I GSK 1791/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Michał Kowalski (spr.) Sędzia NSA Bogdan Fischer Sędzia del. WSA Jacek Boratyn po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 lutego 2021 r. sygn. akt I SA/Kr 1161/20 w sprawie ze skargi A. S. na zarządzenie Burmistrza Miasta Jordanowa z dnia 14 listopada 2018 r. nr 64/2018 w przedmiocie określenia przypadków dotyczących aktualizacji podstawowej kwoty dotacji oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 12 lutego 2021 r., sygn. akt I SA/Kr 1161/20 na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie: Dz. U. 2022 r., poz. 329 – dalej jako p.p.s.a.) oddalił skargę A. S. na zarządzenie Burmistrza Miasta J. nr 64/2018 z dnia 14 listopada 2018 r., w sprawie określenia szczególnie uzasadnionych przypadków, kiedy dokonywana jest aktualizacja podstawowej kwoty dotacji w dowolnym miesiącu roku budżetowego. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W § 1 zarządzenia Nr 64/2018 z dnia 14 listopada 2018 r. Burmistrz Miasta J. na podstawie art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. 2018 poz. 994 – powoływanej dalej jako u.s.g.) oraz art. 44 ust. 1 pkt 3 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2203 powoływanej dalej jako u.f.z.o.) określił szczególnie uzasadnione przypadki, kiedy dokonywana jest aktualizacja podstawowej kwoty dotacji w dowolnym miesiącu roku budżetowego, o której mowa w art. 12 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, w związku ze zmianą planu dochodów i wydatków roku budżetowego, wskazując że są nimi: 1) wydane zarządzenia Burmistrza Miasta J.; 2) wydane uchwały Rady Miasta J. W § 2 zarządzono, że aktualizacji w szczególnie uzasadnionych przypadkach nie dokonuje się: a) w miesiącach przed pierwszą aktualizacją; b) w październiku roku budżetowego; c) w grudniu roku budżetowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalając zaskarżonym wyrokiem skargę stwierdził m. in., że nawet w przypadku braku kontestowanego zarządzenia istniałaby możliwość dokonywania aktualizacji kwoty dotacji na podstawie art. 44 ust.1 p. 3 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych i to niezależnie od aktualizacji dokonywanych w oparciu o art. 44 ust.1 p. 1 i 2 tej ustawy. W skardze kasacyjnej zaskarżano powyższy wyrok w całości wnosząc o jego zmianę i stwierdzenie nieważności zarządzenia Burmistrza Miasta J., Jednocześnie zrzeczono się rozprawy oraz wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj: a) art. 94 ust. 1 u.s.g. przez jego zastosowanie, podczas gdy z wyraźnego brzmienia skargi wynika, że skarżąca wywodzi skargę na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. b) art. 30 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 44 ust. 1 pkt 3 u.f.z.o. przez ich błędną wykładnię skutkującą uznaniem, że mogły one stanowić podstawę do wydania zaskarżonego zarządzenia, podczas gdy art. 30 ust. 1 u.s.g. jest normą ogólną natomiast art. 44 ust. 1 pkt 3 u.f.z.o. stanowi normę ustawową uprawniającą do dokonywania aktualizacji podstawowej kwoty dotacji w szczególnie uzasadnionych przypadkach - nie zawiera jednak (jak i żaden inny przepis u.f.z.o.) delegacji ustawowej do wydawania w tym przedmiocie aktów rangi podustawowej. c) art. 44 ust. 1 pkt 3 u.f.z.o. przez jego błędną wykładnię skutkującą uznaniem, że definiowanie zarządzeniem Burmistrza pojęcia w szczególnie uzasadnionych przypadkach tj. ustawowej klauzuli generalnej, pozostaje w granicach prawa, podczas gdy taka interpretacja przepisu istotnie zaburza, o ile nie unicestwia sens regulacji art. 44 ust. 1 pkt 3 u.f.z.o., który stanowi możliwość aktualizowania kwoty dotacji jedynie wyjątkowo, przy obowiązującej zasadzie dokonywania aktualizacji jedynie dwa razy do roku. d) art. 44 ust. 1 pkt 3 u.f.z.o. przez jego błędną wykładnię i uznanie, że zaskarżone zarządzenie nie wpływa istotnie na sferę funkcjonowania przedszkola niepublicznego prowadzonego przez skarżącą, gdyż nawet brak przedmiotowego zarządzenia umożliwiałby dokonywanie aktualizacji kwoty dotacji na podstawie przepisu ustawy. Tymczasem, prawidłowo stosowana norma art. 44 ust. 1 pkt 3 u.f.z.o. (por. cyt. w treści uzasadnienia skargi fragment uzasadnienia projektu u.f.z.o. - druk nr 1837) dawałaby skarżącej gwarancję stabilności finansowania dotacją oświatową. Wprowadzenie sprzecznej z sensem normy u.f.z.o. definicji szczególnie uzasadnionych przypadków (gdy to tych przypadków, zgodnie z zarządzeniem należą wydane zarządzenia Burmistrza Miasta J. i uchwały Rady Miasta J.) sprawiła, że każda zmiana budżetu pociągała za sobą aktualizację dotacji, co istotnie destabilizowało działalność skarżącej. Zarzucono również naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. a) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g. - poprzez uznanie, że skarżąca nie ma interesu prawnego w złożeniu przedmiotowej skargi, podczas gdy, wbrew twierdzeniom odpowiedzi na skargę i uzasadnienia wyroku, istnienie zaskarżonego zarządzenia istotnie zaburzało sferę racjonalnego planowania działalności przedszkola niepublicznego prowadzonego przez skarżącą. Należy bowiem zauważyć, że system dotowania niepublicznych jednostek oświatowych, w tym system aktualizowania kwoty dotacji i podstawowej kwoty dotacji zgodnie z art. 43 i nast. u.f.z.o., zakłada stabilność i przewidywalność świadczeń wypłacanych tytułem dotacji (jako świadczeń publicznych - planowanych w budżecie j.s.t.), stąd, wbrew twierdzeniom organu i Sądu, dwukrotna aktualizacja dotacji w ciągu roku budżetowego jest zasadą, a jedynie w razie wystąpienia nieprzewidywalnych, absolutnie wyjątkowych okoliczności możliwa jest aktualizacja w szczególnie uzasadnionych przypadkach (art. 43 ust. 1 pkt 4 u.f.z.o.). Zaskarżone zarządzenie uczyniło z ww. wyjątku zasadę, tym samym niwecząc gwarantowane skarżącej ustawą prawo do wypłacania dotacji oświatowej w stabilnej, przewidywalnej wysokości. b) art 141 § 4 p.p.s.a. - poprzez zdawkowe jedynie wyjaśnienie podstaw oddalenia skargi tj. ograniczające się w istocie do przedostatniego akapitu uzasadnienia skargi - pozostałe rozważania albo są nieistotne (por. fragment dotyczący art. 94 ust. 1 u.s.g.) albo jedynie ogólnie odnoszące się do sprawy (jak kwestia rozumienia interesu prawnego w orzecznictwie). Uzasadnienie nie odnosi się kluczowych zarzutów skargi tj. braku podstawy prawnej do wydania zaskarżonego zarządzenia oraz sprzeczności zarządzenia z celem regulacji art. 43 ust. 1 pkt 4 u.f.z.o., która z założenia zawiera klauzulę generalną. Strona przeciwna w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionej podstawy, ponieważ zaskarżony wyrok odpowiada prawu. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 40). W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty naruszenia przepisów procesowych oraz materialnych, niemniej jednak sposób ich sformułowania pozwala w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego na łączne odniesienie się do nich. Spór prawny w rozpatrywanej sprawie sprowadza się w gruncie rzeczy do oceny, czy prawidłowe jest stanowisko, zgodnie z którym uchylenie zarządzenia Burmistrza J. nr 64/2018 z dnia 14 listopada 2018 r. odniesie skutek w postaci możliwości dokonania jedynie dwukrotnej aktualizacji kwoty dotacji w ciągu roku. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego takie stanowisko nie jest prawidłowe, zasadnie bowiem w zaskarżonym wyroku przyjęto, że nawet w przypadku braku istnienia kwestionowanego przez skarżącą kasacyjnie zarządzenia istniałaby możliwość dokonywania aktualizacji kwoty dotacji wprost na podstawie art. 44 ust.1 pkt 3 u.f.z.o. i to niezależnie od aktualizacji dokonywanych w oparciu o art. 44 ust.1 p. 1 i 2 tej ustawy. Zgodnie bowiem z przyjętym w tym przepisie unormowaniem aktualizacji podstawowej kwoty dotacji dokonuje się w dowolnym miesiącu roku budżetowego w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Właściwe jest zatem stanowisko Burmistrza Miasta J., jak i Sądu I instancji wyrażone w ramach zaskarżonego wyroku, zgodnie z którym nawet w przypadku niewydania przez organ spornego zarządzenia możliwość aktualizacji podstawowej kwoty dotacji istniałaby na gruncie przepisów powszechnie obowiązującego prawa, tj. art. 44 ust.1 pkt 3 u.f.z.o. Innymi słowy, argumentacja skarżącej kasacyjnie opiera się na wadliwym założeniu, że uchylenie zarządzenia odniosłoby skutek w postaci możliwości dokonywania jedynie dwukrotnej aktualizacji kwoty dotacji w ciągu roku. Tymczasem, ustawa o finansowaniu zadań oświatowych przewiduje dokonywanie wielokrotnych aktualizacji kwoty dotacji w ciągu roku, brak jest zatem podstaw do twierdzeń, że jeżeli aktualizacja następuje częściej, niż dwa razy do roku to wówczas rzeczone działanie nie korzysta z ochrony prawnej. Dwukrotna aktualizacja wynika z unormowania zawartego w art. 44 ust. 1 pkt 1 i 2 u.f.z.o., natomiast niezależnie od wspomnianej aktualizacji dopuszczalna jest aktualizacja w każdym czasie, w którym zaistnieją uzasadnione przypadki - o czym stanowi właśnie art. 44 ust. 1 pkt 3 u.f.z.o. Brak jest zatem usprawiedliwienia dla stanowiska w świetle którego, na gruncie ustawy o finansowaniu zadań oświatowych możliwe pozostaje jedynie, aby w ciągu jednego roku aktualizować kwotę dotacji wyłącznie dwa razy. Nawet w przypadku braku kwestionowanego przez skarżącą kasacyjnie zarządzenia istniałaby możliwość dokonywania aktualizacji kwoty dotacji na podstawie art. 44 ust. 1 pkt. 3 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych i to niezależnie od aktualizacji dokonywanych w oparciu o art. 44 ust. 1 pkt. 1 i 2 tej ustawy. Wobec powyższego nie sposób przyjąć, że zaskarżone zarządzenie narusza zindywidualizowany interes prawny skarżącej, bowiem wpływa na sferę racjonalnego planowania działalności przedszkola. Tym samym kwestionowane przed sądem zarządzenie nie narusza prawa, a Burmistrz Miasta J. posiadał stosowną kompetencję do jego wydania. W tym świetle za chybione należało uznać zarzut prawa materialnego w postaci naruszenia art. 94 ust. 1 u.s.g., 101 ust. 1 u.s.g. oraz art. 30 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 44 ust. 1 pkt 3 u.f.z.o. Poza powyższym należy stwierdzić, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie dokonał prawidłowej kontroli legalności działania organów orzekających w sprawie, co doprowadziło do zasadnego oddalenia skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. Jak wspomniano, ocena prawna i faktyczna sprawy jest prawidłowa, zaś sam fakt, że Sąd I instancji doszedł do odmiennych wniosków niż podnosi skarżąca kasacyjnie, nie może być poczytywany w kategoriach naruszania art. 141 § 4 p.p.s.a. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić podstawę skutecznego zarzutu kasacyjnego wówczas, gdy uzasadnienie uniemożliwia kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, co w niniejszej sprawie nie występuje. Sam zaś fakt, że skarżąca kasacyjnie nie zgadza się co do meritum z uzasadnieniem zaskarżonego wyroku nie stanowi podstawy do jego kwestionowania na gruncie art. 141 § 4 p.p.s.a. Stąd też na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji wyroku.