I GSK 197/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Wegner Sędzia NSA Joanna Salachna Sędzia del. WSA Grzegorz Dudar (spr.) Protokolant asystent sędziego Jarosław Lubryczyński po rozpoznaniu w dniu 29 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 27 września 2022 r. sygn. akt III SA/Gl 1700/21 w sprawie ze skargi R. W. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 13 września 2021 r. nr 020000/71/206949/2021/RDZ-B7-ODW w przedmiocie zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 27 września 2022 r., sygn. akt III SA/Gl 1700/21 w sprawie ze skargi R.W. (dalej powoływany także jako skarżący) na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej powoływany także jako organ) z 13 września 2021 r., w przedmiocie ulg w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...] z 29 czerwca 2021 r. oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania. Treść uzasadnienia ww. wyroku oraz innych przywołanych w niniejszym orzeczeniu dostępna jest w serwisie internetowym CBOSA (orzeczenia.nsa.gov.pl). Od powyższego wyroku organ złożył skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Organ zrzekł się rozprawy w niniejszej sprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. § 10 ust. 1, 2, 2a rozporządzenia Rady Ministrów z 26 lutego 2021 r., w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii COVID – 19 (Dz.U. z 2021 r., poz. 371 i 713) – zwanego dalej "rozporządzeniem w sprawie COVID-19" poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż w § 10 ww. rozporządzenia ustawodawca nie zastrzegł, że chodzi o kod PKD wpisany jako rodzaj przeważającej działalności w odpowiednim rejestrze, lecz o faktycznie prowadzoną przeważającą działalność gospodarczą, przez co Sąd stwierdził naruszenie przepisów postępowania (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 - dalej jako: "k.p.a") i uchylił zaskarżoną decyzję oraz naruszenie art. 31zo ust. 10 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374) – dalej: "ustawa o COVID-19", poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, iż w celu ustalenia rodzaju przeważającej działalności gospodarczej, oznaczonej według Polskiej Klasyfikacji Działalności, o której mowa w art. 31zo ustawy o COVID – 19, organ winien prowadzić postępowanie wyjaśniające w tym przedmiocie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie oraz przeprowadzenie rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionej podstawy, bowiem stanowisko zaprezentowane przez sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku jest prawidłowe. Jak wynika z art. 193 (zdanie drugie) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej powoływana jako p.p.s.a.), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Przepis ten wyznacza granice, w jakich NSA uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej. Wskazana regulacja – będąca przepisem szczególnym – modyfikuje normę zawartą w art. 141 § 4 p.p.s.a., stosowanym odpowiednio w związku z art. 193 (zdanie pierwsze) p.p.s.a., w ten sposób, że pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, umożliwiając tym samym pominięcie tych elementów uzasadnienia wyroku, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia NSA. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w rozpoznawanej sprawie przesłanka ta została spełniona. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. – jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenie oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: – naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.); – naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta jedynie na pierwszej podstawie – naruszeniu przepisów prawa materialnego - § 10 ust. 1, 2 i 2a rozporządzenia w sprawie COVID-19 oraz art. 31zo ust. 10 ustawy COVID-19 poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. W ocenie organu, ze wskazanych przepisów nie sposób wyprowadzić wniosku, że w sprawie istotne znaczenie ma faktycznie prowadzona przeważająca działalność gospodarcza a nie działalność przeważająca oparta o odpowiedni kod PKD wpisany w rejestrze. Tym samym, zdaniem organu, sąd pierwszej instancji błędnie zarzucił organowi naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Powyższe stanowisko jest nieprawidłowe. Wskazać należy, że problem prawny tożsamy jak w niniejszej sprawie, był przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z 3 września 2025 r. sygn. akt I GSK 1964/22 w sprawie ze skargi kasacyjnej organu a dotyczącej ulgi w spłacie zobowiązań spółki cywilnej, której wspólnikiem jest skarżący. W rozpatrywanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny podziela zawartą tam argumentację, a ocenę prawną wyrażoną w powołanym orzeczeniu w pełni aprobuje, stąd też w dalszej części uzasadnienia będzie posługiwał się argumentacją zbieżną z tą, która została przedstawiona w ww. wyroku. Przypomnieć zatem należy, że w myśl wynikającej z art. 1 pkt 1 k.p.a. "klauzuli inwazyjnej" obowiązek stosowania tego aktu w sprawach załatwianych w drodze decyzji wchodzi w grę zawsze, gdy przepis szczególny nie stanowi wyraźnie inaczej (zob. Z. Kmieciak [w:] W. Chróścielewski, Z. Kmieciak (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2019, s. 34 i n.). Dopuszczalność odstępstw od przepisów k.p.a., a więc ustawy o szczególnej randze, bo noszącej tytuł "prawo" wzbudza w ogóle wiele kontrowersji. Określenia: "prawo", "kodeks", "ordynacja", zgodnie z § 19 pkt 2 i § 148 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20.06.2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r., poz. 283), zastrzeżone są bowiem do ustaw regulujących obszernie daną dziedzinę spraw i zarazem zawierających definicję znaczeń danych określeń, od których odstąpienie powinno mieć miejsce wyjątkowo. Na znaczenie regulacji kodeksowej i powinność respektowania jej postanowień przez ustawodawcę zwraca się od jakiegoś czasu w ustawodawstwie obcym (zob. wyroki czeskiego Trybunału Konstytucyjnego z 5.11.1996 r., Pl.ÚS 14/96, 3/1997 Sb., ECLI:CZ:US:1996:Pl.US.14.96 i z 12.07.2001 r., Pl.ÚS 11/2000, 322/2001 Sb., ECLI:CZ:US:2001:Pl.US.11.2000). Nazwana klauzulą subsydiarności (Subsidiaritätsklausel) reguła stosowania przepisów kodeksu, o ile te odrębne nie stanowią inaczej, zobowiązuje zarazem do posługiwania się regulacją pozakodeksową wyłącznie wówczas, gdy jest to konieczne dla danej dziedziny i tylko w zakresie nienaruszającym tych zasad, których źródłem są postanowienia konstytucyjne (zob. J.-B. Auby, General Report [w:] J.-B. Auby (red.), Codification of Administrative Procedure, Bruxelles 2014, s. 12- 13, A. J. Belohlávek, Arbitration Law of Czech Republic: Practice and Procedure, Huntington, New York 2013, s. 1712, Ch. Koenig, Vorlesung allgemeines Verwaltungsrechteinschließlich Verwaltungsprozessrecht, https://www.jura.uni-bonn.de/fileadmin/Fachbereich_Rechtswissenschaft/Einrichtungen/Lehrstuehle/Koenig/Materialien_2019_SS/VL_Skript_SS_2019_Teil_I_VerwaltungsverfahrensR.pdf). We wskazanych w skardze kasacyjnej przepisach rozporządzenia w sprawie COVID-19, ani nawet w przytoczonych w uzasadnieniu przepisach ustawy o COVID-19 nie zawarto wyłączenia stosowania przepisów k.p.a. Dokonując interpretacji tych przepisów trzeba mieć zatem na uwadze, że ustawodawca nie ograniczył zakresu postępowania wyjaśniającego w sposób rozumiany przez organ. Takiego wyraźnego wskazania nie zredagowano. Biorąc pod uwagę wspomnianą zasadę stosowania przepisów k.p.a., rejestr REGON powinien stanowić podstawę ustaleń organu, jednak nie wyłączając innych dowodów, jeżeli okażą się niezbędne. Za nieprawidłowe zatem uznać należy stanowisko zakładające a priori eliminowanie innych niż dane z rejestru materiałów postępowania. Przywołane w środku odwoławczym przepisy nie uchylają przecież obowiązków organu wynikających z przepisu art. 77 § 1 czy art. 80 k.p.a. Warto zauważyć, że w ustawie COVID-19 w przypadkach, w których ustawodawca zamierzał takie wyłączenie wprowadzić, uczynił to wyraźnie, czego przykładem jest unormowanie zamieszczone choćby w art. 15zzb ust. 18 czy art. 15zzd ust. 18, bądź – pod pewnymi warunkami w art. 15zzzzzn pkt 1. Takiego wyłączenie nie wprowadził w art. 31zo ustawy ani w treści rozporządzenia w sprawie COVID-19, z tych względów zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego podniesione w skardze kasacyjnej okazały się nieuzasadnione. Mając więc na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.