I GSK 1798/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Wegner (spr.) Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia NSA Michał Kowalski Protokolant Jarosław Lubryczyński po rozpoznaniu w dniu 4 października 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Rzecznika Dyscypliny Finansów Publicznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 kwietnia 2019 r. sygn. akt V SA/Wa 1522/18 w sprawie ze skargi Głównego Rzecznika Dyscypliny Finansów Publicznych na orzeczenie Głównej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych z dnia 29 marca 2018 r. nr BDF1.4800.8.2018 w przedmiocie odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 9 kwietnia 2019 r., sygn. akt V SA/Wa 1522/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2019 poz. 2325) – zwanej dalej "p.p.s.a." oddalił skargę Głównego Rzecznika Dyscypliny Finansów Publicznych na orzeczenie Głównej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych z 29 marca 2018 r. w przedmiocie odpowiedzialności R. K. za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Od tego wyroku Rzecznik wywiódł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając wskazane orzeczenie w całości. Środek odwoławczy oparła na obydwu podstawach. Zarzut naruszenia przepisów postępowania dotyczył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 i 2 pkt 4 p.p.s.a. i art. 134 § 1 i w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. i w związku z art. 21 ustawy z 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz. U. z 2019 r., poz. 1440) – zwanej dalej "ustawą", polegające na niewyjaśnieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia, bo Sąd nie odniósł się do zarzutu skargi zaniechania wymaganego prawem działania, w kontekście brzmienia art. 21 ustawy, zgodnie z którym naruszenie dyscypliny finansów publicznych uważa się za popełnione w czasie, w którym sprawca zaniechał działania, do którego był zobowiązany. Zdaniem Rzecznika przepis ten nie znajdzie zastosowania do naruszenia określonego w art. 17 ust. 1 pkt 5 ustawy w przypadku, gdy zaniechano zamieszczenia w Biuletynie Zamówień Publicznych ogłoszenia o udzieleniu zamówienia w terminie 30 dni od zawarcia umowy z 4 maja 2015 r. Zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego odnosiły się do art. 17 ust. 1 pkt 5 ustawy w związku z art. 21 ustawy w związku z art. 95 ust. 1 ustawy z 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 1986 ze zm.), poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że zamieszczenie ogłoszenia o zamówieniu 68 dni po zawarciu umowy nie stanowi naruszenia dyscypliny finansów publicznych, o którym mowa w art. 17 ust. 1 pkt 5 ustawy. Zdaniem Rzecznika Sąd pierwszej instancji wadliwie wskazał, że przepis ten penalizuje zaniechanie niezamieszczenia ogłoszenia, a nie jego nieterminowe zamieszczenie. W konsekwencji przyjęcia takiej wykładni, w ocenie Rzecznika, doszło do nieprawidłowego zastosowania art. 17 ust. 1 pkt 5 ustawy w związku z art. 21 ustawy i art. 95 ust. 1 Prawa zamówień publicznych i przyjęcia, że obwiniona nie popełniła naruszenia dyscypliny finansów publicznych. Według Rzecznika prawidłowa wykładnia wspomnianych przepisów powinna prowadzić do wniosku, że do popełnienia czynu doszło w dniu następnym po upływie 30-dniowego terminu od zawarcia umowy w sprawie zamówienia publicznego. Rzecznik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi lub przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wobec tego, że Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się wystąpienia żadnej spośród wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. podstaw nieważności postępowania, Sąd rozpoznał sprawę w granicach skargi kasacyjnej i podniesionych zarzutów. Okazały się nieuzasadnione, dlatego Sąd skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, a motywy wyroku, zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. ograniczono do oceny tychże zarzutów. Należy jednak od razu zaakcentować, że stanowisko Sądu pierwszej instancji w zakresie wykładni art. 17 ust. 1 pkt 5 ustawy jest błędne, ale mimo tego wyrok odpowiada prawu i dlatego w myśl art. 184 in fine p.p.s.a. skarga kasacyjna została oddalona. Zgodzić się bowiem należy ze stanowiskiem Rzecznika, w myśl którego skoro ustawa penalizuje niewykonanie określonego obowiązku, którego wypełnienie obarczone jest terminem, to poprzez jego niewykonanie należy rozumieć albo zaniechanie wykonania w ogóle, albo wykonanie go wprawdzie, ale z uchybieniem terminu. Wykonać zgodnie z prawem powinność obciążoną terminem można przecież jedynie wówczas, gdy uczyni się to w ramach terminu. Obciążenie obowiązku terminem ma to znaczenie, że dla ustawodawcy jego wykonanie liczy się tylko wówczas, gdy nastąpi to w przewidzianym na to czasie. Naruszenie terminu oznacza, że obowiązek nie został wypełniony. Rozumowanie to pozostaje w zgodności z unormowaniem zawartym we wskazanym w skardze kasacyjnej art. 21 ustawy. Z tych przyczyn wykładnia przepisu art. 17 ust. 1 pkt 5 ustawy dokonana przez Sąd pierwszej instancji była błędna. Jednakże wciąż niezasadne jest stanowisko Rzecznika, zgodnie z którym obwiniona powinna była zostać uznana za winną, dlatego że pomija on w swojej analizie regulujący podstawę wyłączającą bezprawność czynu przepis art. 17 ust. 1a pkt 1 ustawy, a odnoszący się do sytuacji, w której znalazła się obwiniona. W tej bowiem szczególnej sytuacji, w której orzekał Sąd pierwszej instancji nie jest sporne, że obwiniona wykonała ciążący na niej obowiązek, choć uczyniła to z uchybieniem terminu. Niewątpliwie zatem zaniechanie obwinionej zostało skorygowane w sposób zapewniający zgodność czynności i toku postępowania z przepisami o zamówieniach publicznych. Brakujące ogłoszenie w Biuletynie ukazało się w wymaganej formie i treści. Co istotne, zachowanie to miało miejsce z własnej inicjatywy obwinionej, nie zaś z uwagi na jakiekolwiek czynności kontrolne właściwego organu. Zgodzić się ponadto należy z wyrażoną przez Sąd pierwszej instancji oceną, że zaniechanie obwinionej nie naruszało ani zasady jawności postępowania ani zasady uczciwej konkurencji, bo opóźnienie w publikacji informacji o zawarciu umowy nie miało żadnego wpływu na prawa lub obowiązki innych uczestników postępowania. Zamieszczenie zatem ogłoszenia po upływie przewidzianego na to terminu traktować należy jako zachowanie wyłączające bezprawność czynu, o którym mowa w art. 17 ust. 1a pkt 1 ustawy. I z tego powodu wyrok oddalający skargę uznać należy za odpowiadający prawu. Niezasadność zarzutów naruszenia przepisów prawa procesowego wynika przede wszystkim z tego, że wbrew twierdzeniu Rzecznika Sąd pierwszej instancji należycie wyjaśnił podstawę prawną wyrokowania. Dokonał wykładni przepisu art. 17 ust. 1 pkt 5 ustawy i zaprezentował ją w motywach wydanego orzeczenia. Odmienna ocena Rzecznika co do wykładni powyższego przepisu, którą zresztą Naczelny Sąd Administracyjny podziela, nie świadczy o usterkach uzasadnienia wyroku. Zawiera ono wszystkie wymagane przez art. 141 § 4 p.p.s.a. elementy. Nieskuteczny jest także zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., bo Sąd pierwszej instancji wszechstronnie rozważył zarzuty i wnioski skargi. Rzeczywiście brakuje odniesienia się do zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 21 ustawy, ale uchybienie to nie mogło mieć żadnego wpływu na wynik sprawy. Pomimo przeprowadzonej przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni art. 17 ust. 1 pkt 5 ustawy, o prawidłowości oddalenia skargi przesądza treść art. 17 ust.1a pkt 1 ustawy. Z kolei art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. nie może stanowić samoistnej podstawy kasacyjnej, bo skonstruowanie zarzutu naruszenia tego przepisu wymaga wskazania wzorca procesowego sądowej kontroli, który został wadliwie zastosowany. Rzecznik nie wskazał żadnego z przepisów o postępowaniu przed organami, którego zastosowanie zostało nieprawidłowo ocenione przez Sąd pierwszej instancji. Przepis art. 3 § 1 p.p.s.a. ma charakter kompetencyjny i o ile sąd wojewódzki nie naruszy nakreślonych przepisami prawa granic wykonywania wymiaru sprawiedliwości, o uchybieniu temu unormowaniu nie może być mowy. W tej sprawie Sąd Wojewódzki sprawował sądową kontrolę nie wykraczając poza przysługujące mu kompetencje. Natomiast zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. jest nietrafny dlatego, że w tej sprawie przedmiotem skargi był akt stosowania prawa, nie zaś czynność bądź akt polegający na wykonywaniu bezpośrednio działającej normy prawnej. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 in fine p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.