I GSK 200/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Smoleń Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Karolina Mamcarz po rozpoznaniu w dniu 26 sierpnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej W. P. i M. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 29 września 2021 r. sygn. akt II SA/Go 387/21 w sprawie ze skargi W. P. i M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze z dnia 18 listopada 2020 r. nr SKO-5225/829-P/20 w przedmiocie ustalenia kwoty dotacji pobranej w nadmiernej wysokości podlegającej zwrotowi do budżetu miasta oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim (dalej: WSA) z 29 września 2021 r., sygn. akt II SA/Go 387/21, oddalono skargę W. P. i M. B. (dalej: skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze (dalej: SKO, organ) z 18 listopada 2020 r., nr SKO-5225/829-P/20, ustalającą kwotę dotacji pobranej w nadmiernej wysokości podlegającej zwrotowi do budżetu miasta. WSA orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Skarżący 28 września 2018 r. skarżący złożyli wniosek o udzielenie dotacji na 2019 r. dla prowadzonej przez nich Niepublicznej Szkoły P. w Z. We wniosku wskazali, że od stycznia do sierpnia w 2019 r. do szkoły będzie uczęszczało 123 dzieci miesięcznie (w tym 54 dzieci będzie spełniało obowiązek nauki poza szkołą), a od września do grudnia 2019 r. będzie uczęszczało 139 dzieci miesięcznie (w tym 70 dzieci będzie spełniało obowiązek nauki poza szkołą). Wobec ustalenia przez Prezydenta Miasta Zielona Góra (dalej: Prezydent), że dotacja we wrześniu 2019 r. została wypłacona w zawyżonej wysokości (52.119,55 zł zamiast 51.849,28 zł), organ ten zwrócił się do skarżących o zwrot kwoty 270,27 zł (wraz z należnymi odsetkami), przekazanej w nadmiernej wysokości. 4 września 2020 r. skierowano do skarżących zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości. Pismo zostało odebrane 9 września 2020 r. Prezydent decyzją z 7 października 2020 r. w punkcie pierwszym ustalił kwotę dotacji w wysokości 270,27 zł jako pobraną przez skarżących w nadmiernej wysokości, a zatem przypadającą do zwrotu do budżetu Miasta Zielona Góra i w punkcie drugim określił termin naliczania odsetek należnych od ww. kwoty - naliczanych jak od zaległości podatkowych - od 1 lutego 2020 r. do dnia zapłaty. Od powyższej decyzji skarżący wnieśli odwołanie. W ocenie skarżących dotacja wypłacona została zgodnie z treścią ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1930; dalej: ufzo), a żądanie zwrotu wypłaconej i już wydatkowanej dotacji jest niedopuszczalne jako sprzeczne z przepisami ww. ustawy, która przewiduje możliwość aktualizacji stawki dotacji w trakcie roku budżetowego, jak również przewiduje dopuszczalne limity zmiany stawki dotacji w ciągu roku – maksymalna stawka mogła wzrosnąć o 50% względem dotychczas przekazanej części oraz ulec obniżeniu maksymalnie o 25% względem dotychczas przekazanych części dotacji. W przypadku pomyłki organu dotującego w ustaleniu podstawowej kwoty dotacji, winien on zastosować tryb przewidziany w art. 43 ust. 1 pkt 4 ufzo, albowiem taką pomyłkę należy uznać za "szczególnie uzasadniony przypadek" obowiązkowej aktualizacji kwoty dotacji w rozumieniu tego przepisu. Cechą dotacji, w tym dotacji udzielanej szkole niepublicznej prowadzonej przez podmioty niezaliczane do sektora finansów publicznych, jest jej ustawowe ograniczenie czasowe do okresu roku budżetowego, co wynika bezpośrednio z "roczności budżetu". W ocenie skarżących nie jest dopuszczalne dokonywanie przez organ dotujący jakiegokolwiek przeliczenia dotacji po zakończeniu roku budżetowego. Jeżeli zatem Prezydent Miasta Zielona Góra kalkulując dotację popełnił błąd, to powinien go skorygować w trakcie trwania roku budżetowego zgodnie z zasadami określonymi w art. 43 ufzo. Ponadto, zdaniem skarżących, Prezydent doprowadził do wydania decyzji naruszającej prawo, która nie uwzględnia stanu faktycznego i prawnego sprawy, w szczególności poprzez nie odniesienie się do kwestii konieczności wydatkowania otrzymanej dotacji do końca roku budżetowego. SKO decyzją z 18 listopada 2020 r. (błędnie oznaczoną w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przez WSA datą 24 marca 2021 r.) rozstrzygnęło w punkcie: 1. o uchyleniu punktu 2 decyzji z 7 października 2020 r. i określiło datę terminu naliczania odsetek należnych od kwoty wymienionej w punkcie 1 ww. decyzji - w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych - od 29 marca 2020 r. do dnia zapłaty; 2. w pozostałym zakresie utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. SKO zasadniczo podtrzymało stanowisko Prezydenta, odnosząc się do decyzji w sposób krytyczny jedynie w zakresie określenia daty początkowej, od której należało naliczyć odsetki za zwłokę. Zaskarżonym wyrokiem WSA oddalił skargę na decyzję SKO. WSA wskazał, że przedmiotem sporu w sprawie, jest zasadność określenia kwoty dotacji do zwrotu na podstawie art. 252 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 305; dalej: ufp), uznanej przez organy jako pobranej w nadmiernej wysokości. Sąd nie doszukał się naruszenia prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Następnie powołując stosowne przepisy ustawy o finansowaniu zadań oświatowych wyjaśnił na czym polega aktualizacja kwoty dotacji, przedstawiając sporne w sprawie stanowisko dotyczące kwoty dotacji wypłaconej i kwoty należnej dotacji. Różnica ta stanowi kwotę 270,27 zł, która zdaniem organu jest kwotą dotacji wypłaconą w nadmiernej wysokości, która podlega zwrotowi na podstawie art. 252 ust. 1 pkt 2 ufp, a w ocenie skarżących ww. kwota nie podlega zwrotowi na podstawie art. 252 ust. 1 pkt 2 ufp, bowiem ewentualne zmiany kwoty dotacji, w tym potrącenia, mogły nastąpić jedynie w trakcie roku budżetowego oraz w trybie aktualizacji dotacji na podstawie art. 43 ufzo. Końcowo WSA stwierdził, że możliwość aktualizacji kwoty dotacji nie wyłącza możliwości dochodzenia zwrotu dotacji, w sytuacji gdy pobranie dotacji w nadmiernej wysokości zostało stwierdzona przez organ dopiero w wyniku rozliczenia dotacji po zakończeniu roku budżetowego, a nie w jego trakcie. Obie instytucje są odrębne i od siebie niezależne, argumentował w dalszych rozważaniach uzasadnienia sąd, przedstawiając stanowisko zgodnie z którym instytucja zwrotu dotacji na podstawie art. 252 ust. 1 ufp ma zastosowanie do wszystkich rodzajów dotacji jakie są udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Całkowite jej wykorzystanie, zgodnie z przeznaczeniem, nie czyni interesu skarżących, polegającego na utrzymaniu nienależnie, niezgodnie z przepisami prawa otrzymanych dotacji, przeważającym nad interesem publicznym. Skargę kasacyjną od ww. wyroku wnieśli skarżący, zaskarżając orzeczenie w całości, jednocześnie wnosząc o jego zmianę poprzez uwzględnienie złożonej skargi w całości, a alternatywnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA. Ponadto wnieśli również o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej: ppsa) zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. art. 43 ufzo poprzez jego pominięcie i niezastosowanie w przedmiotowej sprawie, podczas gdy w przepisie tym wprost wskazane są szczegółowe zasady dotyczące aktualizacji kwoty przyznawanej dotacji, jak również jest to przepis szczególny do art. 253 ufp, stosownie do którego nie ma możliwości dokonywania wstecznego wyliczenia dotacji już po zakończeniu roku budżetowego, jak to miało miejsce w przedmiotowej sprawie; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 252 ust. 3 ufp poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że wypłacona dotacja została pobrana w nadmiernej wysokości, podczas gdy dotacja przyznana placówce oświatowej prowadzonej przez skarżących została wypłacona zgodnie z treścią ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, w wysokości uprzednio ustalonej przez Prezydenta i jako taka nie może zostać określona jako pobrana w nadmiernej wysokości, a następnie w sposób nieuprawniony została dokonana zmiana wysokości wypłaconej uprzednio kwoty, co doprowadziło do naruszenia zasady niedziałania prawa wstecz oraz ochrony praw nabytych. SKO nie złożyło odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Wyjaśnienia wymaga, że w postępowaniu kasacyjnym obowiązuje wynikająca z art. 183 § 1 ppsa zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami i granicami zaskarżenia. Przytoczone w tym środku prawnym przyczyny wadliwości kwestionowanego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez sąd drugiej instancji. Do podjęcia działań z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie w sytuacjach określonych w art. 183 § 2 ppsa, które w niniejszej sprawie nie występują. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 ppsa. Przepis art. 174 pkt 1 ppsa przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej; natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 ppsa dotyczy naruszenia przepisów postępowania, ale tylko takiego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Obydwa sformułowane przez autora skargi kasacyjnej zarzuty dotyczą naruszenia przez WSA przepisów prawa materialnego, zatem zostały oparte na podstawie art. 174 pkt 1 ppsa. Pierwszy z zarzutów odnosi się do pominięcia i niezastosowania w przedmiotowej sprawie art. 43 ufzo stanowiącego w ustępach od 1. do 5. o przesłankach, w razie wystąpienia których dochodzi do aktualizacji kwoty dotacji, terminach dokonywania rzeczonych aktualizacji, czy sposobach wyrównywania kwoty dotacji w razie jej aktualizacji. Za trafne należy przyjąć stanowisko WSA, zgodnie z którym art. 43 ust. 5 ufzo nie reguluje zagadnień ani nadmiernie pobranej dotacji ani instytucji zwrotu dotacji. Przedmiotem tej regulacji, co więcej – w zakresie dotyczącym całego powołanego artykułu, nie zaś tylko w przypadku wskazanego przez sąd ustępu 5. – jest sposób wyliczenia kwoty dotacji po aktualizacji, a nie rozliczeniu dotacji po zakończeniu roku budżetowego. Ponownie należy podkreślić, powtarzając za uzasadnieniem zaskarżonego wyroku, że Rada Miasta Zielona Góra podjęła uchwałę nr LXIV.878.2018 z dnia 27 lutego 2018 r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla publicznych i niepublicznych przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego, szkół i placówek oraz przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania, której § 6 ust. 1 stanowi, że organ prowadzący jednostkę oświatową sporządza rozliczenie otrzymanej dotacji do 15 stycznia roku następującego po roku udzielenia dotacji. Takowe rozliczenie należy uznać za istotny element wpływający na dbałość o budżet jednostki dotującej. Dotacja oświatowa nie polega bowiem na bezzwrotnym przekazaniu środków publicznych beneficjentowi, bez jakiejkolwiek kontroli ze strony organu, tym bardziej jeżeli do przekazania środków doszło na skutek błędu organu, nie zaś modyfikacji stawki miesięcznej, czy ustalenia odmiennej od deklarowanej liczby uczniów. Ustosunkowując się do drugiego z zarzutów skargi kasacyjnej, w ocenie skarżących doszło do naruszenia art. 252 ust. 3 ufp poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że wypłacona dotacja została pobrana w nadmiernej wysokości. To wskazać należy, że stosownie do art. 252 ust. 3 ufp dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są dotacje otrzymane z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania. Tymczasem skarżący nie kwestionują tego, że została im wypłacona kwota dotacji przekraczająca wysokość kwoty należnej, uwzględniając wskazywaną wcześniej uchwałę Rady Miasta Zielona Góra i treść art. 26 ust. 1 ufzo. Zarzut skarżących odnosi się bowiem do błędnego przekazania przez organ określonej kwoty, a więc przeniesienia odpowiedzialności za wysokość dotacji na organ i tym samym uznania, że w istocie wysokość dotacji za wrzesień 2019 r. została ustalona w sposób prawidłowy. Innymi słowy, skarżący twierdzili, że jeżeli podmiot prowadzący przedszkole niepubliczne sam nie dopuścił się nieprawidłowości, ma w pełni usprawiedliwione oczekiwanie, że nie zostanie zaskoczony przez organ żądaniem zwrotu dotacji (którą już wydatkował w sposób prawidłowy). Przy tym zaznaczenia wymaga, że skarżący nie kwestionowali ustaleń faktycznych dokonanych przez organ. Zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w wyroku z 27 listopada 2018 r. sygn. akt I GSK 2094/18 (dostępny na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl), dotacje z budżetu jednostki samorządu terytorialnego, a taką jest także dotacja oświatowa, są instytucją prawa finansowego. Zasady ich zwrotu zostały uregulowane w ustawie z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. W myśl art. 252 ufp beneficjent zwraca także dotację wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem i pobraną nienależnie lub w nadmiernej wysokości. Z treści przytoczonej regulacji wynika wyraźnie obowiązek, a nie możliwość zwrotu budżetowi jednostki samorządu terytorialnego dotacji w wymienionych wypadkach. Przepisu art. 252 ufp nie stosuje się – zgodnie z art. 253 ufp – jeżeli odrębne ustawy określają zasady i tryb zwrotu dotacji. Pomimo licznych nowelizacji, wprowadzenia zupełnie nowych aktów prawnych (tj. ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych) stanowisko to pozostaje nadal aktualne w niniejszej sprawie. Bowiem rozwiązania przyjęte w systemie finansów publicznych, mające na celu ochronę wydatków budżetowych, stanowią regulację o charakterze bezwzględnie obowiązującym, a dochodzenie zwrotu niewłaściwie wydatkowanych dotacji, dotacji obranych w nadmiernej wysokości, nie zostało – tak jak w stosunkach cywilnych bez elementu publicznoprawnego – pozostawione woli stron, tj. beneficjenta i organu. Podsumowując, Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko WSA, że organy prawidłowo uznały, iż błąd organu dotującego przy przekazywaniu określonej kwoty dotacji oświatowej w trakcie roku budżetowego nie stanowi o niedopuszczalności rozliczenia dotacji po zakończeniu roku budżetowego, a w konsekwencji żądania zwrotu tejże kwoty od beneficjenta dotacji (jako dotacji pobranej nadmiernej wysokości). Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 ppsa oddalił skargę kasacyjną.