I GSK 1851/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach (spr.) Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska Sędzia del. WSA Grzegorz Wałejko po rozpoznaniu w dniu 16 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. B., T. G. – wspólniczek [...] s.c. – A. B., T. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 16 listopada 2017 r. sygn. akt I SA/Ol 493/17 w sprawie ze skargi A. B., T. G. – wspólniczek [...] s.c. – A. B., T. G. na decyzję Zarządu Województwa Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania solidarnego do zwrotu środków z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza solidarnie od A. B., T. G. – wspólniczek [...] s.c. – A. B., T. G. na rzecz Zarządu Województwa Warmińsko-Mazurskiego 5400 (pięć tysięcy czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 16 listopada 2017 r., sygn. akt I SA/Ol 493/17 oddalił skargę A. B., T. G. [....] s.c. na decyzję Zarządu Województwa Warmińsko - Mazurskiego z dnia [...] maja 2017r. w przedmiocie zwrotu środków na realizację projektu. Od przedmiotowego wyroku Spółka złożyła skargę kasacyjną wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) zarzucając: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego: a) art. 207 ust. 1 pkt 2 oraz art. 184 ust. 2 oraz 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 roku - o finansach publicznych (tj. Dz. U. z 2013r., poz. 885 z późn. zm.) (zwanej dalej: u.f.p.) poprzez dokonanie błędnej wykładni ww. przepisów, a polegającej na niezbadaniu naruszeń umowy o dofinansowanie i przyjęciu, że sam fakt rozwiązania umowy o dofinansowanie świadczy o naruszeniu procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p., podczas gdy fakt rozwiązania umowy o dofinansowanie nie ma znaczenia z perspektywy prawidłowej wykładni art. 207 ust 1 pkt 2 oraz 184 u.f.p., a kluczowym jest zweryfikowanie czy doszło do naruszenia postanowień umowy o dofinansowanie, w konsekwencji powyższego doszło do błędnego zastosowania powyższych przepisów ustawy o finansach publicznych; 2. naruszenie przepisów postępowania: art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a polegające na niezbadaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny istoty sprawy poprzez nieskontrolowanie czy naruszenie procedur wskazanych w zaskarżonej decyzji administracyjnej rzeczywiście miało miejsce, w szczególności przez brak odniesienia się w tym zakresie do konkretnych postanowień umowy o dofinansowanie tj. § 2 ust 2, § 4 ust 3, § 10 ust 1 wskazanych na str. 14 zaskarżonej decyzji jako normy uzupełniające art. 207 ust, 1 pkt 2 i 3 u.f.p., a w konsekwencji niezbadaniu czy treść zaskarżonej decyzja jest zgodna z prawem. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a polegające na dokonanej nieprawidłowo przez Sąd ocenie w zakresie prawidłowości ustalenia stanu faktycznego sprawy przez organ tj. art. 141 § 4 w związku z art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a. w związku z art. 78 § 1 i 2 k.p.a. poprzez wadliwą, jednostronną ocenę przeprowadzonego w sprawie postępowania dowodowego, które doprowadziło Sąd do potwierdzenia, bez głębszego uzasadnienia stanu faktycznego sprawy ustalonego przez Organ, podczas gdy Sąd winien zauważyć, że Organ bezpodstawnie odmówił przeprowadzenia dowodów wnioskowanych przez skarżącego w toku postępowania administracyjnego w tym w szczególności we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, które to wnioski dotyczyły istotnych okoliczności dla sprawy, co w konsekwencji doprowadziło do wadliwego ustalenia stanu faktycznego poprzez przyjęcie za udowodnione niekorzystnych okoliczności dla strony, a polegających na niezrealizowaniu celu projektu i nie osiągnięciu wskaźników produktu jak i rezultatu, które to okoliczności stanowią Istotę niniejszej sprawy administracyjnej, a zostały ustalone praktycznie w oparciu o jeden dokument - protokół z kontroli przeprowadzonej w dniach 5 - 6 marca 2015 r. oraz informacje pokontrolne potwierdzające ustalenia z ww. kontroli, które to dokumenty skarżące konsekwentnie kwestionowały od początku postępowania administracyjnego przedstawiając stosowne wnioski dowodowe. Wskazać przy tym należy, że prawidłowa ocena zastosowania wskazanych powyżej przepisów mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy albowiem, gdyby przeprowadzono wnioskowane przez Stronę dowody ze świadków w postaci twórców aplikacji komputerowych będących przedmiotem dofinansowania możliwym było by, zgodnie ze wskazaniami uzupełniającej opinii biegłego ustalenie jaki był rzeczywisty stan realizacji projektu na dzień przeprowadzonej w dniach 5 - 6 marca 2015 roku kontroli tj. czy projekt Skarżących był zrealizowany zgodnie z wnioskiem o dofinansowanie czy nie?. Powyższe bezpośrednio przekłada się na stwierdzenie w zakresie naruszenia przez Beneficjenta procedur obowiązujących go przy realizacji projektu i tym samym na subsumpcję stanu faktycznego pod hipotezę normy prawa materialnego stanowiącą podstawę do zwrotu środków. Argumenty na poparcie powyższych zarzutów zostały przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik Zarządu Województwa Warmińsko-Mazurskiego wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia. Za podstawę wyroku z 16 listopada 2017 r., I SA/Ol 493/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie przyjął ustalenia stanu faktycznego dokonane przez Zarząd Województwa Warmińsko – Mazurskiego. [...] grudnia 2011 r. została zawarta umowa o dofinansowanie projektu pn. "Dywersyfikacja usług w firmie [...] s.c. dzięki uruchomieniu nowego portalu doradczego oraz wdrożenie nowoczesnych narzędzi i systemów informatycznych" pomiędzy skarżącymi a Województwem Warmińsko - Mazurskim, reprezentowanym przez Zarząd Województwa będący Instytucją Zarządzającą Regionalnym Programem Operacyjnym Warmia i Mazury na lata 2007-2013. W dniach 5 i 6 marca 2015 r. Zespół Kontrolujący IZ przeprowadził kontrolę na miejscu realizacji projektu, w wyniku której zostały stwierdzone liczne nieprawidłowości, za niekwalifikowalne uznane zostały wszystkie poniesione wydatki z powodu naruszenia przez beneficjenta warunków umowy o dofinansowanie. Pismem z 25 listopada 2015 r. Zarząd Województwa Warmińsko – Mazurskiego przesłał beneficjentowi oświadczenie o rozwiązaniu umowy o dofinansowanie z zachowaniem jednomiesięcznego terminu wypowiedzenia na podstawie § 19 ust. 1 pkt 6 umowy, ze względu na niewywiązanie się przez beneficjenta z obowiązków nałożonych na niego w umowie o dofinansowanie oraz niezrealizowanie celu założonego w projekcie, w tym nieosiągnięcie wskaźników realizacji projektu założonych we wniosku o dofinansowanie. Uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawiera zatem jednoznaczne stanowisko, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia. Według art. 174 pkt 2) p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oparcie skargi kasacyjnej na naruszeniu przepisów postępowania jest niezbędne w sytuacji, gdy strona zamierza kwestionować stan faktyczny przyjęty przy wyrokowaniu przez Sąd I instancji. Sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego sprawy, lecz jedynie ocenia, jak z tego obowiązku wywiązał się organ administracji. W ramach omawianej podstawy kasacyjnej w pkt 2) petitum skargi kasacyjnej Sądowi I instancji zarzucono naruszenie 134 § 1 p.p.s.a.; art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. w związku ze wskazanymi tam przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wymagane jest, aby uzasadnienie wyroku stanowiło logiczną, zwartą całość, a jednocześnie by było ono jedynie syntezą stanowiska sądu (wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2012 r., I OSK 62/11). Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i w razie ewentualnej kontroli instancyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione (tak: wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2012 r., II FSK 1301/10). Obowiązkiem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest przyjąć określony stan faktyczny i go przedstawić, nie chodzi jednak o przedstawienie jakiegokolwiek stanu faktycznego, lecz stanu rzeczywistego, ustalonego i przyjętego zgodnie z obowiązującym prawem (por. wyrok NSA z dnia 12 maja 2005 r., FSK 2123/04). Przy ocenie skuteczności naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. pamiętać należy, że jest to przepis procesowy, zatem może być skuteczną podstawą kasacyjną tylko jeżeli jego naruszenie miało wpływ i to istotny na wynik sprawy sądowoadministracyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). To obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wykazanie, że gdyby do zarzuconego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, to wyrok Sądu pierwszej instancji byłby inny. Należy również zwrócić uwagę na to, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Z kolei, według art. 98 § 1 p.p.s.a., przewodniczący zamyka rozprawę (posiedzenie). Natomiast uzasadnienie wyroku sporządza się z urzędu w terminie czternastu dni od dnia ogłoszenia wyroku albo podpisania sentencji wyroku wydanego na posiedzeniu niejawnym (art. 141 § 1 p.p.s.a.). Z przepisów tych wynika, że skoro wydanie wyroku który jest wynikiem sprawy sądowo administracyjnej, poprzedza czasowo sporządzenie jego uzasadnienia, to wadliwie sporządzone uzasadnienie nie może mieć istotnego wpływu na wynik sprawy w przypadku, kiedy uzasadnienie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia oraz zawiera stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale siedmiu sędziów z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09 stwierdził: "Przepis art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 tej ustawy), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia." Uzasadnienie zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku spełnia wymogi ustawowe. Nie jest również uzasadniony zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 134 § 1 p.p.s.a. (Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a). Rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności lub bezczynności organu administracji publicznej. Sąd może uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w skardze jak również stwierdzić nieważność zaskarżonego aktu, mimo że skarżący wnosił o jego uchylenie. Niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Sąd nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, przytoczonymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Natomiast "powołana podstawa prawna", o jakiej mowa w tym przepisie to określenie naruszenia prawa lub interesu prawnego ze sformułowaniem zarzutu naruszenia prawa procesowego lub materialnego oraz określeniem formy tego naruszenia. Powołanie podstawy prawnej skargi nie jest jej elementem koniecznym (za wyjątkiem skargi o jakiej mowa w art. 57a p.p.s.a.). Naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. autor skargi kasacyjnej w istocie dopatruje się w tym, że Sąd I instancji zaakceptował stan faktyczny sprawy ustalony przez organ administracji publicznej. Jest to zarzut nietrafny, ponieważ Sąd I instancji badając w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonej decyzji ostatecznej oceniał również prawidłowość ustaleń faktycznych w zakresie zarzutów podniesionych w petitum skargi kasacyjnej. Przepis art. 151 p.p.s.a. normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej, określa kompetencję sądu administracyjnego w fazie orzekania: "W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części." Zastosowanie przez Sąd I instancji środka określonego w ustawie oraz nie zastosowanie innego nie jest naruszeniem prawa, o jakim mowa w art. 174 pkt 2) p.p.s.a. Oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. jest konsekwencją nie stwierdzenia przez Sąd I instancji istnienia przesłanek, o których mowa w art. 145 § 1 p.p.s.a. skutkujących uwzględnieniem skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie przyjmując ustalenia stanu faktycznego dokonane przez Zarząd Województwa Warmińsko-Mazurskiego nie naruszył żadnego przepisu ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które miały zastosowanie w sprawie sądowoadministracyjnej. Należy podkreślić, że zasadniczym ustaleniem dokonanym przez Zarząd Województwa Warmińsko-Mazurskiego niepodważonym przez Spółkę było to, że umowa z [...] grudnia 2011 r. o dofinansowanie projektu, określająca szczegółowo zasady realizacji, prawa i obowiązki stron, konsekwencje naruszeń i nieprawidłowości została skutecznie rozwiązana. Następnie Zarząd Województwa Warmińsko-Mazurskiego wezwał beneficjenta do zwrotu środków (§ 19 ust. 3 umowy). W konsekwencji, zasadnie – na podstawie art. 207 ust. 1 pkt 2) ustawy o finansach publicznych uznano, że beneficjent wykorzystał środki z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 tej ustawy i jest obowiązany do ich zwrotu. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że inne procedury o których mowa w art. 184 ust. 1 pkt 2 u.f.p., to także procedury określone w umowie między beneficjentem a instytucją zarządzającą projektem. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 2) p.p.s.a. Prawidłowe sformułowanie podstawy skargi kasacyjnej opierającej się na podstawie z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. – naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie - musi polegać na wskazaniu postaci naruszenia prawa materialnego. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu, mylne odczytanie dyspozycji lub sankcji. Z kolei, naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to błąd subsumcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Niewłaściwe zastosowanie prawa jest często konsekwencją jego błędnej wykładni. Skuteczną podstawą zarzutów kasacyjnych opartych na podstawie z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. może być naruszenie wyłącznie takich przepisów prawa materialnego, które zastosował albo miał zastosować organ administracji publicznej. Przepisy zastosowane to te, które zostały powołane w podstawie prawnej decyzji oraz wyjaśnione w uzasadnieniu prawnym z przytoczeniem przepisów prawa. W ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. Sądowi I instancji zarzucono naruszenia art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. oraz art. 184 ust. 2 i 3 u.f.p. przez błędną wykładnię tych przepisów polegającą na "niezbadaniu naruszeń umowy o dofinansowanie". Zgodnie z art. 207 ust. 1 pkt 2) u.f.p., w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 - podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy. Natomiast według art. 184 ust. 1 u.f.p., wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3, są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu. Dokonując niepodważonych przez stronę ustaleń faktycznych w sprawie Zarząd Województwa Warmińsko-Mazurskiego przed wydaniem decyzji określającej kwotę podlegającą zwrotowi miał obowiązek najpierw ustalenia, czy środki przeznaczone na realizację programu finansowanego z udziałem środków europejskich wykorzystane zostały z naruszeniem procedur, a w konsekwencji ustalenia kwoty zwrotu. Dokonując wyliczenia kwoty przypadającej do zwrotu organ administracji publicznej w ramach postępowania dowodowego przede wszystkim dokonał oceny zapisów umowy z [...] grudnia 2011 r. zawartej z beneficjentem, sposobu jej wykonania oraz rozwiązania, a następnie dokonując wykładni przepisów prawa powszechnie obowiązującego unijnego i krajowego, działając w ramach zasady swobodnej oceny dowodów ustalił, jaka kwota podlega zwrotowi. Wszelka argumentacja podniesiona w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. zmierzająca do podważenia stanu faktycznego sprawy nie może odnieść zamierzonego skutku. Zarzuty podniesione w ramach drugiej podstawy kasacyjnej pozostają w ścisłym związku z niepodważonymi ustaleniami stanu faktycznego tj. wyliczeniem kwoty podlegającej zwrotowi. Skoro autor skargi kasacyjnej nie podważył skutecznie tego ustalenia w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2) p.p.s.a., to w rozumieniu art. 184 p.p.s.a. skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną jako nie mającą usprawiedliwionych podstaw, podlegającą oddaleniu na mocy art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1) p.p.s.a.