I GSK 1877/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Salachna (spr.) Sędzia NSA Joanna Wegner Sędzia del. WSA Marek Sachajko Protokolant Michał Mazur po rozpoznaniu w dniu 29 sierpnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej T. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 26 czerwca 2019 r. sygn. akt III SA/Wr 65/19 w sprawie ze skargi T. J. na uchwałę Rady Miejskiej w Legnicy z dnia 29 stycznia 2018 r. nr XLII/446/18 w przedmiocie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla niepublicznych placówek wychowania przedszkolnego, niepublicznych szkół o uprawnieniach szkół publicznych i pozostałych niepublicznych placówek oraz trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania 1. postanawia sprostować z urzędu oczywistą omyłkę pisarską w sentencji wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 26 czerwca 2019 r., sygn. akt III SA/Wr 65/19 w ten sposób, ze w miejsce "z dnia 29 stycznia 2019 r." wpisać "z dnia 29 stycznia 2018 r."; 2. oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (dalej: WSA lub Sąd I instancji), wyrokiem z 26 czerwca 2019 r., sygn. akt III SA/Wr 65/19 oddalił skargę T. J. (dalej: skarżąca) na uchwałę Rady Miejskiej w Legnicy (dalej: organ lub Rada) z dnia 29 stycznia 2018 r., nr XLII/446/18, w przedmiocie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla niepublicznych placówek wychowania przedszkolnego, niepublicznych szkół o uprawnieniach szkół publicznych i pozostałych niepublicznych placówek oraz trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca, w której zaskarżyła orzeczenie w całości. Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie tj. art. 38 ust. 1 ustawy z 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2082 ze zm., dalej: u.f.z.o.) w zw. z art. 36 ust. 2 i 3 u.f.z.o. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że uchwała Rady z dnia 29 stycznia 2018 r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla niepublicznych placówek wychowania przedszkolnego, niepublicznych szkół o uprawnieniach szkół publicznych i pozostałych niepublicznych placówek oraz trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystywania (dalej: uchwała) nie została wydana z przekroczeniem zakresu delegacji ustawowej: 1. w zakresie nałożenia w § 4 ust. 1 uchwały obowiązku dokonywania opisów na dokumentach finansowych potwierdzających wydatki, które zostały sfinansowane z dotacji; 2. w zakresie nałożenia w § 6 ust. 5 uchwały na kontrolowanego lub organ prowadzący kontrolowaną jednostkę organizacyjną systemu oświaty pozaustawowego obowiązku w postaci udostępnienia dokumentacji będącej przedmiotem kontroli w sposób uporządkowany, a także udzielania informacji i wyjaśnień w terminie wskazanym przez kontrolującego; 3. w zakresie nałożenia w § 6 ust. 6 uchwały na osoby reprezentujące kontrolowaną jednostkę organizacyjną systemu oświaty lub organ prowadzący tę jednostkę pozaustawowych obowiązków w postaci sporządzania niezbędnych do kontroli odpisów i kopii dokumentów lub wyciągów dokumentów, jak również zestawień i obliczeń opartych na dokumentach oraz poświadczania za zgodność oryginałem kserokopii tychże dokumentów. W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi. Wniesiono też o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a, uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta – będąca przepisem szczególnym – modyfikuje normę zawartą w art. 141 § 4 p.p.s.a., stosowanym odpowiednio w związku z art. 193 (zdanie pierwsze) p.p.s.a., w ten sposób, że pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, umożliwiając tym samym pominięcie tych elementów uzasadnienia wyroku, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia NSA. W rozpoznawanej sprawie przesłanka ta została spełniona. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zarzutów kasacyjnych, chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., II GPS 5/09; dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe powoływane orzeczenia tamże). Zgodnie z art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Są to dwie odrębne podstawy kasacyjne, ponieważ odnoszą się do różnego rodzaju uchybień. Skargę kasacyjną oparto wyłącznie o zarzuty naruszenia prawa materialnego. Istota sporu w sprawie dotyczy ustalenia czy unormowania zawarte w § 4 ust. 1, § 6 ust. 5 i ust. 6 uchwały Rady Miejskiej w Legnicy nr XLII/446/18 w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla niepublicznych placówek wychowania przedszkolnego, niepublicznych szkół o uprawnieniach szkół publicznych i pozostałych niepublicznych placówek oraz trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobierania i wykorzystywania (dalej: uchwała) przekraczają zakres delegacji ustawowej. Zakres delegacji unormowania w rozpoznawanej sprawie wynika z art. 38 ust. 1 u.f.z.o. Zgodnie z przywołanym przepisem organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-30 i art. 32, oraz tryb przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania, w tym zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, termin przekazania informacji o liczbie dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju, uczniów, wychowanków lub uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych, o których mowa w art. 34 ust. 2, oraz termin i sposób rozliczenia wykorzystania dotacji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji, że kwestionowany przepis § 4 ust. 1 uchwały nakładający na podmioty, którym przyznano dotację obowiązek opisywania dokumentów potwierdzających wydatki, które zostały sfinansowane z dotacji otrzymywanej z budżetu gminy nie wykracza poza ramy upoważnienia ustawowego, gdyż mieści się w ramach trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji. Skarżąca kasacyjnie wskazuje, że obowiązek opisywania dokumentów nie dotyczy ustalenia sposobu i formy kontroli (trybu kontroli), lecz ustalenia trybu i sposobu rozliczania dotacji, w którym to zakresie (czynności o charakterze materialno-technicznym) nie mieści się opisywanie dokumentacji, powołując jednostkowe orzeczenia sądów administracyjnych. Odnosząc się do tego zarzutu wskazać należy wstępnie, że: 1) będąca przedmiotem kontroli WSA uchwała nie zawierała wewnętrznej systematyzacji, która konkretyzowałaby przedmiot regulacji w poszczególnych jej jednostkach redakcyjnych, a zatem kwalifikacja kwestionowanego przepisu musi uwzględniać jego brzmienie, w tym w kontekście wewnątrzsystemowym; 2) dla zakwalifikowania przepisu § 4 ust. 1 uchwały znaczenie ma brzmienie jego ust. 2, zgodnie z którym "Dotowana jednostka organizacyjna (...) zobowiązana jest do prowadzenia dokumentacji finansowej w sposób umożliwiający jednoznaczną identyfikację wydatków dokonywanych ze środków dotacji otrzymanych z budżetu (...)". Zatem jednoznaczna identyfikacja wydatków finansowanych środkami dotacyjnymi, o której mowa w § 4 ust. 2 uchwały obejmuje także wymagany opis dokumentów (wskazany w § 4 ust. 1 uchwały). Owa wymagana "jednoznaczna identyfikacja wydatków" potrzebna jest na etapie przeprowadzania kontroli prawidłowości wykorzystania otrzymanej przez podmiot dotacji, a nie na etapie jej rozliczania. Rozliczanie dotacji nie wymaga okazania organowi (opisanych) dokumentów. W sprawie potwierdza to wzór rozliczenia dotacji stanowiący załącznik nr 2 do uchwały. Zobowiązanie beneficjenta dotacji do identyfikacji – poprzez stosowny opis dokumentów – poniesionych wydatków ma charakter unormowania technicznego/instrumentalnego, które niewątpliwie służy realizacji kontroli prawidłowości wykorzystania otrzymanych z budżetu gminy środków dotacyjnych (por. np. wyroki NSA: z dnia 29 maja 2018 r., I GSK 433/18; z dnia 23 października 2017, II GSK 5034/16). Zauważyć trzeba, że uczynienie na dokumencie księgowym trwałej adnotacji o sposobie finansowania danego wydatku eliminuje np. dokonywane ex post zmiany decyzji odnośnie kwalifikacji danego wydatku, tj. swoiste "dopasowanie" informacji o finansowaniu danego wydatku do sytuacji na konkretny moment np. kontroli. Dzięki temu w odniesieniu do każdego wydatku będzie definitywnie przesądzone i utrwalone na dokumencie to, czy dany wydatek został sfinansowany z dotacji, czy też nie (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 20 lipca 2021 r., sygn. akt I SA/Bd 277/21). Z powyższych względów zarzut naruszenia wyartykułowany w cz. I pkt 1 petitum skargi kasacyjnej okazał się nieusprawiedliwiony. Niezasadne okazały się także pozostałe zarzuty. W odniesieniu do uregulowania zawartego w § 6 ust. 5 uchwały (w brzmieniu: "Kontrolowany lub organ prowadzący kontrolowaną jednostkę organizacyjną systemu oświaty udostępnia dokumentację będącą przedmiotem kontroli w sposób uporządkowany, a także udziela informacji i wyjaśnień w terminie wskazanym przez kontrolującego") skarżąca kasacyjnie wskazuje, iż "w żadnym wypadku nie zaprzecza, iż zapis realizuje ustawowy obowiązek współdziałania, nie kwestionuje również tego, iż organ był uprawniony do przyjęcia, że kontrolujący mają prawo żądania złożenia wyjaśnień, czy żądania okazania dokumentów (...)" (s. 8 skargi kasacyjnej). Natomiast twierdzi, że § 6 ust. 5 uchwały "w zakresie nakładającym na podmioty kontrolowane obowiązek udzielania informacji i wyjaśnień w terminie wskazanym przez kontrolującego, modyfikuje uregulowanie ustawowe" (s. jw.) zawarte w art. 36 ust. 3 u.f.z.o. Zgodnie z tym unormowaniem: przedszkole, inna forma wychowania przedszkolnego, szkoła i placówka udostępnia dokumentację, o której mowa w ust. 2, oraz listy obecności, o których mowa w art. 26 ust. 3, w terminie 14 dni od dnia zwrócenia się przez osobę upoważnioną do przeprowadzenia kontroli o udostępnienie tej dokumentacji. Przywołany powyżej przepis u.f.z.o. ustanawia 14-dniowy termin na udostępnienie dokumentacji, który jednak nie dotyczy/nie odnosi się do udzielania przez kontrolowanego (dodatkowych) informacji i wyjaśnień. Zatem zawarte w § 6 ust. 5 uchwały unormowanie, z którego wynika, iż kontrolujący wskazuje termin udzielenia informacji i wyjaśnień nie narusza dyspozycji art. 36 ust. 3 u.f.z.o. w zakresie w jakim przepis ten ustanawia termin udostępnienia dokumentacji. W ramach kwestionowania prawidłowości ustaleń WSA dotyczących regulacji zawartych w § 6 ust. 6 uchwały (w brzmieniu: "Kontrolujący może żądać sporządzenia niezbędnych do kontroli odpisów i kopii dokumentów lub wyciągów dokumentów, jak również zestawień i obliczeń opartych na dokumentach. Kserokopie dokumentów powinny być poświadczone za zgodność z oryginałem przez osoby reprezentujące kontrolowana jednostkę organizacyjną systemu oświaty lub organ prowadzący tę jednostkę") skarżąca kasacyjnie twierdzi, że wykraczają one poza upoważnienie przewidziane w art. 38 ust. 1 w zw. z art. 36 ust. 2 u.f.z.o. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym skargę kasacyjną podziela pogląd Sądu I instancji, że unormowanie zawarte w § 6 ust. 6 uchwały (tak jak i zawarte w jego ust. 5) należy rozpatrywać w kontekście postulatu zapewnienia skutecznej oraz sprawnej kontroli. Należy zauważyć, że art. 38 ust. 1 u.f.z.o. stanowi, iż organ dotujący, o którym mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-30 i art. 32, może kontrolować prawidłowość pobrania i wykorzystania dotacji udzielonych zgodnie z art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-30 i art. 32. Natomiast zgodnie z dyspozycją art. 38 ust. 2 u.f.z.o. osoby upoważnione do przeprowadzenia kontroli mają prawo wstępu do przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego, szkół i placówek oraz wglądu do prowadzonej przez nie dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania w związku z przekazaną dotacją, a w przypadku szkół, o których mowa w art. 26 ust. 2- także do wglądu do list obecności, o których mowa w art. 26 ust. 3, oraz ich weryfikacji. Interpretacja przywołanych powyżej przepisów w kontekście upoważnienia ustawowego zawartego w art. 38 ust. 1 u.f.z.o. do ustanowienia przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego (j.s.t.) m.in. trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości pobrania dotacji i ich wykorzystania prowadzi do stwierdzenia, że gdyby prawo kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji miało być realizowane wyłącznie/jedynie poprzez prawo wglądu w dokumentację i prawo wstępu do szkół (o czym stanowi art. 36 ust. 2 u.f.z.o.), to ustawodawca nie zawarłby w art. 38 ust. 1 stosownej delegacji do stanowienia przez organy stanowiące j.s.t. przepisów określających tryb przeprowadzenia kontroli, czyli upoważnienia do określenia warunków niezbędnych do realizacji kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji, a więc między innymi do żądania sporządzenia określonych dokumentów (por. np. wyrok NSA z dnia 4 lutego 2021 r. I GSK 1753/20), które odzwierciedlać mają dany stan faktyczny. W tym kontekście podkreślenia także wymaga, że zawarte w art. 36 ust. 1 i 2 u.f.z.o. unormowania dotyczą uprawnień kontrolnych i mają charakter "gwarancyjny" dla dotującego, natomiast art. 38 ust. 1 u.f.z.o. upoważnia organ stanowiący j.s.t. do określenia trybu (sposobu, procedury) przeprowadzania kontroli. W ramach procedury kontrolnej (sposobu postępowania) mieści się zaś kierowanie do kontrolowanego żądania sporządzania określonych dokumentów i nie wykracza ponad powszechnie przyjęte w tym zakresie rozwiązania zawarte w innych procedurach kontrolnych. Realizacja takiego żądania ma służebne znaczenie względem określonego ustawowo celu kontroli (weryfikacja prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji). Trafnie Sąd I instancji odwołał się w związku z tym do wyrażanego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np. wyroki: z dnia 9 stycznia 2014 r., II GSK 1570/12; z dnia 25 września 2015 r., II GSK 1746/14; z dnia 20 grudnia 2016 r., II GSK 1746/14 i z dnia 16 maja 2018 r. I GSK 1166/18) stanowiska, że nie jest nadmiernym uprawnieniem kontrolujących przyznanie im możliwości żądania sporządzania niezbędnych do kontroli odpisów i wyciągów z dokumentacji, zestawień i obliczeń opartych na dokumentach, a działania takie - nakierowane na zebranie stosownych dowodów - są normalnymi czynnościami przeprowadzanymi w ramach postępowania kontrolnego. Z umocowania organów stanowiących j.s.t. do określania szczegółowych warunków co do sposobu (trybu) prowadzenia kontroli oraz oznaczenia granic (zakresu) kontroli wywodzić należy umocowanie do nałożenia obowiązku współdziałania w trakcie kontroli, w tym poprzez sporządzanie niezbędnych kopii dokumentów związanych z przedmiotem kontroli. Tego rodzaju obowiązek stanowi element określenia sposobu postępowania podmiotu dotowanego w ramach kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji. Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosku dowodowego zawartego w skardze kasacyjnej. Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Kluczową przesłanką przeprowadzenia dowodu jest wyjaśnienie istotnych wątpliwości związanych ze stanem faktycznym sprawy. Należy jednak mieć na uwadze, że przeprowadzenie dowodu na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjny, który jest związany granicami skargi kasacyjnej, jest dopuszczalne jeżeli zostaną uwzględnione zarzuty procesowe dotyczące wadliwego ustalenia stanu faktycznego przez organ administracyjny lub wadliwej oceny ustalenia tego stanu faktycznego przez sąd pierwszej instancji. Tylko w takim przypadku mogą pojawić się ww. istotne wątpliwości, które należy wyjaśnić. W tej sprawie sytuacja taka nie zaistniała. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. Na podstawie art. 156 § 3 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny sprostował oczywistą omyłkę pisarską w wyroku Sądu I instancji. W komparycji wskazano bowiem wadliwie rok zaskarżonej uchwały.