i art. 80 k.p.a. i konstatacja ta jest prawidłowa jednak nie dlatego, że organ pominął dokumenty znajdujące się w aktach sprawy, ale – jak w pierwszej kolejności zaakcentował Sąd Wojewódzki – organ dokonał wadliwej oceny materiału dowodowego. Nie wskazywał on bowiem na to, że Powiat dopuścił się nieprawidłowego wykorzystania dotacji, lecz przeciwnie – że wydatkował ją zgodnie z prawem. Nieścisłość ta jednak nie ma żadnego wpływu na wynik sprawy i nie dowodzi naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z powołanymi wyżej przepisami k.p.a. Nieuzasadnione pozostają także zarzuty naruszenia przepisów regulujących kompetencje sądu administracyjnego, to jest art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a., bo przepisy te nie formułują samoistnie ani podstaw orzekania przez sąd administracyjny ani nie regulują zasad podejmowania czynności procesowych. Sąd Wojewódzki wywiązał się ze swego obowiązku sprawowania kontroli legalności administracji i nie naruszył swojej właściwości, a w zasadzie tylko w ten sposób mogłoby dojść do uchybienia tym przepisom. Ostatni z ze sformułowanych zarzutów – błędnej wykładni przepisów prawa materialnego jest nieuzasadniony przede wszystkim dlatego, że skarżący kasacyjnie nie wskazał na czym uchybienie to miałoby polegać. Zarzut ten w istocie dotyczy oceny stanu faktycznego i zastosowania przepisów ustawy o finansach publicznych regulujących zasady wydatkowania i zwrotu dotacji. W skardze kasacyjnej nie podważono skutecznie oceny Sądu pierwszej instancji, a wyrażonej w zakresie tego, co stanowiło cel dotacji, na co ją wykorzystano i tego, że Powiat miał tego świadomość. W takiej sytuacji kwestionowanie oceny Sądu pierwszej instancji o zastosowaniu adekwatnych w tej sprawie przepisów nie mogło być skuteczne. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.