I GSK 1838/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia NSA Piotr Piszczek Sędzia del. WSA Grzegorz Wałejko (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 13 października 2017 r. sygn. akt II SA/Go 671/17 w sprawie ze skargi J. G. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2011 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od J. G. na rzecz Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych z tytułu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z 13 października 2017 r., sygn. akt II SAGo 671/17, oddalił skargę J. G. ( "skarżący", "wnioskodawca") na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] ("organ odwoławczy", "organ drugiej instancji", "Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR") z [...] czerwca 2017 r. w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2011. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy. We wniosku złożonym 16 maja 2010 r. do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z siedzibą w [...] ("Biuro Powiatowe ARMiR") J. G. wnosił o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2011, deklarując do jednolitej płatności obszarowej i uzupełniającej płatności obszarowej działki rolne o łącznej powierzchni 78,29 ha. Decyzją z [...] marca 2017 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] z siedzibą w [...] ("organ pierwszej instancji") odmówił przyznania skarżącemu wnioskowanych płatności. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia stwierdził, że J. G. nie mógł być uznany za podmiot samodzielnie prowadzący działalność rolniczą. Ustalenia te oparł przede wszystkim na włączonych do akt postępowania dowodach z przesłuchań (wyjaśnień i zeznań) podejrzanych i świadków w toku postępowania karnego w sprawie niezgodnego z prawem uzyskiwania płatności przez M. W. przy uczestnictwie podstawionych osób, w tym również skarżącego, w której skierowany został akt oskarżenia. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR uznał, że działalność rolniczą na gruntach zgłoszonych do płatności na rok 2011 przez J. G. prowadził w rzeczywistości M. W., który sztucznie podzielił będące w jego posiadaniu gospodarstwo rolne i który to w rzeczywistości sam decydował o pracach wykonywanych na gruntach, których był posiadaczem. Grunty rolne zgłaszane przez J. G. do płatności na rok 2011 były zarządzane przez tę samą osobę, to jest M. W. Uznał też, że skarżący oraz inne podstawione osoby nie prowadziły odrębnych gospodarstw, samodzielnych, niepowiązanych ze sobą ekonomicznie czy też technologicznie. To M. W. uzyskiwał przychody oraz ponosił wydatki związane z działalnością rolną, a więc był posiadaczem jednego spójnego gospodarstwa rolnego, sztucznie podzielonego i zgłaszanego do płatności oddzielnie przez podstawione osoby zarejestrowane w ewidencji producentów jako odrębni producenci rolni. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR stwierdził, że przyznanie wnioskowanej płatności byłoby sprzeczne z art. 7 ust. 1 ustawy z 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012 r. poz. 1164 ze zm., dalej: "u.p.s.w.b.", "ustawa o płatnościach"), ponieważ wnioskodawca nie był posiadaczem gruntów zgłoszonych do płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2011. Ponadto organ pierwszej instancji uznał, że wypłacenie J. G. płatności byłoby sprzeczne z regulacją wyrażoną w art. 30 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (DZ. Urz. UE L 30 z dnia 31 stycznia 2009 r., str. 16, dalej "rozporządzenie nr 73/2009"), jak również w art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. Urz. UE L 312 z dnia 23 grudnia 1995 r., str. 1, dalej "rozporządzenia nr 2988/95"), w myśl którego działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego mającymi zastosowanie w danym przypadku poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści. Decyzją z [...] czerwca 2017 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego organ odwoławczy stwierdził, że J. G. na dzień 31 maja 2011 r. nie był posiadaczem działek rolnych położonych na działkach ewidencyjnych zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności, co było jednoznaczne z niespełnieniem warunku wynikającego z art. 7 ust. 1 u.p.s.w.b., ponieważ grunty te wchodziły w skład gospodarstwa rolnego prowadzonego przez M. W. i przez niego były zarządzane. Zdaniem Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR doszło do sztucznego podziału gospodarstwa rolnego należącego do M. W. w celu obejścia przepisów prawa i uzyskanie przez M. W. nienależnych uprawnień do płatności realizowanych przez ARiMR. W ocenie organu odwoławczego - w świetle spójnych dowodów z zeznań świadków i wyjaśnień składanych przez podejrzanych w postępowaniu karnym – M. W. świadomie podzielił należący do niego areał gruntów rolnych. Organ odwoławczy stwierdził, że to wyłącznie M. W. decydował o tym co będzie uprawiane na działkach rolnych, które rozdysponował fikcyjnie pomiędzy podstawione osoby. Prace polowe prowadzone były przy użyciu sprzętu M. W., a prace agrotechniczne na zlecenie M. W. wykonywali jego pracownicy. Organ odwoławczy stwierdził, że to wyłącznie M. W. osiągał korzyści finansowe z tytułu dopłat realizowanych przez ARiMR. Zarówno J. G., jak i inne wymienione osoby zaangażowane przez M. W. w przypadku otrzymania z ARiMR jakikolwiek środków w finansowych oddawali je M. W. W ocenie organu odwoławczego zasadniczym celem przyświecającym takim działaniom była chęć obejścia przepisów ustanawiających limity pomocy finansowej według kryteriów wielkości gospodarstwa i zasad, że płatność jest uzależniona od wielkości gospodarstwa i maleje wraz z wzrostem jego powierzchni, a zatem obejście mechanizmu modulacji przewidzianego w przypadku płatności rolnośrodowiskowych i z tytułu wpierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. W ocenie organu drugiej instancji ustalone okoliczności dotyczące fikcyjnego podziału gospodarstwa w celu uzyskania płatności wyższych od faktycznie należnych wyczerpywała przesłanki wyłączenia z płatności na podstawie art. 30 rozporządzenia nr 73/2009, zgodnie z którym nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których stwierdzono, że stworzyli sztuczne warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami systemu wsparcia. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu organ odwoławczy uznał je za nieuzasadnione. Stwierdził, że stosownie do art. 75 § 1 k.p.a. zeznania świadków uzyskane w toku postępowania karnego mają istotne znaczenie dla przedmiotowej sprawy administracyjnej i organ był uprawniony do wzięcia ich pod uwagę. Przywołany w uzasadnieniu akt oskarżenia, nie był bezpośrednim dowodem, na którym oparto ustalenia faktyczne, były nim przede wszystkim zeznania świadków, które uznano za wiarygodne. W ocenie organu odwoławczego stwierdzenie stworzenia sztucznych warunków do uzyskania płatności oparte zostało na podstawie spójnych ze sobą zeznań świadków i dokumentów. W sposób dokładny został przedstawiony mechanizm wykreowania przez M. W. wielu podmiotów (osoby fizyczne), które fikcyjnie użytkowały grunty rolne będące w posiadaniu M. W. Organ wskazał, że zgodnie z 3 ust. 2 u.p.s.w.b. strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. W świetle powyższego organ odwoławczy stwierdził, że strona nie wykazała przesłanek, które mogłyby stanowić podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, oddalając skargę J. G. na decyzję organu drugiej instancji stwierdził, że zaskarżonej decyzji nie można zarzucić naruszenia przepisów prawa materialnego czy procesowego w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Wskazał, że stosownie do przepisów art. 2 pkt 9 a oraz pkt 10 u.p.s.w.b. przez płatność bezpośrednią należy rozumieć jednolitą płatność obszarową natomiast przez płatność uzupełniającą - przejściowe wsparcie krajowe, o którym mowa w art. 133b rozporządzenia nr 73/2009. Zgodnie z art. 2 pkt 2 ustawy gospodarstwo rolne to gospodarstwo rolne w rozumieniu art. 2 lit. b rozporządzenia nr 73/2009, znajdujące się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Rozporządzenie nr 73/2009 w art. 2 b stanowi zaś, że "gospodarstwo" oznacza wszystkie jednostki produkcyjne zarządzane przez rolnika znajdujące się na terytorium tego samego państwa członkowskiego. Stosownie do treści art. 7 ust. 1 u.p.s.w.b. rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa do będącej w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, powierzchni gruntów rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujących się do objęcia tą płatnością zgodnie z art. 124 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia nr 73/2009, jeżeli: 1) posiada w tym dniu działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż określona dla Rzeczypospolitej Polskiej w załączniku nr VII do rozporządzenia nr 1121/2009, z tym że w przypadku zagajników o krótkiej rotacji działka rolna powinna obejmować jednolitą gatunkowo uprawę o powierzchni co najmniej 0,1 ha; 2) wszystkie grunty rolne są utrzymywane zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności; 2a) przestrzega wymogów przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności; 3) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. W myśl art. 7 ust. 1a u.p.s.w.b. jednolita płatność obszarowa przysługuje do powierzchni gruntów rolnych nie większej niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa w art. 6 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia nr 1122/2009, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Według art. 7 ust. 2a u.p.s.w.b. rolnikowi, który w danym roku spełnia warunki do przyznania jednolitej płatności obszarowej i złożył wniosek o przyznanie tej płatności, przysługuje płatność uzupełniająca do powierzchni uprawy chmielu, do której przyznano mu płatność uzupełniającą do powierzchni uprawy chmielu za 2006 r., zwana dalej "płatnością uzupełniającą do powierzchni uprawy chmielu niezwiązaną z produkcją". Sąd pierwszej instancji wskazał, że dokonywana przez sąd administracyjny ocena legalności zaskarżonej decyzji musi być przeprowadzona z uwzględnieniem obowiązującego modelu postępowania administracyjnego w sprawach o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Postępowanie administracyjne w tym przedmiocie wszczynane jest przez złożenie przez wnioskodawcę wniosku o przyznanie pomocy finansowej. Wniosek taki zawiera deklarację (oświadczenie) wnioskodawcy co do posiadania zgłoszonych do płatności działek rolnych i co do określenia sposobu ich rolniczego wykorzystania (to jest prowadzenia na nich działalności rolniczej). W sprawach płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego znajduje zastosowanie przepis art. 3 u.p.s.w.b. Stanowi on w ust. 1, że z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Według art. 3 ust. 2 u.p.s.w.b. w postępowaniu organ, przed którym toczy się postępowanie: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. Nadto, stosownie do art. 7 ust. 3 u.p.s.w.b, strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że u.p.s.w.b. zawiera szczególną, w stosunku do przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm. dalej "k.p.a."), regulację dotyczącą prowadzenia przez organ postępowania dowodowego, ograniczającą jego obowiązki w tym zakresie. Na gruncie powołanej regulacji ustawodawca zdecydował się bowiem na odejście od zasady prawdy obiektywnej - wyrażonej w części drugiej art. 7 k.p.a. oraz w art. 77 § 1 k.p.a. - nakazującej organom administracji publicznej podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz zrezygnował z zasady postępowania dowodowego, wyrażonej w art. 77 § 1 k.p.a. Obowiązek organów na tle tej ustawy został ograniczony jedynie do rozpatrzenia materiału dowodowego (całego), wskazanego we wniosku oraz innych dokumentach dołączonych przez wnioskodawcę i innych uczestników postępowania. Oznacza to w konsekwencji, że nie ciąży na organach ARiMR obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a więc organ prowadzący postępowanie nie jest obowiązany do aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie żądania wnioskodawcy (to jest jego uprawnienia do otrzymania wnioskowanej płatności). Jest jedynie obowiązany do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Ciężar dowodu co do faktów, z których strona wywodzi skutki prawne, spoczywa na stronie. Zgodnie zatem z powołanymi regulacjami, w razie wątpliwości co do okoliczności faktycznych mających uzasadnić przyznanie wnioskowanych płatności, organ prowadzący postępowanie jest jedynie obowiązany do żądania od strony dodatkowych wyjaśnień i dowodów. Jego rola ogranicza się bowiem do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Zatem to nie organy powinny w sposób nie budzący wątpliwości wyjaśnić, czy podmiot wnioskujący o przyznanie płatności samodzielnie prowadzi działalność rolniczą, efektywnie i rzeczywiście korzysta z gruntów objętych wnioskiem o przyznanie płatności, czy użytkuje rolniczo wskazane przez siebie działki w imieniu własnym, na swoje ryzyko i rachunek, czy ma zatem pełną swobodę w podejmowaniu decyzji o rodzaju działalności rolniczej i o jakie konkretne dotacje ze środków unijnych występować. Ciężar wykazania posiadania gruntów i ich rolniczego użytkowania spoczywa na stronie, bo to ona wywodzi z nich skutek prawny w postaci uprawnienia do płatności. Odnosząc się do rozpoznawanej sprawy Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w toku postępowania przed organem pierwszej instancji skarżący musiał mieć, ze względu na działania procesowe organu, świadomość, że organ ten ma co najmniej wątpliwości w zakresie rzeczywistego posiadania przez niego zgłoszonych działek rolnych jak i prowadzenia na tych gruntach deklarowanej we wniosku działalności rolniczej we własnym imieniu, na własny rachunek i ryzyko. Mimo to skarżący (zastępowany w postępowaniu przez adwokata) nie podjął aktywności dowodowej. To organ pierwszej instancji podejmował inicjatywę dowodową nakierowaną na wykazanie, że formalnie zadeklarowane przez J. G. we wniosku warunki do uzyskania wnioskowanych płatności były rezultatem celowych działań innego podmiotu, pozostającego poza postępowaniem. Sąd pierwszej instancji wskazał, że odmawiając stronie przyznania jednolitej i uzupełniającej płatności obszarowej na rok 2011 organ pierwszej instancji oparł się zasadniczo na materiałach pozyskanych w toku postępowania karnego. Z uzasadnienia jego decyzji jednoznacznie wynika, że posiadanie przez skarżącego zadeklarowanych do płatności działek rolnych jak i ich rolnicze użytkowanie we własnym imieniu i na własny rachunek zostało zakwestionowane. Również w odwołaniu od decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR skarżący nie zaoferował dowodów w celu wykazania, że był posiadaczem zadeklarowanych działek rolnych i prowadził na nich działalność rolniczą. Z treści odwołania zdaje się przy tym wynikać przekonanie strony skarżącej, że to organ obciąża inicjatywa dowodowa i wszelkie dowody winien z urzędu przeprowadzić organ. W ocenie Sądu pierwszej instancji w oparciu o zgromadzony przez organy materiał dowodowy, należy uznać że przyjęcie przez organy, że skarżący nie był posiadaczem zadeklarowanych do płatności działek rolnych w okolicznościach sprawy pozostawało - wobec braku dowodów przeciwnych - uzasadnione. Organ miał bowiem oczywiście uzasadnione podstawy, zważywszy na uzyskany materiał dowodowy ze sprawy karnej, do przyjęcia, że zadeklarowane we wniosku pomocowym warunki do nabycia prawa do wnioskowanych płatności nie zostały faktycznie spełnione. Nie tylko z treści aktu oskarżenia w sprawie II K 210/12, ale przede wszystkim z protokołów złożenia wyjaśnień przez J. G. i zeznań albo wyjaśnień innych osób wymienionych i obszernie przytoczonych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a przeprowadzonych w sprawie karnej wynika, że skarżący uczestniczył w stworzonym przede wszystkim przez M. W. mechanizmie służącym uzyskiwaniu nienależnej pomocy, aplikując jako fikcyjny posiadacz sztucznie wydzielonego gospodarstwa rolnego o płatności do gruntów rolnych. Z materiału dowodowego zebranego w postępowaniu karnym i włączonego do badanej sprawy administracyjnej wynika, że skarżący nie był posiadaczem deklarowanych do płatności gruntów, nie prowadził na nich działalności rolniczej, a jeżeli wykonywał w odniesieniu do nich jakieś czynności były one wynikiem powiązań z M. W. - służyły realizacji jego poleceń bądź wiązały się z pozostawaniem z nim w stosunku zlecenia lub stosunku pracy z należącą do niego firmą "B.". Według Sądu pierwszej instancji okoliczności te dawały organom uzasadnione podstawy do weryfikacji oświadczeń skarżącego zawartych we wniosku o płatności co do posiadania deklarowanych działek i prowadzenia na nich działalności rolniczej. Skarżący, mimo działania z profesjonalnym pełnomocnikiem, nie zrealizował ciążącego na nim obowiązku procesowego w zakresie rozkładu ciężaru dowodu. Nie wykazał więc, że oparte na materiałach z postępowania karnego ustalenia organu co do posiadania przez niego zadeklarowanych we wniosku działek rolnych jak i prowadzenia na nich we własnym imieniu i na własny rachunek działalności rolniczej są wadliwe. Sąd zwrócił przy tym uwagę, że ustalenia o braku posiadania zadeklarowanych gruntów i prowadzenia na nich działalności rolniczej oparte zostały w pierwszej kolejności na wyjaśnieniach samego skarżącego złożonych w postępowaniu przygotowawczym w charakterze podejrzanego. W ocenie Sądu pierwszej instancji organy nie naruszyły przepisów art. 7 i 77 k.p.a., których stosowanie w sprawie niniejszej oceniać należy z uwzględnieniem obowiązujących w postępowaniu o płatności reguł rozkładu ciężaru dowodu i przejawów aktywności procesowej strony, na której ciąży obowiązek wykazania okoliczności z których wywodzi skutki prawne. Nie został też naruszony przepis art. 75 k.p.a. Brak jest w k.p.a. przepisu prawa, który wyrażałby generalną zasadę niedopuszczalności wykorzystania w postępowaniu administracyjnym dowodu z zeznań strony, które złożyła ona w charakterze świadka w odrębnym postępowaniu karnym, także w sytuacji gdy istniał odpowiedni zakaz dowodowy na gruncie postępowania karnego (zob. wyrok NSA z 28 września 2010 r., sygn. akt II GSK 798/09 – te i kolejne cytowane orzeczenia dostępne na stronie internetowej w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Okoliczność, że organy posłużyły się dowodami z postępowania karnego, nie przeprowadziły własnego postępowania dowodowego, odstąpiły od samodzielnego przesłuchania wnioskodawcy nie stanowi o naruszeniu zasady bezpośredniości, co zdaje się sugerować skarga, stając na stanowisku, bez powołania ku temu podstawy prawnej, że organ pierwszej instancji miał także obowiązek z urzędu przesłuchać skarżącego w charakterze strony. Wbrew wywodom skargi taki obowiązek na organach nie ciążył ani w odniesieniu do skarżącego ani innych osób przesłuchanych w postępowaniu karnym w charakterze podejrzanych czy świadków. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że postępowanie w sprawie przyznania płatności ma swoje odrębności wynikające z u.p.s.w.b., jest jednak postępowaniem administracyjnym w rozumieniu art. 1 k.p.a. W postępowaniu takim nie stosuje się przepisów innych procedur jak np. karnej czy cywilnej. Oznacza to, że na organie prowadzącym postępowanie w tym przedmiocie ciąży obowiązek prowadzenia postępowania z dochowaniem zasady praworządności. Skoro więc organ uznawał, że skarżący ubiega się o przyznanie płatności w okolicznościach świadczących o sztucznym stworzeniu warunków do ich nabycia, to na nim spoczywał ciężar dowodu tych okoliczności. Skarżącego obciążał zaś ciężar dowodu w zakresie spełnienia warunków do ich nabycia. Przy takim rozkładzie ciężaru dowodu organ, obligowany przy tym ustawowo do stania na straży praworządności, był uprawniony do stosowania art. 75 k.p.a. nakazującego dopuszczenie jako dowodu w sprawie wszystkiego, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem oraz rozpatrzenia całego materiału dowodowego zgodnie z art. 80 k.p.a., wyrażającym zasadę swobodnej oceny dowodów. Z przywołanych przepisów, a w szczególności z przepisu art. 75 k.p.a. wynika zatem, że dowodem w postępowaniu dotyczącym płatności mogą być także dowody zebrane na potrzeby innego postępowania, w tym postępowania karnego (zob. wyrok NSA z 31 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 1206/11). Z tego też powodu organ prowadzący postępowanie administracyjne nie jest związany zasadą bezpośredniości rozumianą jako obowiązek oparcia przez orzekający w sprawie karnej ustaleń faktycznych na bezpośrednio przeprowadzonych dowodach w czasie rozprawy. Organ administracji publicznej może oprzeć swoje rozstrzygnięcie na dowodzie z zeznań świadka, czy wyjaśnień oskarżonego utrwalonych przez inny organ procesowy w innym postępowaniu (karnym). Sąd pierwszej instancji zwrócić uwagę, że w postępowaniu niniejszym organ oparł się nie na zeznaniach, ale wyjaśnieniach skarżącego złożonych w postępowaniu karnym w charakterze podejrzanego. W takiej bowiem roli procesowej wyjaśniał J. G. w dniu 6 września 2011 r. Składając wyjaśnienia nie był pouczany o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań, bo taki zarzut nie może być postawiony osobie podejrzanej w odniesieniu do zeznań składanych we własnej sprawie, mógł korzystać z uprawnień przysługujących osobie podejrzanej (prawo odmowy wyjaśnień, prawo odmowy odpowiedzi na zadane pytanie). Protokół, w którym utrwalono te wyjaśnienia potwierdzał, że był pouczony o takich uprawnieniach procesowych. W toku postępowania administracyjnego, mając świadomość treści postanowień dowodowych organu pierwszej instancji, swych wyjaśnień w charakterze podejrzanego, jak też uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji nie zakwestionował ani nie wskazał okoliczności je podważających. Sąd pierwszej instancji zakwestionował także zarzut skarżącego, że jedynym i zupełnym dowodem w postępowaniu o przyznanie płatności był akt oskarżenia nie pozostający przy tym w związku czasowym z okresem objętym postępowaniem. Wskazał, że akt oskarżenia w odniesieniu do skarżącego obejmował zarzuty dotyczące okresu od 2006 do roku 2011 i podejmowanych w tym czasie wspólnie i w porozumieniu z M. W., w krótkich odstępach czasu, w podobny sposób działań polegających na złożeniu w Agencji poświadczających nieprawdę dokumentów, z których wynikało, że jest użytkownikiem gruntów rolnych i z tego tytułu otrzymał nienależne dotacje znacznej wysokości z tytułu płatności obszarowych, płatności ONW oraz z tytułu płatności rolnośrodowiskowych. Tak więc zarówno okres jak i przedmiot aktu oskarżenia koresponduje z przedmiotem niniejszego postępowania. Wbrew też stanowisku skarżącego akt oskarżenia nie był jedynym dowodem uwzględnionym w postępowaniu. W odniesieniu do zagadnienia sztucznego stworzenia warunków do przyznania płatności Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w sytuacji niewykazania przez stronę w toku postępowania (na skutek niepodjęcia aktywności dowodowej) spełnienia podstawowych warunków przyznania wnioskowanej płatności w postaci posiadania i prowadzenia działalności rolniczej, kwestia sztucznego stworzenia warunków do uzyskania płatności traci na znaczeniu. Ocena, czy zachodzi przewidziana w art. 30 rozporządzenia nr 73/2009 przesłanka odmowy płatności w postaci sztucznego stworzenia warunków do przyznania płatności może bowiem dotyczyć "beneficjentów", a więc podmiotów, które spełniają ustawowe warunki do przyznania płatności. W ocenie Sądu, skoro zgodnie z art. 7 ust. 1 u.p.s.w.b. płatność przysługuje rolnikowi do będącej w jego posiadaniu w dniu 31 maja danego roku powierzchni gruntów rolnych, kwalifikujących się do objęcia tą płatnością zgodnie z art. 124 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia nr 73/2009, to w sytuacji, gdy skarżący nie wykazał, że pozostawał posiadaczem gruntów objętych wnioskiem i że prowadził na nich działalność rolniczą w swoim imieniu i na swój rachunek – nie przysługują mu płatności, gdyż nie spełnia warunków określonych w powołanym rozporządzeniu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył J. G., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Skarżący na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie: 1. przepisów o postępowaniu mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 2 p.p.s.a. oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez wadliwą kontrolę zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem, w szczególności poprzez zaakceptowanie, że rozstrzygnięcie zapadło z naruszeniem prawa procesowego, to jest art. 86 k.p.a. w związku z art. 95 § 1 k.p.a. poprzez pominięcie dowodu z przesłuchania strony skarżącej J. G., w sytuacji gdy skarżący w odwołaniu wnosił o przesłuchanie J. G. na okoliczność użytkowania i posiadania gruntów rolnych; 2. prawa materialnego, to jest art. 124 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia nr 73/2009 polegające na błędnym przyjęciu, że skarżący nie spełnił wszystkich wymogów niezbędnych do przyznania pomocy, w szczególności, że nie spełnił wymogu posiadania gospodarstwa rolnego, podczas gdy gospodarstwo posiadał. Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842) przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Zarządzeniem z 19 lutego 2021 r. Przewodnicząca Wydziału I Izby Gospodarczej NSA w oparciu o wyżej wskazany przepis skierowała niniejszą sprawę na posiedzenie niejawne, o czym poinformowano mailowo strony postępowania. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw. W związku z treścią zarzutów skargi i ich uzasadnieniem należy przypomnieć, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła. Granice skargi są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy postawione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego czy też procesowego w rzeczywistości zaistniały. Nie ma on natomiast prawa badania, czy w sprawie wystąpiły inne niż podniesione w skardze kasacyjnej naruszenia prawa, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do uzupełniania czy korygowania postawionych zarzutów kasacyjnych. Nie może też samodzielnie ustalać podstaw, kierunków, jak i zakresu zaskarżenia. W rozpoznawanej sprawie zarzuty skargi skonstruowane zostały w oparciu o obydwie podstawy przewidziane w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. W pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia przepisów postępowania. Naruszenia tego skarżący kasacyjnie dopatruje się w zaakceptowaniu przez Sąd pierwszej instancji wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 86 k.p.a. w związku z art. 95 § 1 k.p.a. poprzez pominięcie przez organ dowodu z przesłuchania skarżącego jako strony na okoliczność użytkowania i posiadania gruntów rolnych, w sytuacji gdy wnosił on o to w odwołaniu. Jak słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji postępowanie w sprawie przyznania płatności zostało przez ustawodawcę w pewnym zakresie zmodyfikowane w stosunku do postępowania administracyjnego, regulowanego przepisami k.p.a. Zgodnie z art. 3 ust. 2 pkt 2-4 ustawy o płatnościach organ, przed którym toczy się postępowanie jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, udzielić stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania, a także zapewnić stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania, z wyłączeniem art. 81 k.p.a. Poza tym, zgodnie z art. 3 ust. 3 powołanej ustawy strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu są zobowiązane przedstawiać dowody oraz udzielić wyjaśnień co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek, a ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. W myśl powołanego przepisu ograniczeniu uległa również realizacja zasad: informowania stron i innych uczestników postępowania (art. 9 k.p.a.) oraz czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 10 k.p.a.). W przypadku pierwszej z zasad ograniczenie to polega na zobowiązaniu organu do udzielania stronom niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania – i to wyłącznie na żądanie stron, a nie z urzędu. Natomiast w przypadku drugiej z zasad organ został zobligowany do zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania jedynie w sytuacji, gdy strona wyraziła takie żądanie. Takie rozłożenie ciężaru w postępowaniu dowodowym powoduje, że organ nie jest zobowiązany do podjęcia wszechstronnych czynności dowodowych w celu załatwienia sprawy, ani też z własnej inicjatywy pouczania strony czy też informowania strony o przysługujących jej prawach. Obowiązująca w postępowaniu administracyjnym zasada prawdy materialnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.) została bowiem w postępowaniu o przyznanie płatności zredukowana do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Z powyższego należy więc wywodzić, że skoro obowiązek zebrania materiału dowodowego został przerzucony na strony postępowania oraz inne osoby uczestniczące w tym postępowaniu, organ nie jest obowiązany do podjęcia z urzędu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, a także – do zebrania materiału dowodowego w sposób kompletny i wszechstronny. Z drugiej jednak strony, mimo oddania inicjatywy dowodowej na rzecz strony postępowania, nie oznacza to, że organ został zupełnie zwolniony z przeprowadzenia jakichkolwiek czynności dowodowych. W myśl art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy o płatnościach organ stoi na straży praworządności, co na gruncie rozpoznawanej sprawy oznacza obowiązek zbadania, czy przyznanie rolnikowi płatności bezpośrednich byłoby zgodne z celami i zasadami Wspólnej Polityki Rolnej. Tym samym organ był zobowiązany zgromadzić dowody potwierdzające te okoliczności, co też uczynił. W rozpoznawanej sprawie podstawowe znaczenie dla przyznania płatności miało ustalenie, czy skarżący posiadał deklarowane do płatności bezpośrednich na rok 2011 grunty rolne i czy w związku z tym prowadził na tych gruntach samodzielnie działalność rolniczą. Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, w tym protokołów zeznań albo wyjaśnień różnych osób występujących w różnych rolach procesowych w postępowaniu karnym (świadkowie, podejrzani) organ ustalił, że skarżący nie był w rzeczywistości posiadaczem gruntów rolnych objętych jego wnioskiem o przyznanie płatności i nie prowadził na nich samodzielnie działalności rolniczej. Z zeznań i wyjaśnień przesłuchanych świadków i podejrzanych wynika, że grunty te w rzeczywistości wchodziły w skład gospodarstwa rolnego M. W. i były przez niego zarządzane (podobnie jak inne grunty będące w posiadaniu innych osób – powiązanych z M. W. rodzinnie, towarzysko, zawodowo czy finansowo). Co więcej potwierdzają to także wyjaśnienia złożone w charakterze podejrzanego przez samego skarżącego, na co słusznie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji. W tych okolicznościach odstąpienie od przesłuchania w charakterze strony skarżącego nie mogło w sposób istotny wpłynąć na wynik sprawy. Skarżący w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wykazał jaki wpływ na wynik sprawy miało zaniechanie przez organ jego przesłuchania w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym, biorąc pod uwagę treść zeznań i wyjaśnień pozostałych osób a także samego skarżącego złożonych w postępowaniu karnym. Należy podkreślić, że z treści art. 86 k.p.a., inaczej niż w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzuca skarżący, nie wynika aby przeprowadzenie dowodu z wyjaśnień strony w postępowaniu administracyjnym było w każdym przypadku obowiązkowe. Według tego przepisu, jeżeli po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostały niewyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, organ administracji publicznej dla ich wyjaśnienia może przesłuchać stronę. Do przesłuchania stron stosuje się przepisy dotyczące świadków, z wyłączeniem przepisów o środkach przymusu. Wynika z powyższego przepisu, że dowód z przesłuchania strony jest dowodem posiłkowym (subsydiarnym), pozostawionym do uznania organu i przeprowadzanym z urzędu jedynie wówczas, gdy po przeprowadzonym postępowaniu dowodowym pozostają do wyjaśnienia istotne dla sprawy okoliczności. W niniejszej sprawie organ dysponował obszernym materiałem dowodowym, łącznie w wyjaśnieniami samego skarżącego składanymi w postępowaniu karnym. Skarżący uzasadniając naruszenie art. 86 k.p.a. powinien był wykazać, że wyczerpane zostały środki dowodowe lub jest ich brak i nadal pozostały fakty niewyjaśnione istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, które jednak mogą być wyjaśnione przez jego przesłuchanie. Na takie okoliczności skarżący w niniejszej sprawie ani w toku postępowania administracyjnego, ani w skardze kasacyjnej nie wskazywał. Okoliczność, że strona chce inaczej przedstawić okoliczności faktyczne sprawy niż to wynika z zebranego materiału dowodowego nie może być utożsamiane z "pozostawaniem niewyjaśnionymi faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy" w rozumieniu art. 86 k.p.a. W takiej sytuacji organ nie ma obowiązku dopuszczenia dowodu z przesłuchania strony na podstawie art. 86 k.p.a. Skarżący kasacyjnie, mimo wskazania w zarzucie skargi naruszenia także art. 95 § 1 k.p.a. nie wykazał na czym naruszenie tego przepisu miałoby polegać. Przepis ten dotyczy uprawnień stron w czasie rozprawy administracyjnej i w związku z tym wskazanie na jego naruszenie w powiązaniu z naruszeniem art. 86 k.p.a. polegającym na zaniechaniu przeprowadzenia dowodu z przesłuchania strony jest niezrozumiałe. Według art. 95 § 1 k.p.a. na rozprawie strony mogą składać wyjaśnienia, zgłaszać żądania, propozycje i zarzuty oraz przedstawiać dowody na ich poparcie. Ponadto strony mogą wypowiadać się co do wyników postępowania dowodowego. Skarżący nie wskazał na jakiej rozprawie, kiedy i w jaki sposób przepis ten został naruszony. Nie jest usprawiedliwiony także zarzut naruszenia prawa materialnego. Odnosząc się do tego zarzutu, należy wskazać, że zgodnie z art. 174 pkt 1 w związku z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. wnoszący skargę kasacyjną powinien wskazać konkretny przepis prawa materialnego, podać odpowiednią formę, w jakiej doszło do jego naruszenia (błędną wykładnię, niewłaściwe zastosowanie), a także wyjaśnić, na czym to naruszenie polega. Z uwagi na wyraźny podział podstaw kasacyjnych na materialną i procesową (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.) w ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego nie można kwestionować ustaleń faktycznych przyjętych przez sąd pierwszej instancji za podstawę orzekania. Sformułowany przez skarżącego zarzut nie odpowiada ustawowym wymogom – nie wskazuje bowiem sposobu naruszenia prawa materialnego a jego treść i uzasadnienie w skardze kasacyjnej wskazuje, że zmierza w istocie do zakwestionowania ustaleń faktycznych, przyjętych przez Sąd pierwszej instancji za podstawę orzekania. W treści zarzutu skarżący wskazał, że organ błędnie ustalił, że skarżący nie spełnił wymogu posiadania gospodarstwa rolnego, podczas gdy gospodarstwo posiadał. Uzasadnienie skargi kasacyjnej także dotyczy ustaleń co do posiadania gruntów rolnych i prowadzenia gospodarstwa rolnego. Treść zarzutu i jego uzasadnienie wskazują zatem, że zamiarem wnoszącego skargę kasacyjną było podważenie ustalonego przez organ i przyjętego przez Sąd pierwszej instancji za podstawę orzekania stanu faktycznego i wykreowanie nowego, po myśli strony. Tymczasem, jak wcześniej zostało wyjaśnione, zarzut naruszenia prawa materialnego nie jest właściwą płaszczyzną do kwestionowania ustaleń faktycznych, co czyni ten zarzut nieskutecznym. Nie zostały skutecznie zakwestionowane ustalenia organów, że faktycznym posiadaczem i zarządzającym gruntami rolnymi był M. W., a więc to jemu jako rolnikowi przysługiwało co do zasady prawo ubiegania o płatności w poszczególnych programach i na zasadach tam określonych. Skarżący natomiast nie prowadził samodzielnie na gruntach wskazanych we wniosku o przyznanie płatności działalności rolniczej, w rozumieniu art. 2 lit. c rozporządzenia nr 73/2009, ponieważ wchodziły one w skład gospodarstwa rolnego innego podmiotu. Rolnik chcąc skorzystać z płatności bezpośrednich musi w pełni spełniać warunki przyznania płatności, określone w przepisach prawa krajowego oraz unijnego. Z powyższych względów nie ma podstaw prawnych i faktycznych do zarzucenia organowi naruszenia art. 124 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia nr 73/2009. W myśl tego przepisu do celów przyznania płatności w ramach systemu jednolitej płatności obszarowej kwalifikują się wszystkie działki rolne spełniające kryteria przewidziane w ust. 1 oraz działki rolne obsadzone zagajnikami o krótkiej rotacji (kod CN ex 0602 90 41). Sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego należało zatem uznać za nieusprawiedliwiony. Z przedstawionych wyżej przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265). Zasądzona kwota 360 zł stanowi zwrot wynagrodzenia za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej przez radcę prawnego, który nie prowadził sprawy przed Sądem pierwszej instancji.