I GSK 1882/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Bogdan Fischer Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia del. WSA Jacek Boratyn (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Gminy G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 czerwca 2022 r., sygn. akt V SA/Wa 4411/21, w sprawie ze skargi Gminy G. na decyzję Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia [...] lipca 2021 r., nr [...], w przedmiocie określenia kwoty dotacji przypadającej do zwrotu do budżetu państwa 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Gminy G. na rzecz Ministra Finansów 450 (czterysta pięćdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA w Warszawie), wyrokiem z 22 czerwca 2022 r., sygn. V SA/Wa 4411/21, po rozpoznaniu skargi Gminy G. (dalej zwanej skarżącą, skarżącą kasacyjnie lub gminą) na decyzję Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia [...] lipca 2021 r., nr [...], w przedmiocie określenia gminie przypadającej do zwrotu kwoty dotacji celowej za 2020 r., oddalił przedmiotową skargę. Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie wniosła gmina, zaskarżając go w całości. Przedmiotowemu wyrokowi zarzuciła: 1) na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. (ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.) naruszenie art. 129 ustawy o finansach publicznych z 27 sierpnia 2009 r. (tj. Dz.U. z 2019 r. poz. 869; z późn. zm. - dalej u.f.p.), poprzez jego niewłaściwą wykładnię, polegającą na uznaniu, że w istocie stanowi on podstawę do określenia zasad przyznawania dotacji przez dysponenta części budżetowych (Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji), gdy tymczasem stanowi on dla dysponenta, jedynie podstawę do ustalenia wysokości dotacji w oparcia: o zasady przyjęte w budżecie państwa, 2) na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a.: naruszenie art. 129 u.f.p. w zw. z art. 169 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 u.f.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu przez sąd w zaskarżonym wyroku, że ustalona przez organ kwota dotacji do zwrotu, została ustalona przez organ zgodnie z zasadami przyjętymi w budżecie państwa, podczas gdy: - kwota dotacji została przez organ ustalona w istocie w oparciu o dowolnie określone przez niego kryteria (czasochłonności zadań zleconych ujętych w katalogu zadań podlegających dotowaniu, stawki roboczogodziny, liczby wykonanych zadań zleconych, które nie znajdują oparcia w ustawie budżetowej, - organ nawet nie podał w jakim akcie ustalił wymienione kryteria udzielenia i zwrotu dotacji oraz ich kwoty oraz na jakiej podstawie wydał taki akt (skarżąca uzyskała w tej sprawie, jedynie informację od organu), 3) na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a.: mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie art. 1 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. oraz w zw. z art. art. 6, art. 7, art. 8, art. 80, art. 107 § 3 K.p.a., poprzez ich niezastosowanie przez sąd w zaskarżonym wyroku i niedokonanie kontroli legalności działania organu, którego decyzję skarżąca zaskarżyła do sądu, tj. nieustalenia przez sąd, czy dysponent części budżetowych ma podstawę prawną do określenia ww. kryteriów ustalenia dotacji na realizację zadań zleconych przez jednostki samorządu terytorialnego (gminy), a jeżeli tak, to czy w niniejszej sprawie ustalone kryteria były zgodne z tą podstawą oraz nieustalenie przez sąd, czy decyzja organu o zwrocie dotacji przez skarżącą była zgodna z tymi kryteriami i ich podstawą prawną; to doprowadziło do nieuchylenia przez sąd zaskarżonej decyzji, która została wydana z naruszeniem wskazanych przez skarżącą przepisów postępowania administracyjnego, w tym tych dot. odmowy przeprowadzenia przez organ dowodów w zakresie przedłożonych przez nią materiałów. Stanowi to naruszenia przez sąd wymienionych przepisów postępowania, które ma istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z powyższym skarżąca kasacyjnie gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że wbrew stanowisku WSA w zaskarżonym wyroku gmina nie kwestionuje zasad przyjętych w budżecie państwa do określenia wydatków na dotacje (na ich podstawie dysponenci części budżetowych ustalają wysokość dotacji celowej na realizację zadań z zakresu administracji rządowej). Kwestionuje ona możliwość określenia przez dysponentów części budżetowych, zasad przyznawania dotacji celowych. Do tej kwestii, nie odniósł się, ani Minister Finansów Funduszy i Polityki Regionalnej w zaskarżonej decyzji, ani właściwie, również WSA w zaskarżonym wyroku. Zgodnie z art. 129 u.f.p., kwoty dotacji celowych na zadania z zakresu administracji rządowej oraz inne zadania zlecone odrębnymi ustawami jednostkom samorządu terytorialnego określane zostają przez dysponentów części budżetowych według zasad przyjętych w budżecie Państwa do określenia wydatków podobnego rodzaju. Wskazać w związku z tym należy, że dysponenci części budżetowych ustalają kwoty dotacji celowych w oparciu o zasady przyjęte w budżecie państwa (w ustawie budżetowej), a nie w oparciu o zasady przyjęte przez siebie. Tymczasem organ ustalił własne zasady przyznawania dotacji i przyjął tu własne (dowolne) kryteria, w sytuacji gdy nie miał i nie ma on do tego uprawnienia. Z tego względu, skoro później kierował się nimi (a nie zasadami przyjętymi w ustawie budżetowej) przy przyznawaniu dotacji i kierował się nimi, również przy ustalaniu zasadności zwrotu kwoty i jej wysokości, to jego decyzję (o zwrocie dotacji) uznać należy za wadliwą. Ponadto skarżąca kasacyjnie zauważyła, że organ nie podał nawet w jakim akcie określił kwoty dotacji celowych na zadania zlecone z zakresu administracji rządowej i jaką powołał w nim podstawę prawną jego wydania i ustalenia dotacji. WSA w Warszawie nie podjął się zbadania jakimi w istocie zasadami kierował się organ przy ustalaniu zasadności i wysokości kwot dotacji celowych, gdyż wg sądu, to zadanie jego nie dotyczy. Minister Finansów w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Organ podkreślił, że zarzut naruszenia art. 129 u.f.p. nie może być zatem skutecznie podnoszony w sprawie prowadzonej w przedmiocie określenia kwoty dotacji przypadającej do zwrotu i terminu, od którego należy liczyć odsetki. Organ odwoławczy i WSA w Warszawie, procedujący w sprawach prowadzonych na podstawie ww. przepisu u.f.p., nie są uprawnieni do zmiany zasad przyznawania przez wojewodę dotacji celowych. Niewątpliwie jednak przyznanie dotacji, jej wydatkowanie i rozliczenie powinny być spójne. Powyższe pozwala na ocenę, czy przyznana w sprawie dotacja była wykorzystana zgodnie z przeznaczeniem. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. W myśl art. 193 zd. 2 P.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 P.p.s.a. Omawiany przepis (art. 193 zd. 2 P.p.s.a.) ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do - niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 P.p.s.a - oceny zarzutów skargi kasacyjnej. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny, wobec oddalenia skargi kasacyjnej, w uzasadnieniu swojego wyroku ograniczył się do oceny zasadności podniesionych w niej zarzutów. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Strony mogą przytaczać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych. Jak stanowi zaś art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), bądź na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Artykuł 176 P.p.s.a. określa elementy składowe skargi kasacyjnej, a zgodnie z § 1 pkt 2 tego przepisu jej obligatoryjnym elementem jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd pierwszej instancji (por. postanowienia NSA z 8 marca 2004 r., sygn. akt FSK 41/04; z 1 września 2004 r., sygn. akt FSK 161/04; z 24 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2302/04, wszystkie dost. w CBOiS - www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych. Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek wskazania konkretnych przepisów prawa materialnego, które jego zdaniem zostały przez Sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, lecz także podania na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie tych regulacji (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.). Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy. W przypadku natomiast zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania podkreślić należy, że prawidłowo sformułowany zarzut tego typu winien wskazywać konkretne regulacje procesowe, którym uchybił sąd I instancji, a także zawierać argumenty świadczące o tym, że naruszenie tego rodzaju regulacji mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Innymi słowy, skarżący kasacyjnie nie może ograniczyć się jedynie do wskazania, że do naruszenia określonych przepisów faktycznie doszło, ale musi wykazać, co najmniej potencjalny związek przyczynowy pomiędzy tym naruszeniem, a wynikiem sprawy. W myśl przytoczonych wyżej regulacji granice rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z zasadą dyspozycyjności, zakreślają, co do zasady, podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty, zdefiniowane poprzez wskazanie przez jej autora konkretnych jednostek redakcyjnych przepisów, które jego zdaniem zostały naruszone, a także oparte na tych przepisach twierdzenia, dotyczące mających według skarżącego kasacyjnie miejsce uchybień regulacjom prawa materialnego czy procesowego. W niniejszym przypadku, w którym brak jest podstaw do stwierdzenia wystąpienia przesłanek nieważności, enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a., skarżąca kasacyjnie podniosła zarzuty związane zarówno z naruszeniem przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. Ze swej istoty zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, co do zasady, winny być rozpoznane w pierwszej kolejności, gdyż ocenę prawidłowości subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przeprowadzić dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony (por. np. wyrok z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 819/11, wyrok z dnia 26 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1842/08 - dost. w CBOiS - orzeczenia.nsa.gov.pl). Jeżeli chodzi o zarzuty z wymienionej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. kategorii to skarżąca kasacyjnie sformułowała tylko jeden tego rodzaju zarzut, dotyczący naruszenia art. 1 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. oraz w zw. z art. art. 6, art. 7, art. 8, art. 80, art. 107 § 3 K.p.a. Uchybienie im miało nastąpić poprzez ich niezastosowanie, w związku z nieustaleniem przez Sąd I instancji czy dysponent części budżetowych ma podstawę prawną do określenia ww. kryteriów ustalenia dotacji na realizację zadań zleconych przez jednostki samorządu terytorialnego oraz nieustalenie przez sąd, czy decyzja organu o zwrocie dotacji przez skarżącą była zgodna z tymi kryteriami i ich podstawą prawną. Odnosząc się do przedmiotowego zarzutu stwierdzić należy, że został w nieprawidłowy sposób skonstruowany, co wyklucza możliwość uznania jego zasadności. Tego rodzaju wniosek, odnośnie niewłaściwej konstrukcji omawianego zarzutu, uzasadniony jest tym, że skarżąca kasacyjnie wprawdzie nominalnie zarzuciła poprzez niego naruszenie przepisów postępowania, według których prowadzone były w sprawie ustalenia faktyczne, w rzeczywistości jednak podjęła polemikę w zakresie zasadności przyjętej wykładni i zastosowania regulacji materialnoprawnych. Tak należy bowiem zakwalifikować stwierdzenia odnośnie nieustalenia przez Sąd I instancji istnienia podstawy prawnej do ustalania przez dysponenta części budżetowej kryteriów określania wysokości dotacji celowych i zgodności zaskarżonej decyzji z tymi kryteriami. W związku z tym wskazać należy, że wszelkie kwestie związane z istnieniem podstawy prawnej do określenia przez dysponenta kryteriów wyliczania wysokości dotacji, czy też zasadami ich obliczania, nie mają związku z prawidłowością poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych. Te zaś obejmują bowiem jedynie faktyczne aspekty wydatkowania konkretnych środków przez gminę, które nie były przez nią kwestionowane. Tego rodzaju okoliczności były w zasadzie bezsporne, w związku z tym omawiany zarzut w całości uznać należało za nieskuteczny. Przechodząc do zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, w pierwszej kolejności odnieść się należy do zarzutu dokonania przez Sąd I instancji błędnej wykładni art. 129 u.f.p. Stosownie do tego przepisu kwoty dotacji celowych na zadania z zakresu administracji rządowej oraz inne zadania zlecone odrębnymi ustawami jednostkom samorządu terytorialnego określane są przez dysponentów części budżetowych według zasad przyjętych w budżecie państwa do określenia wydatków podobnego rodzaju, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej. Jak wskazano w wyroku NSA z dnia 14 października 2022 r., sygn. akt I GSK 3144/18 (dost. w CBOiS – orzeczenia.nsa.gov.pl), przepis art. 129 u.f.p. ma blankietowy charakter, bowiem ustalenie jego pełnej treści wymaga odwołania się do zasad przyjętych w budżecie dla określenia wydatków podobnego rodzaju oraz wskazania przepisów w inny sposób określających zasady przyznawania dotacji celowych, o których mowa w tym przepisie. Unormowanie tego przepisu w zakresie zasad ustalania wysokości dotacji celowej powiela pominięty w skardze kasacyjnej przepis art. 49 ust. 3 ustawa z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2267 z późn. zm.), który stanowi, że kwoty dotacji celowych, o których mowa w ust. 1 (tj. na zadania zlecone z zakresu administracji rządowej oraz inne zadania zlecone ustawami), ustala się zgodnie z zasadami przyjętymi w budżecie państwa do określania wydatków podobnego rodzaju. Wobec tego w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, prowadzonym w przedmiocie zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, nie ma możliwości kwestionowania zasad przyjętych do ustalenia wysokości dotacji celowej na ten cel, a w istocie zasad przyjętych w budżecie państwa dla ustalania wysokości wydatków podobnego rodzaju, wedle których następnie jest ustalana przez właściwego ministra wysokość dotacji celowych na realizację zadań z zakresu administracji rządowej. W tym aspekcie dodać też należy, że WSA w Warszawie, wydając zaskarżony wyrok nie stwierdził, co niezasadnie zarzuciła mu gmina w swojej skardze kasacyjnej, że art. 129 u.f.p. w istocie stanowi on podstawę do określenia zasad przyznawania dotacji przez dysponenta części budżetowych. Podkreślił jedynie jego blankietowy charakter, co nie budzi wątpliwości ani w doktrynie, ani też w orzecznictwie sądów administracyjnych. Również w przypadku drugiego z zarzutów, dotyczących naruszenia prawa materialnego, brak jest podstaw do uznania jego zasadności. W tym wypadku gmina podniosła bowiem niewłaściwe zastosowanie art. 129 u.f.p. w zw. z art. 169 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 u.f.p. poprzez przyjęcie, że ustalona przez organ kwota dotacji do zwrotu, została ustalona niezgodnie z zasadami przyjętymi w budżecie państwa. Ustosunkowując się do tego rodzaju stwierdzeń, na wstępie należy zaznaczyć, że formułując przedmiotowy zarzut skarżąca kasacyjnie wymieniła w jego treści jedynie art. 129 u.f.p., który w przedmiotowej sprawie, dotyczącej zwrotu dotacji w ogóle nie znajdował zastosowania, a także art. 169 ust. 1 pkt 1 i pkt 4 tej ustawy, stanowiące ogólną podstawę samego określenia przypadającej do zwrotu dotacji bądź jej części, wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem. Na ich podstawie nie sposób jest wywodzić jakichkolwiek twierdzeń odnośnie obowiązku zwrotu konkretnej dotacji, w kontekście zasad jej wyliczania, te bowiem kwestie mogą wynikać jedynie z przepisów bądź reguł określających bezpośrednio zasady wyliczania kwoty dotacji. Niezależnie od powyższego stwierdzić także należy, że organ wskazał zasady wyliczania dotacji, w oparciu o konkretny algorytm, brak jest więc podstaw do przyjęcia, że nastąpiło to w sposób dowolny, jak to sugeruje gmina. Jeżeli zaś chodzi o ewentualną podstawę prawną, jaka miałaby zostać naruszona, w związku z takim a nie innym z wyliczeniem dotacji, to wskazanie takiej było zadaniem skarżącej kasacyjnie. Naczelny Sąd Administracyjny, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, a także jej zarzutami, nie jest bowiem ani zobligowany, ani też uprawniony do poszukiwania podstaw prawnych zarzutów stron, jak też ich uzupełniania w tym właśnie zakresie. Na marginesie niniejszych rozważań nadmienić jedynie należy, że wskazywane przez gminę braki, w zakresie argumentacji uzasadnień czy to zaskarżonej decyzji czy też wyroku Sądu I instancji, także w zakresie podstaw wyliczenia wysokości dotacji, mogły być przedmiotem zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, tj. odpowiednio art. 107 § 3 K.p.a. (niedokonania ustaleń podstawy prawnej) oraz art. 141 § 4 P.p.s.a. Tymczasem gmina pierwszy ze wskazanych powyżej przepisów wymieniła wprawdzie jako naruszony, jednak w zupełnie innym kontekście (nieustalenia podstawy wyliczenia dotacji przez dysponenta) drugi zaś w ogóle pominęła. W związku z tym, również ten zarzut naruszenia prawa materialnego uznać należy za pozbawiony podstaw. Mając więc na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a. oraz art. 207 § 1 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit a, w zw. z § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935), Naczelny Sąd Administracyjny zasądził od skarżącej kasacyjnie na rzecz Ministra Finansów kwotę 450 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Kwota ta obejmuje zwrot kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego, który sporządził odpowiedź na skargę kasacyjną.