I GSK 1937/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska Sędzia del. WSA Grzegorz Wałejko (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Spółki z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 listopada 2017 r. sygn. akt V SA/Wa 2945/16 w sprawie ze skargi A. Spółki z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu środków z tytułu naliczenia odsetek oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 17 listopada 2017 r., sygn. akt V SA/Wa 2945/16, oddalił skargę A. Spółki z o.o. z siedzibą w W. ("skarżąca", "Spółka", "Beneficjent") na decyzję Ministra Rozwoju z [...] września 2016 r. w przedmiocie zobowiązania do zwrotu środków z tytułu naliczenia odsetek. Sąd pierwszej instancji orzekał w następujących okolicznościach sprawy. Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości ("PARP", "organ pierwszej instancji") decyzją z [...] marca 2015 r., działając jako Instytucja Wdrażająca w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, 2007-2013, dla osi priorytetowej 8. Społeczeństwo informacyjne - zwiększenie innowacyjności gospodarki, Działanie 8.1 Wspieranie działalności gospodarczej w dziedzinie gospodarki elektronicznej, Działanie 8.2 Wspieranie wdrażania elektronicznego biznesu typu B2B, określiła Spółce zobowiązanie do zwrotu środków w wysokości 17 280,00 zł z tytułu naliczenia odsetek, o których mowa w art. 189 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zm., dalej "ufp") w związku z niezłożeniem wniosku o płatność rozliczającego zaliczkę w terminie określonym w Harmonogramie rzeczowo-finansowym projektu, zgodnie z § 7 ust. 19 umowy o dofinansowanie. PARP wskazała również, że kwota zobowiązania określona ww. decyzją pomniejsza kolejną płatność na rzecz Spółki wynikającą z rozliczenia wniosku o płatność końcową. Według ustaleń PARP Spółka złożyła wniosek o płatność rozliczający trzeci etap realizacji Projektu po terminie upływającym 30 czerwca 2015 r., bo wprawdzie wysłała w dniu 30 czerwca 2015 r. wniosek na adres poczty elektronicznej pracownika Fundacji Małych i Średnich Przedsiębiorstw (Regionalnej Instytucji Finansującej) ale dopiero 1 lipca 2015 r. wniosek ten został złożony w postaci papierowej. Minister Rozwoju ("organ odwoławczy") decyzją z [...] września 2016 r. utrzymał w mocy decyzję PARP z [...] marca 2015 r. Organ odwoławczy wskazał, że na podstawie wniosku o płatność wypłacono skarżącej zaliczkę w łącznej wysokości 299 810,00 zł. Środki te były przekazane Spółce 11 lutego 2014 r. oraz 30 stycznia 2014 r. Zaliczka została rozliczona przez skarżącą w ten sposób, że Spółka złożyła dwa wnioski o płatność dotyczące rozliczeń I oraz II etapu projektu i zwróciła bliżej określoną kwotę środków z dotacji celowej. W związku z powyższym do rozliczenia pozostała zaliczka w wysokości 145 484,72 zł. Organ wyjaśnił, że zgodnie z Harmonogramem rzeczowo-finansowym, stanowiącym załącznik nr 3 do aneksu do umowy, realizacja III etapu projektu powinna zostać zakończona do 31 maja 2015 r. W związku z tym, wniosek o płatność, obejmujący wydatki poniesione w ramach realizacji III etapu projektu, rozliczający pozostałą część zaliczki, powinien być złożony przez Beneficjenta - zgodnie z § 7 ust. 19 umowy o dofinansowanie - w terminie 30 dni od dnia zakończenia etapu projektu, to jest do 30 czerwca 2015 r. Organ odwoławczy podniósł, że Beneficjent w dniu 30 czerwca 2015 r., przekazał do Fundacji Małych i Średnich Przedsiębiorstw, pełniącej funkcję Regionalnej Instytucji Finansującej, wniosek o płatność, którym wprawdzie rozliczał wymaganą kwotę, jednakże wniosek ten został przesłany jedynie w wersji elektronicznej. Natomiast w formie papierowej ww. wniosek o płatność został złożony przez Beneficjenta 1 lipca 2015 r., czyli z uchybieniem terminu. Organ podkreślił, że § 7 ust. 1 tejże umowy stanowi, że do wniosku o płatność, z wyjątkiem wniosku o płatność zaliczkową, Beneficjent jest zobowiązany dołączyć także szereg dokumentów potwierdzających dokonanie wydatków ujętych w tym wniosku. Zauważył, że z ww. postanowienia umowy wynika, że formy w jakich Beneficjent składa wniosek o płatność zostały wskazane w koniunkcji (użyty został spójnik "oraz"). Zdaniem organu odwoławczego wyłącznie obie te formy, to jest papierowa i elektroniczna, zachowane jednocześnie, wypełniają obowiązek złożenia przez Beneficjenta wniosku o płatność w sposób zgodny z § 7 ust. 1 umowy o dofinansowanie. Organ odwoławczy wyjaśnił, że nierozliczenie przez Beneficjenta zaliczki w terminie wynikającym z umowy o dofinansowanie powoduje powstanie ex lege zobowiązania do zapłaty odsetek, o których mowa w art. 189 ust. 3 ufp w wysokości określonej w tym przepisie. Organ, na którym spoczywa odpowiedzialność za wyegzekwowanie zapłaty odsetek w wysokości określonej ustawą, obligatoryjnie musi naliczyć odsetki, o których mowa w art. 189 ust. 3 ufp, jeżeli stwierdzi zaistnienie okoliczności, o których mowa w tym przepisie. Skutek w sprawie mogłyby odnieść jedynie dowody potwierdzające, że Beneficjent złożył wniosek o płatność w terminie i na kwotę zgodnie z umową o dofinansowanie. Jednakże, w rozpatrywanym przypadku taka sytuacja nie miała miejsca, zaś prezentata na papierowej wersji wniosku o płatność wskazuje niewątpliwie, że wniosek ten wpłynął do Regionalnej Instytucji Finansującej 1 lipca 2015 r., a zatem z uchybieniem terminu, o którym mowa w § 7 ust. 19 umowy o dofinansowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem wskazanym na wstępie oddalił skargę Spółki. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji stwierdził, że z § 7 ust. 19 umowy o dofinasowanie wynika, że wniosek o płatność rozliczający pozostałą część zaliczki powinien być złożony do 30 czerwca 2015 r. (to jest 30 dni od dnia zakończenia etapu projektu). W powyższym terminie Spółka przekazała do Regionalnej Instytucji Finansującej wniosek w wersji elektronicznej. Natomiast w formie papierowej wniosek złożyła 1 lipca 2015 r., a więc po ww. terminie. Zdaniem Sądu pierwszej instancji z § 7 ust. 1 umowy o dofinasowanie wynika, że aby otrzymać dofinasowanie należy złożyć wniosek w wersji elektronicznej oraz w wersji papierowej, tożsamej z elektroniczną. Czyli prawidłowo złożony wniosek jest wówczas, gdy ma wersję elektroniczną i wersję papierową, przy czym nie muszą one być złożone jednocześnie, ale obie muszą być złożone w terminie. W niniejszej sprawie był to dzień 30 czerwca 2015 r. Dodatkowo z § 17 ust. 3 pkt 3 umowy o dofinansowanie wynika, że za dzień złożenia dokumentów w Instytucji Wdrażającej/Instytucji Pośredniczącej II stopnia przyjmuje się dzień ich wpływu do odpowiedniej Instytucji. Wersja elektroniczna wniosku wpłynęła w tym terminie, natomiast wersja papierowa dopiero w dniu 1 lipca 2015 r. Taka sytuacja zdaniem Sądu pierwszej instancji oznacza, że tak jakby nie złożono wniosku (w terminie) w ogóle – stąd zaskarżona decyzja jest prawidłowa. Sąd pierwszej instancji zgodził się z organem odwoławczym, że nierozliczenie przez Beneficjenta zaliczki w terminie wynikającym z umowy o dofinansowanie powoduje powstanie ex lege zobowiązania do zapłaty odsetek, o których mowa w art. 189 ust. 3 ufp w wysokości określonej w tym przepisie. W związku z tym stwierdzenie okoliczności, o których mowa w art. 189 ust. 3 ufp skutkuje dla właściwej instytucji obowiązkiem wszczęcia procedury określonej w art. 189 ust. 3a ufp i następnych, prowadzącej, w przypadku bezskutecznego wezwania w rozumieniu ust. 3a, do wydania decyzji o naliczeniu odsetek, o której mowa w art. 189 ust. 3b ufp. Decyzja o naliczeniu odsetek ma charakter decyzji deklaratoryjnej, to jest jedynie potwierdzającej konieczność zapłaty odsetek w określonej wysokości, na skutek wystąpienia zdarzenia, z którym ustawa wiąże obowiązek naliczenia odsetek. Dla powstania zobowiązania z art. 189 ust. 3 ufp nie mają znaczenia żadne czynności prawne podjęte po dniu zaistnienia zdarzenia, z którym ustawa wiąże powstanie tego zobowiązania. Nie są również istotne przyczyny, z powodu których doszło do nierozliczenia zaliczki w sposób określony w umowie o dofinansowanie. Spółka złożyła skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji, zaskarżając to orzeczenie w całości, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") a także o zasądzenie kosztów postępowania, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca zarzuciła: 1. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 6, art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej: "k.p.a."), przejawiające się w tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie uwzględnił skargi skarżącej z dnia 6 października 2016 r. na decyzję organu wydanej z naruszeniem przepisów, polegającym na braku wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy oraz jego dowolnej ocenie, co doprowadziło do poczynienia błędnych ustaleń w postaci uznania, że złożenie przez skarżącą wniosku o płatność w formie elektronicznej do odpowiedniej instytucji nie stanowiło złożenia wniosku o płatność w terminie określonym w umowie, a także zinterpretowania wątpliwości, co do stanu faktycznego sprawy na niekorzyść skarżącej, co natomiast stanowiło oczywiste naruszenie zasady pierwszeństwa słusznego interesu strony, a w rezultacie doprowadziło do bezpodstawnego stwierdzenia nieterminowego rozliczenia przez skarżącą zaliczki w ramach zawartej umowy o dofinansowanie, przy czym uwzględnienie wskazanych uchybień skutkowałoby uwzględnieniem skargi skarżącej; 2. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest: a) art. 145 §1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 189 ust. 3, ust. 3b oraz ust. 3d ufp, poprzez ich błędne zastosowanie i określenie względem skarżącej obowiązku zwrotu odsetek liczonych jak dla zaległości podatkowych, w związku z nieterminowym rozliczeniem zaliczki w ramach zawartej umowy o dofinansowanie, podczas gdy skarżąca złożyła wniosek o płatność na warunkach i w terminie określonym w umowie o dofinansowanie, a co za tym idzie terminowo rozliczyła zaliczkę; b) art. 145 §1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 65 § 2 w związku art. 3531 Kodeksu cywilnego poprzez ich niezastosowanie polegające na przyjęciu, że w umowie należy opierać się na jej dosłownym brzmieniu, aniżeli badać, jaki był zgodny zamiar stron i cel umowy. Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżąca przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Inwestycji i Rozwoju wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zm.) przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Zarządzeniem z 21 maja 2021 r. Przewodnicząca Wydziału I Izby Gospodarczej NSA w oparciu o wyżej wskazany przepis skierowała niniejszą sprawę na posiedzenie niejawne, o czym poinformowano strony postępowania. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie należy przypomnieć, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła. Granice skargi są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej skonstruowane zostały w oparciu o obydwie podstawy przewidziane w art. 174 p.p.s.a. Zarzuty te są nieusprawiedliwione. W orzecznictwie przyjmuje się, że co do zasady, w razie powołania w skardze kasacyjnej zarówno zarzutów naruszenia prawa materialnego jak i prawa procesowego, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają ostatnie z wymienionych, ponieważ ich uwzględnienie mogłoby uczynić przedwczesnym albo bezprzedmiotowym odniesienie się do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można co do zasady przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony (por. wyroki NSA z 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 819/11 oraz z 26 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1842/08 – orzeczenia dostępne na stronie internetowej w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem tej strony http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W związku z tym w pierwszej kolejności należy stwierdzić, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia przepisów postępowania, to jest art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 6, art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Nie można bowiem zarzucić Sądowi pierwszej instancji, że dokonał niewłaściwej kontroli zaskarżonej decyzji z przyczyny wskazanej w rozwinięciu tego zarzutu. Zarzut naruszenia przez organy wyżej wymienionych przepisów postępowania administracyjnego przez brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy oraz jego dowolnej oceny nie znajduje potwierdzenia w okolicznościach sprawy. Organy dokonały potrzebnych ustaleń faktycznych, bez naruszenia wskazanych wyżej przepisów postępowania administracyjnego. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że jej autor, kwestionując ustalenia co do okoliczności wynikających z treści umowy o dofinansowanie, w szczególności, z jej § 7 ust. 1, oraz co do zachowania terminu do złożenia wniosku o kolejną płatność, przedstawia w rzeczywistości własną ocenę powinności jakie wynikały z tej umowy dla Beneficjenta oraz własną ocenę znaczenia czynności podjętych w procesie składania wniosku w dniach 30 czerwca i 1 lipca 2015 r. Te oceny, inne niż przyjęte przez organy i Sąd pierwszej instancji, nie mają jednak uzasadnienia w stanie faktycznym sprawy. Według art. 189 ust. 3 ufp w przypadku niezłożenia wniosku o płatność na kwotę lub w terminie, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie ust. 4, od środków pozostałych do rozliczenia, przekazanych w ramach zaliczki, nalicza się odsetki jak dla zaległości podatkowych, liczone od dnia przekazania środków do dnia złożenia wniosku o płatność. Przepis, do którego odsyła art. 189 ust. 3 ufp, to jest w tym przypadku § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 18 grudnia 2009 r. sprawie warunków i trybu udzielania i rozliczania zaliczek oraz zakresu i terminów składania wniosków o płatność w ramach programów finansowanych z udziałem środków europejskich (Dz. U. z 2016 r. poz. 1161 ze zm.) wskazywał, że rozliczenie zaliczki polega na wykazaniu przez beneficjenta wydatków kwalifikowalnych we wnioskach o płatność złożonych do właściwej instytucji, w terminach i na warunkach określonych w umowie o dofinansowanie oraz zgodnie z systemem realizacji danego programu operacyjnego, lub na zwrocie zaliczki. Według § 7 ust. 19 umowy o dofinasowanie wniosek Beneficjenta o płatność rozliczający wydatki poniesione po zakończonym etapie Projektu należało złożyć w terminie 30 dni od dnia zakończenia etapu Projektu. Warunki składania wniosków o płatność określone zostały między innymi w § 7 ust. 1 umowy. Według tego postanowienia umownego, w celu otrzymania dofinansowania beneficjent jest zobowiązany do przedłożenia w Instytucji Wdrażającej/ Instytucji Pośredniczącej II stopnia wniosku prawidłowo wypełnionego w Generatorze wniosków udostępnionego na stronie internetowej oraz kompletnego wniosku beneficjenta o płatność w formie papierowej – tożsamej z wersją elektroniczną w obowiązującym formacie zatwierdzonym przez Instytucję Zarządzającą PO IG. O tożsamości obu wersji wniosku beneficjenta o płatność rozstrzygała suma kontrolna. Z takiego rozwiązania sposobu składania wniosków wynika, że wymaganie, aby wniosek został wypełniony w Generatorze wniosków zapewnia dostarczenie treści wniosku do systemu teleinformatycznego odpowiedniej Instytucji. Nie oznacza to zwolnienia Beneficjenta od złożenia w terminie wniosku w formie (w rzeczywistości w postaci) papierowej. Treść § 7 ust. 1 umowy, inaczej niż przekonuje skarżąca w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, jest jasna co do tego, że złożenie wniosku polega na jego wypełnieniu w Generatorze wniosków oraz przedłożeniu go w postaci papierowej. Inaczej być nie mogło, ponieważ tylko użycie Generatora wniosków zapewniało możliwość łatwego sprawdzenia tożsamości treściowej obydwu wersji wniosku przez wytworzenie sumy kontrolnej i jej umieszczenie w wersji papierowej. Wersja elektroniczna wniosku, o której mowa w § 7 ust. 1 umowy, to jest ta wersja wniosku, która powstała przez wypełnienie w Generatorze wniosków i w postaci elektronicznej została udostępniona przy użyciu tego narzędzia w systemie teleinformatycznym odpowiedniej Instytucji. W sprawie nie ustalano, co jest jednak bez znaczenia, czy była to Instytucja Wdrażająca/Instytucja Pośrednicząca II stopnia, czy wykonująca zlecone czynności Regionalna Instytucja Finansująca. Natomiast wersja papierowa wniosku nie mogła powstać inaczej jak poprzez wydrukowanie wniosku wytworzonego w Generatorze wniosków, ponieważ musiała być opatrzona identyfikatorem wytwarzanym przez Generator w postaci sumy kontrolnej pozwalającej na stwierdzenie tożsamości obu wersji wniosku. W rzeczywistości znaczenie prawne wniosku miała jego wersja papierowa, ponieważ tylko ona mogła stać się dokumentem zawierającym oświadczenie Beneficjenta opatrzone jego podpisem lub – w przypadku osoby prawnej – podpisem lub podpisami osób mogących działać za osobę prawną. Żadnego znaczenie nie miało przesłanie wniosku pocztą elektroniczną, ponieważ nie było to dostarczenie odpowiedniej Instytucji elektronicznej wersji wniosku, czyli w takiej postaci jak wyżej została opisana. Było to dostarczenie, wprawdzie przy użyciu środka komunikacji elektronicznej (email) jedynie odwzorowania pisemnej wersji wniosku, jednak nawet bez podpisu prezesa zarządu Spółki, co wynika z treści wyjaśnień skarżącej wspomnianych w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji. Prawidłowe jest ustalenie Sądu pierwszej instancji oraz organów obydwu instancji, że z omawianego postanowienia umowy wynika, że złożenie wniosku polega na wypełnieniu wniosku w Generatorze wniosków (a także jego umieszczeniu w udostępnionym poprzez stronę internetową systemie teleinformatycznym) oraz złożeniu kompletnego wniosku w formie papierowej tożsamej z wersją elektroniczną. Do tego wniosku w postaci papierowej beneficjent jest zobowiązany dołączyć, w zależności od potrzeby, dokumenty wymienione w dalszej części § 7 ust. 1 umowy (punkty 1 do 7). Nie jest przy tym możliwe wytworzenie wniosku w postaci papierowej bez wytworzenia wniosku w postaci elektronicznej, ponieważ wersje te muszą być tożsame, o czym rozstrzyga zgodność sumy kontrolnej. Co więcej sposób tworzenia wniosku wskazuje, że wytworzenie wniosku w postaci elektronicznej i umieszczenie go w systemie teleinformatycznym odpowiedniej Instytucji zawsze musiało wyprzedzać sporządzenie i złożenie wniosku w postaci papierowej. W inny sposób prawidłowy wniosek w postaci papierowej, opatrzony sumą kontrolną, nie mógł powstać. Taka kolejność czynności oraz znaczenie wniosku w postaci papierowej jako dokumentu zawierającego oświadczenie woli beneficjenta złożone przez uprawnioną osobę (lub uprawnione osoby) oraz brak takiego przymiotu w przypadku postaci elektronicznej wniosku, jedynie wprowadzonego do systemu teleinformatycznego odpowiedniej Instytucji, sprawia, że o zachowaniu terminu do złożenia wniosku przesądza data złożenia wniosku w postaci papierowej opatrzonego podpisami uprawnionych osób. Równocześnie z § 17 ust. 3 pkt 3 umowy o dofinansowanie wynika, że za dzień złożenia dokumentów w Instytucji Wdrażającej/ Instytucji Pośredniczącej II stopnia przyjmuje się dzień ich wpływu do odpowiedniej Instytucji. W związku z tym Sąd pierwszej instancji prawidłowo zaakceptował ustalenie organów, że wniosek o płatność został złożony po terminie. Niezasadny jest zarzut sformułowany w punkcie 2a petitum skargi kasacyjnej w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 65 § 2 w związku z art. 3531 Kodeksu cywilnego poprzez ich niezastosowanie polegające na przyjęciu, że w umowie należy opierać się na jej dosłownym brzmieniu, aniżeli badać, jaki był zgodny zamiar stron i cel umowy. W ten sposób skarżąca kasacyjnie zarzuciła (z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że Sądowi pierwszej instancji jako nieprawidłowo niestosującemu te przepisy, a nie jako kontrolującemu postępowanie organu) przyjęcie odwrotnej niż wynika z art. 65 § 2 Kodeksu cywilnego, treści dyrektywy interpretacyjnej stosowanej przy wykładni umów cywilnych, wiążąc tę dyrektywę z zasadą swobody umów. Zauważyć należy, że Sąd pierwszej instancji nawet nie przywoływał wskazanych wyżej przepisów Kodeksu cywilnego a więc ich rzeczywiście nie stosował. Zarzucając ich niezastosowanie skarżąca kasacyjnie nie zauważyła, że sądy administracyjne co do zasady nie stosują przepisów prawa cywilnego, a ustalenie treści umowy, w tym wzajemnych obowiązków stron umowy oraz celu i zgodnego zamiaru stron, stanowi element ustaleń faktycznych i ich oceny dokonywanych zasadniczo przez organy administracji, a jedynie kontrolowanych przez sądy administracyjne w zakresie zgodności z prawem działania organu. W tym zakresie skarga kasacyjna nie zarzuca jednakże naruszenia przepisów postępowania. Niektóre aspekty oceny rzeczywistej treści art. 7 ust. 1 umowy o dofinansowanie były przedmiotem uzasadnienia zarzutu naruszenia przepisów postępowania sformułowanego w punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej. Niekorzystna dla skarżącej Spółki ocena formułowanych w skardze kasacyjnej tez została przedstawiona w ramach odniesienia się do tego zarzutu. Stwierdzić też trzeba, że w zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji nie dokonywał - wbrew sugestii uzasadnienia skargi kasacyjnej - wykładni umowy o dofinansowanie, a jedynie oceniał wynikające z niej okoliczności faktyczne w kontekście czynności polegającej na złożeniu wniosku o płatność. Nieusprawiedliwiony jest także zarzut sformułowany w punkcie 2a petitum skargi kasacyjnej w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 189 ust. 3, ust. 3b oraz ust. 3d ufp, poprzez ich błędne zastosowanie i określenie względem skarżącej obowiązku zwrotu odsetek liczonych jak dla zaległości podatkowych, w związku z nieterminowym rozliczeniem zaliczki w ramach zawartej umowy o dofinansowanie, podczas gdy skarżąca złożyła wniosek o płatność na warunkach i w terminie określonym w umowie o dofinansowanie, a co za tym idzie terminowo rozliczyła zaliczkę. Zarzut ten opiera się wyłącznie na tezie przeciwnej wobec prawidłowo ustalonych okoliczności faktycznych. Neguje bowiem ustalenie, że skarżąca złożyła wniosek o płatność z przekroczeniem terminu określonego w umowie o dofinansowanie, a co za tym idzie nieterminowo rozliczyła zaliczkę. W związku z tym zarzut ten jest bezzasadny. Dodać też należy, że sformułowanie zarzutu naruszenia prawa materialnego nie może być sposobem na zakwestionowanie ustaleń faktycznych. Zwalczanie ustaleń faktycznych mogłoby ewentualnie odnieść zamierzony skutek, w razie słuszności zarzutów, wyłącznie w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., a więc poprzez zarzut naruszenia przepisów postępowania. Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który sama strona skarżąca kasacyjnie uznaje za prawidłowy. Skoro zarzut naruszenia przepisów postępowania podniesiony w skardze kasacyjnej nie został uwzględniony, to skutkiem tego jest bezzasadność zarzutu naruszenia prawa materialnego opartego jedynie na twierdzeniu, że stan faktyczny jest inny niż przyjęty za podstawę orzekania. Biorąc pod uwagę omówione okoliczności, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny nie zasądził na rzecz Ministra Inwestycji i Rozwoju kosztów postępowania kasacyjnego, mimo takiego wniosku przedstawionego w odpowiedzi na skargę kasacyjną, ponieważ odpowiedź ta nie była sporządzona przez adwokata lub radcę prawnego. Nie było także innych kosztów postępowania kasacyjnego poniesionych przez organ.