I GSK 1907/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Smoleń (spr.) Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc Sędzia del. WSA Grzegorz Dudar Protokolant asystent sędziego Tomasz Sasak po rozpoznaniu w dniu 15 kwietnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej W. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 28 czerwca 2022 r. sygn. akt III SA/Lu 169/22 w sprawie ze skargi W. G. na decyzję Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Elizówce z dnia 23 lutego 2022 r. nr 9003-2022-000079 w przedmiocie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 28 czerwca 2022 r., sygn. akt III SA/Lu 169/22, oddalił skargę W. G. (skarżący) na decyzję Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Elizówce (organ) z dnia 23 lutego 2022 r., nr 9003-2022-000079 w przedmiocie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej (PROW 2014-2020) na rok 2017. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając wyrok w całości oraz wnosząc o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie. Ponadto wniósł o przeprowadzenie rozprawy. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.), zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi wskutek niepełnego badania stanu faktycznego i prawnego sprawy w zakresie naruszenia przez organy obu instancji art. 27 ust. 1 pkt 1, 2 i 4 i ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków europejskiego funduszu rolnego na rzecz rozwoju obszarów wiejskich oraz art. 11 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 572; dalej: k.p.a.), art. 6 k.p.a. i art. 80 k.p.a. w związku z § 4 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Działanie rolno - środowiskowo - klimatyczne (Dz.U. z 2015 r., poz. 415) w zw. z art. 4 ust 1 lit. e-h rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz.U. L 347 z 20.12.2013, s. 608), dalej: rozporządzenie nr 1307/2013 - w zakresie w jakim oddalono wykierowany przez skarżącego wniosek o dokonanie sprawdzenia rzeczywistej powierzchni zgłoszonej do przyznania płatności w celu weryfikacji, co faktycznie znajduje się na powierzchni wykluczonej, co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi - wobec uznania, że skarżący nie przejawił inicjatywy dowodowej w tym zakresie. Argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu. Organ nie skorzystał z uprawnienia do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Przepis ten wyznacza granice, w jakich NSA uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej. Wskazana regulacja – będąca przepisem szczególnym – modyfikuje normę zawartą w art. 141 § 4 p.p.s.a., stosowanym odpowiednio w związku z art. 193 (zdanie pierwsze) p.p.s.a., w ten sposób, że pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, umożliwiając tym samym pominięcie tych elementów uzasadnienia wyroku, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia NSA. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w rozpoznawanej sprawie przesłanka ta została spełniona. Ze skargi kasacyjnej wynika, że skarżący kasacyjnie kwestionuje prawidłowość stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Elizówce w przedmiocie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej (PROW 2014-2020) na rok 2017 stwierdził, że decyzja ta nie jest niezgodna z prawem, co uzasadniało oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. Zdaniem skarżącego kasacyjnie oddalanie zgłoszonego przez niego wniosek o dokonanie sprawdzenia rzeczywistej powierzchni zgłoszonej do przyznania płatności w celu weryfikacji, co faktycznie znajduje się na powierzchni wykluczonej i nieprzeprowadzenia kontroli na miejscu skutkowało niepełnym badania stanu faktycznego i prawnego sprawy, co doprowadziło do niezasadnego oddalenia skargi. Uwzględniając granice wyznaczone podstawami kasacyjnymi stwierdzić należy, że zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie podważa zarzut, oparty na podstawie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. Zarzut naruszenia wymienionych przepisów prawa nie może być uznany zasadny, ani też skuteczny z tego powodu, że nie uwzględnia, iż zaskarżony wyrok został wydany w warunkach związania oceną prawną zawartą w uzasadnieniu prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 18 listopada 2021 r., sygn. akt III SA/Lu 317/21, którym uchylono decyzję Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 15 kwietnia 2021 r. nr 9003-2021-000224 w przedmiocie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej (PROW 2014-2020) na rok 2017 r. - a więc w warunkach wyznaczonych treścią i funkcjami art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Wobec tego, że przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że ani organ administracji publicznej, ani też sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej w uprzednio wydanym w sprawie orzeczeniu, albowiem ocena ta ma prawnie wiążący walor, co oznacza, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, albowiem jego oddziaływaniem jest objęte przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie, zaś związanie - w rozumieniu przywołanego przepisu prawa - samego sądu administracyjnego oznacza, że sąd ten - kontrolując legalność ponownie wydanego w sprawie aktu - nie może formułować nowych ocen prawnych, które byłyby sprzeczne z wcześniej już wyrażoną oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, lecz zobowiązany jest tę ocenę i wskazania uwzględnić w pełnym zakresie oraz konsekwentnie reagować w sytuacji stwierdzenia braku zastosowania się do nich przez organ administracji publicznej (zob. np. wyroki NSA z dnia: 21 marca 2014 r., sygn. akt I GSK 534/12; 24 czerwca 2015 r., sygn. akt II FSK 1404/13; zob. również np. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 25 lutego 1998 r. sygn. akt III RN 130/97), co wobec treści i funkcji przywołanego przepisu prawa siłą rzeczy nie pozostaje również bez znaczenia dla określenia "granic sprawy" oraz jej istoty w rozumieniu art. 134 § 1 p.p.s.a. Podkreślając, że wiążąca ocena prawna, o której jest mowa w art. 153 p.p.s.a., może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy wydania decyzji, a ponadto, że granicą obowiązywania tego związania jest tożsamość istotnych okoliczności faktycznych sprawy oraz brak zmiany stanu prawnego, wymaga przypomnienia, że w uzasadnieniu wyroku z dnia 18 listopada 2021 r., sygn. akt III SA/Lu 317/21, Wojewódzki Sąd Administracyjnego w Lublinie stwierdził, że " ... Organ odwoławczy, odnosząc się do pominiętego wniosku organu I instancji o kontrolę na miejscu oraz wniosku dowodowego skarżącego o dokonanie pomiarów wszystkich zakwestionowanych co do powierzchni działek organ, powołał się na pismo Kierownika Biura Kontroli na Miejscu ARiMR z dnia 24 marca 2021 r. Jednocześnie trafnie stwierdził, że nie uwzględniono prośby organu I instancji o manualne skierowanie sprawy z roku 2017 i 2018 do kontroli na miejscu, bowiem głównym celem kontroli byłaby weryfikacja upraw i powierzchni w roku 2019 (po zakończeniu okresu wegetacji roślin), a zatem kontrola byłaby niezasadna.". Przywołane stanowisko, które na podstawie art. 153 p.p.s.a. (w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. in fine) ma walor prawnie wiążący i odnosi się do każdego sądu administracyjnego, a więc niezależnie od tego, czy jest to wojewódzki sąd administracyjny, czy też Naczelny Sąd Administracyjny, a także do organu administracji, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania stanowiło przedmiot zaskarżenia. Z treści ponownie wydanej w sprawie decyzji oraz oceny Sądu I instancji wynika, że omawiane stanowisko Sądu zawarte w wyroku z dnia 18 listopada 2021 r., sygn. akt III SA/Lu 317/21 zostało uwzględnione w zaskarżonej decyzji i zaaprobowane w zaskarżonym wyroku. Nie ma zatem podstaw, aby twierdzić, że Sąd ten naruszył wskazane w petitum skargi kasacyjnej przepisy. W świetle przedstawionych argumentów należało więc stwierdzić, że skarga kasacyjna nie podważa zgodności z prawem zaskarżonego wyroku, albowiem stawiany w niej zarzut nie został oparty na usprawiedliwionej podstawie. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.