I GSK 1799/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo Sędzia NSA Małgorzata Grzelak (spr.) Sędzia NSA Joanna Wegner po rozpoznaniu w dniu 19 lutego 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Mazowieckiej Jednostki Wdrażania Programów Unijnych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 listopada 2025 r. sygn. akt V SA/Wa 2807/25 w sprawie ze skargi A. w M. na informację Mazowieckiej Jednostki Wdrażania Programów Unijnych z dnia 8 września 2025 r. nr MJWPU.WOD.420-07VX/25 w przedmiocie negatywnej oceny projektu 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od A. w M. na rzecz Mazowieckiej Jednostki Wdrażania Programów Unijnych 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z 19 listopada 2025 r., sygn. akt V SA/Wa 2807/25, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę A. w M. (dalej: Skarżący) na nieuwzględnienie przez Mazowiecką Jednostkę Wdrażania Programów Unijnych protestu Skarżącego od wyników oceny wniosku numer [...], tytuł: [...], złożonego w ramach konkursu nr FEMA.05.06-IP.01-051/24 (tj. na informację Mazowieckiej Jednostki Wdrażania Programów Unijnych z 8 września 2025 r.), a w konsekwencji stwierdził, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny oraz przekazał sprawę Mazowieckiej Jednostce Wdrażania Programów Unijnych w celu ponownego rozpoznania. Nadto Wojewódzki Sąd Administracyjny zasądził na rzecz Skarżącego zwrot kosztów postępowania. Treść uzasadnienia tego wyroku oraz innych przywołanych w niniejszym orzeczeniu dostępna jest w serwisie internetowym CBOSA (orzeczenia.nsa.gov.pl). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Mazowiecka Jednostka Wdrażania Programów Unijnych zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu organ zarzucił: 1) naruszenie przepisów postępowania mających istotne znaczenie dla wyniku sprawy, tj.: a) art. 73 ust. 8 pkt 1) w zw. z art. 63, art. 68 i art. 69 ust. 1 ustawy wdrożeniowej poprzez uwzględnienie skargi, w sytuacji gdy Organ rozstrzygając protest podjął wszelkie niezbędne i prawidłowe działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy w postępowaniu odwoławczym, tj. ponownie sprawdził złożony przez Skarżącego wniosek w zakresie spełniania przez projekt kryteriów merytorycznych szczegółowych nr 1 i 2, a co za tym idzie w sposób wyczerpujący dokonał prawidłowej ocen, co dawało mu usprawiedliwione podstawy do uznania, że wniosek jednak nie spełniał określonych kryteriów merytorycznych szczegółowych nr 1 i 2; b) art. 73 ust. 8 pkt 2) w zw. z art. 63, art. 68 i art. 69 ust. 1 ustawy wdrożeniowej poprzez brak oddalenia skargi, w sytuacji gdy istniały ku temu podstawy, ponieważ Organ rozstrzygając protest podjął wszelkie niezbędne działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy w postępowaniu odwoławczym, tj. ponownie sprawdził złożony przez Skarżącego wniosek w zakresie spełniania przez projekt kryteriów merytorycznych szczegółowych nr 1 i 2, a co za tym idzie w sposób wyczerpujący dokonał prawidłowej ocen, co dawało mu usprawiedliwione podstawy do uznania, że wniosek jednak nie spełniał określonych kryteriów merytorycznych szczegółowych nr 1 i 2; 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: a) art. 45 ust. 1 w zw. z art. 63, art. 68 i art. 69 ust. 1 ustawy wdrożeniowej w zw. z treścią załącznika do Regulaminu konkursu: KRYTERIA WYBORU PROJEKTÓW DLA NABORU FEMA.05.06-IP.01-051/24, przez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że nieuwzględnienie przez MJWPU protestu od negatywnej oceny w ramach kryterium merytorycznego szczegółowe Nr 1: Powiaty o najmniejszej liczbie poradni w specjalności będącej przedmiotem projektu oraz kryterium merytorycznego szczegółowe Nr 2: Powiaty o najmniejszej liczbie porad – nie odpowiada prawu bowiem wniosek, po jego ponownym sprawdzeniu nie spełniał wskazanych kryteriów; b) art. 45 ust. 1 w zw. z art. 63, art. 68 i art. 69 ust. 1 ustawy wdrożeniowej w zw. z treścią załącznika do Regulaminu konkursu: KRYTERIA WYBORU PROJEKTÓW DLA NABORU FEMA.05.06-IP.01-051/24, przez błędną wykładnię treści kryterium merytorycznego szczegółowe Nr 1: Powiaty o najmniejszej liczbie poradni w specjalności będącej przedmiotem projektu, polegającą na przyjęciu że "skoro w opisie kryterium użyto liczby mnogiej w odniesieniu do poradni będących przedmiotem projektu, to weryfikacja spełnienia kryterium powinna odnosić się łącznie do wszystkich poradni objętych projektem, a konsekwencją takiego sformułowania opisu kryterium powinno być przenalizowanie danych z Bazy Analiz Systemowych i Wdrożeniowych prowadzonej przez Ministerstwo Zdrowia w odniesieniu do liczby poradni na 10 tys. mieszkańców w poszczególnych specjalnościach objętych projektem, a następnie wyciągnięcie średniej liczby poradni na 10 tys. mieszkańców w specjalnościach objętych projektem w powiecie, w którym realizowany jest projekt i odniesienie uzyskanej wartości do średniej liczby poradni na 10 tys. mieszkańców w specjalnościach objętych projektem w województwie mazowieckim oraz że interpretacja przyjęta przez MJWPU byłaby trafna, gdyby stosowne postanowienia opisu omawianego kryterium odnosiły do liczby poradni w każdej ze specjalności medycznych będących przedmiotem projektu, przyjęty zaś w załączniku do regulaminu opis omawianego kryterium tak sformułowanego odniesienia nie zawiera, natomiast przez użycie liczby mnogiej odnosi liczbę poradni na 10 tys. mieszkańców łącznie do specjalności medycznych będących przedmiotem projektu" – w sytuacji, kiedy prawidłowa wykładnia treści tego kryterium powinna doprowadzić Wojewódzki Sąd Administracyjny do stwierdzenia, że w sytuacji, gdy przedmiotem projektu objęta jest większa liczba specjalności medycznych niż 1, to warunek, o którym mowa w kryterium musi być analizowany dla każdej ze specjalności medycznych, a brak spełnienia wskaźnika opisanego w tym kryterium choćby dla jednej z poradni skutkuje niespełnieniem kryterium w ogóle; c) art. 45 ust. 1 w zw. z art. 63, art. 68 i art. 69 ustawy wdrożeniowej w zw. z treścią załącznika do Regulaminu konkursu: KRYTERIA WYBORU PROJEKTÓW DLA NABORU FEMA.05.06-IP.01-051/24, przez błędną wykładnię treści kryterium merytorycznego szczegółowe Nr 2: Powiaty o najmniejszej liczbie porad, polegającą na przyjęciu że "skoro w opisie kryterium liczbę porad odniesiono do ambulatoryjnej opieki zdrowotnej objętej projektem, to weryfikacja spełnienia kryterium powinna odnosić się łącznie do wszystkich porad w ramach specjalności, których dotyczy projekt i w ramach których wnioskodawca świadczy ambulatoryjną opiekę specjalistyczną (AOS), a konsekwencją takiego sformułowania opisu kryterium powinno być przenalizowanie danych z Bazy Analiz Systemowych i Wdrożeniowych prowadzonej przez Ministerstwo Zdrowia w odniesieniu do liczby porad na 1 tys. mieszkańców w poszczególnych specjalnościach objętych projektem, a następnie wyciągnięcie średniej liczby porad na 1 tys. mieszkańców w specjalnościach objętych projektem w powiecie, w którym realizowany jest projekt i odniesienie uzyskanej wartości do średniej liczby porad na 1 tys. mieszkańców w specjalnościach objętych projektem w województwie mazowieckim oraz że interpretacja przyjęta przez MJWPU byłaby trafna, gdyby stosowne postanowienia opisu omawianego kryterium odnosiły do liczby porad w każdej ze specjalności medycznych będących przedmiotem projektu, przyjęty zaś w załączniku do regulaminu opis omawianego kryterium tak sformułowanego odniesienia nie zawiera, natomiast odnosi liczbę porad na 1 tys. mieszkańców łącznie do AOS, którego dotyczy projekt, a więc do wszystkich specjalności medycznych, których dotyczy projekt" – w sytuacji, kiedy prawidłowa wykładnia treści tego kryterium powinna doprowadzić Wojewódzki Sąd Administracyjny do stwierdzenia, że w sytuacji, gdy zakres ambulatoryjnej opieki specjalistycznej, którego dotyczy projekt, obejmuje więcej poradni różnych specjalności niż 1, to warunek, o którym mowa w kryterium musi być analizowany dla każdej z nich, a brak spełnienia wskaźnika opisanego w tym kryterium choćby dla jednej z poradni skutkuje niespełnieniem kryterium w ogóle. Mazowiecka Jednostka Wdrażania Programów Unijnych wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa prawnego według norm prawem przewidzianych. Jednocześnie złożono oświadczenie o zrzeczeniu się przeprowadzenia rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Skarżący, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej Mazowieckiej Jednostki Wdrażania Programów Unijnych oraz o zasądzenie od organu na rzecz Skarżącego kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Jak wynika z akt sprawy, Skarżący złożył do Mazowieckiej Jednostki Wdrażania Programów Unijnych (dalej: MJWPU) wniosek o dofinansowanie projektu pn. "[...]" (nr [...]) – w ramach programu Fundusze Europejskie dla Mazowsza 2021-2027 (priorytet V "Fundusze Europejskie dla wyższej jakości życia na Mazowszu", działanie 5.6 "Ochrona zdrowia") w naborze "Ambulatoryjna Opieka Specjalistyczna (AOS) i leczenie jednego dnia" (nr FEMA.05.06-IP.01-051/24; typ projektów "Inwestycje w infrastrukturę zdrowotną"). W ramach realizacji projektu Skarżący zaplanował m.in. zadanie polegające na budowie łącznika pomiędzy budynkiem głównym szpitala a budynkiem administracyjnym oraz modernizacji i przebudowie wybranych części obu budynków na potrzeby poradni okulistycznej, otolaryngologicznej, urologicznej, dermatologicznej, ortopedycznej i chirurgii ogólnej. Należy podzielić stanowisko strony skarżącej kasacyjnie, że Sąd I instancji dokonał nieprawidłowej wykładni treści opisu kryterium merytorycznego szczegółowego Nr 1 oraz Nr 2. W zakresie kryterium Nr 1 WSA stwierdził, że "skoro w opisie kryterium użyto liczby mnogiej w odniesieniu do poradni będących przedmiotem projektu, to weryfikacja spełnienia kryterium powinna odnosić się łącznie do wszystkich poradni objętych projektem, a konsekwencją takiego sformułowania opisu kryterium powinno być przenalizowanie danych z Bazy Analiz Systemowych i Wdrożeniowych prowadzonej przez Ministerstwo Zdrowia w odniesieniu do liczby poradni na 10 tys. mieszkańców w poszczególnych specjalnościach objętych projektem, a następnie wyciągnięcie średniej liczby poradni na 10 tys. mieszkańców w specjalnościach objętych projektem w powiecie, w którym realizowany jest projekt i odniesienie uzyskanej wartości do średniej liczby poradni na 10 tys. mieszkańców w specjalnościach objętych projektem w województwie mazowieckim. Z kolei – według MJWPU – w sytuacji, gdy przedmiotem projektu objęta jest większa liczba specjalności medycznych niż 1, to warunek, o którym mowa w kryterium, musi być analizowany dla każdej ze specjalności medycznych, a brak spełnienia wskaźnika opisanego w tym kryterium choćby dla jednej z poradni skutkuje niespełnieniem kryterium w ogóle. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko MJWPU jest prawidłowe. Należy podzielić stanowisko skarżącej kasacyjnie, że punkty w ramach tego kryterium przyznawane są jedynie w sytuacji, gdy liczba poradni w specjalnościach medycznych będących przedmiotem projektu na 10 tys. mieszkańców powiatu, na terenie którego realizowany jest projekt, jest mniejsza od średniej dla województwa mazowieckiego. Jeśli przedmiotem projektu objęta jest większa liczba specjalności medycznych niż jedna, to warunek, o którym mowa w kryterium musi być analizowany dla każdej ze specjalności medycznych. W kryterium tym jest mowa o liczbie poradni w specjalnościach medycznych będących przedmiotem wniosku. Należy zauważyć, że przedmiotowe kryteria merytoryczne szczegółowe nr 1 i 2 (zgodnie z ich definicjami) są kryteriami premiującymi określone projekty. Opis działania "FEMA.05.06. Ochrona zdrowia został zamieszczony w Szczegółowym Opisie Priorytetów Programu Fundusze Europejskie dla Mazowsza 2021-2027 (stanowiącym załącznik nr 1 do uchwały nr 2092/135/25 Zarządu Województwa Mazowieckiego z dnia 25 listopada 2025 r.). Zgodnie z opisem przedmiotowego działania: przedsięwzięcia (realizowane w jego ramach) przyczynią się do realizacji celów i rekomendacji wskazanych w dokumentach: Zdrowa Przyszłość Ramy strategiczne rozwoju systemu ochrony zdrowia na lata 2021-2027, z perspektywą do 2030 r., cele: 1.1 Zapewnienie równej dostępności do świadczeń zdrowotnych w ilości i czasie adekwatnych do uzasadnionych potrzeb zdrowotnych społeczeństwa oraz 2.4 Optymalizacja piramidy świadczeń, tj. wsparcie przejścia od opieki szpitalnej do form zdeinstytucjonalizowanych, świadczonych w ramach POZ, AOS, w środowisku lokalnym; Mapa Potrzeb Zdrowotnych dla WM; Wojewódzki Plan Transformacji dla WM. Tym samym, należy zgodzić się ze stroną skarżącą kasacyjnie, że celem pierwszego z wymienionych kryteriów było zapewnienie wsparcia tym projektom, które obejmują nie jakiekolwiek specjalności ale specjalności "deficytowe" to znaczy te, w których liczba poradni w specjalnościach medycznych będących przedmiotem projektu na 10 tys. mieszkańców powiatu jest mniejsza od średniej dla województwa. Podobnie należy interpretować drugie z kryteriów. Powyższe oznacza, że nie było intencją twórców kryteriów (Komitetu Monitorującego) umożliwienie dofinansowania jakichkolwiek specjalności (precyzyjniej – tych powyżej średniej dla województwa, które nie potrzebują wsparcia), a tylko takich, w których liczba porad na 1 tys. mieszkańców jest mniejsza od wartości średniej dla województwa. Tym samym, celem było zapewnienie obywatelom – w tym przypadku mieszkańcom powiatów znajdujących się z dala od W. – równego i adekwatnego do potrzeb zdrowotnych dostępu do wysokiej jakości świadczeń zdrowotnych. Należy zgodzić się ze skarżącą kasacyjnie, że metodologia wyliczania punktów zaprezentowana w zaskarżonym wyroku nie wynika z definicji ani punktacji/opisu znaczenia dla wyniku oceny w ramach ww. kryteriów. W żadnym miejscu dokumentacji konkursowej nie jest opisane, że w celu wyliczenia punktacji MJWPU powinna (w zakresie ww. kryterium merytorycznego szczegółowego nr 1): "przeanalizować dane z Bazy Analiz Systemowych i Wdrożeniowych prowadzonej przez Ministerstwo Zdrowia w odniesieniu do liczby poradni na 10 tys. mieszkańców w poszczególnych specjalnościach objętych projektem, a następnie wyciągnąć średnią liczbę poradni na 10 tys. mieszkańców w specjalnościach objętych projektem w powiecie, w którym realizowany jest projekt i odnieść uzyskaną wartości do średniej liczby poradni na 10 tys. mieszkańców w specjalnościach objętych projektem w województwie mazowieckim"; w żadnym miejscu dokumentacji konkursowej nie jest opisane, że w celu wyliczenia punktacji MJWPU powinna (w zakresie ww. kryterium merytorycznego szczegółowego nr 2): "przenalizować dane z Bazy Analiz Systemowych i Wdrożeniowych prowadzonej przez Ministerstwo Zdrowia w odniesieniu do liczby porad na 1 tys. mieszkańców w poszczególnych specjalnościach objętych projektem, a następnie wyciągnąć średnią liczbę porad na 1 tys. mieszkańców w specjalnościach objętych projektem w powiecie, w którym realizowany jest projekt i odnieść uzyskaną wartości do średniej liczby porad na 1 tys. mieszkańców w specjalnościach objętych projektem w województwie mazowieckim". Co więcej, zastosowanie zaproponowanej przez WSA metodologii w istocie prowadziłoby do wypaczenia celu obu kryteriów, gdyż wspierałoby powiaty o najmniejszej liczbie poradni w specjalności będącej przedmiotem projektu i powiatów o najmniejszej liczbie porad. Powyższe reguły punktacji w ramach ww. kryteriów były znane wszystkim potencjalnym wnioskodawcom od momentu ogłoszenia konkursu. Wbrew ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego – przedmiotowe kryteria merytoryczne szczegółowe nr 1 i 2 są jasne i precyzyjne. Wnioskodawca chcący otrzymać punkty w ramach przedmiotowych kryteriów "premiujących" powinien objąć projektem tylko takie specjalności/poradnie w powiatach, które w przeliczeniu na 10 tys. mieszkańców powiatu byłyby poniżej średniej dla województwa. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego w wysokości 340 zł orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) oraz z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935). Zasądzona kwota stanowi zwrot kosztów pełnomocnika skarżącego kasacyjnie organu, który prowadził sprawę w postępowaniu przed Sądem I instancji, z tytułu sporządzenia i wniesienia skargi kasacyjnej, oraz zwrot uiszczonego wpisu sądowego od skargi kasacyjnej.