I GSK 1788/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz Sędzia NSA Henryk Wach (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski po rozpoznaniu w dniu 15 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia [...] listopada 2017 r. sygn. akt [...] w sprawie ze skargi A. D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od pisma w przedmiocie dofinansowania ze środków PFRON oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 21 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Lu 666/17 po rozpoznaniu skargi A. D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z [...] czerwca 2017 r. w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od pisma o negatywnym rozpatrzeniu wniosku o dofinansowanie ze środków PFRON - uchylił zaskarżone postanowienie. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy. Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Lublinie pismem z [...] marca 2017 r. poinformował A. D. o negatywnym rozpatrzeniu jego wniosku o przyznanie dofinansowania ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych likwidacji barier komunikowaniu się, to jest zakupu komputera, z uwagi na niewystarczający limit środków PFRON przeznaczonych na realizację zadań z zakresu ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie postanowieniem z [...] czerwca 2017 r., na podstawie art. 134 w zw. z art. 127 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (aktualnie; Dz. U. z 2017 r. poz. 1257., dalej: k.p.a.), stwierdziło niedopuszczalność odwołania z uwagi na brak przedmiotu zaskarżenia. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji nie wydał w sprawie decyzji, a przedmiotowe pismo z [...] marca 2017 r. nie odpowiada wymogom decyzji określonym w art. 127 § 1 k.p.a. Z unormowań rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 czerwca 2002 r. w sprawie określenia rodzajów zadań powiatu, które mogą być finansowane ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 926, dalej: rozporządzenie), wydanego na podstawie art. 35a ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 2046 z późn. zm., dalej: ustawa) wynika, że dofinansowanie likwidacji barier technicznych, o których mowa w art. 35a ust. 1 pkt 7 lit. d) ustawy i § 2 pkt 4 rozporządzenia, następuje w drodze umowy. Zawarcie umowy poprzedzone jest postępowaniem przeprowadzanym przez właściwy organ, mającym na celu zgromadzenie wymaganych dokumentów, ustalenie uprawnień do dofinansowania i zbadanie przesłanek określonych w § 6 rozporządzenia, a więc dokonanie oceny, czy dofinansowanie określonego urządzenia lub sprzętu jest uzasadnione potrzebami wynikającymi z niepełnosprawności i umożliwi lub w znacznym stopniu ułatwi osobie niepełnosprawnej wykonywanie podstawowych, codziennych czynności lub kontaktów z otoczeniem. Postępowanie poprzedzające zawarcie umowy kończy się informacją o sposobie rozpatrzenia wniosku, skierowaną do wnioskodawcy. Przepis § 12 ust. 3b rozporządzenia nie precyzuje, co ta informacja powinna zawierać. Przy czym oczywistym jest, że wnioskodawca powinien być poinformowany co najmniej, o wysokości dofinansowania, które zostanie w drodze umowy przyznane albo o odmowie uwzględnienia jego wniosku o dofinansowanie. Żaden jednak z przepisów ustawy i rozporządzenia, określającego tryb postępowania w sprawach o dofinansowanie, nie przewiduje wydania decyzji administracyjnej w sprawie rozpatrzenia wniosku o dofinansowanie. Przepisy te wyraźnie przewidują inną formę załatwienia sprawy, niż wydanie decyzji. Zatem, nie zachodzi podstawa do stosowania w tym zakresie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, dotyczących decyzji jako formy załatwienia sprawy administracyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uwzględniając skargę wskazał, że w okolicznościach niniejszej sprawy organy administracji publicznej obu instancji nie odniosły się w jakikolwiek sposób do tego, w jakim trybie i formie prawnej winno nastąpić rozpatrzenie wniosku o przyznanie ze środków Funduszu dofinansowania likwidacji barier, w tym w komunikowaniu się i technicznych, w związku z indywidualnymi potrzebami osób niepełnosprawnych. Ponadto, organy nie poinformowały skarżącego, czy i w jakim trybie może skorzystać z prawa zaskarżenia negatywnego merytorycznego rozpatrzenia jego wniosku w przedmiotowej sprawie, czy w trybie administracyjnym, czy sądowym. Zdaniem Sądu I instancji należało odnieść się do zagadnienia formy, w jakiej powinien wypowiedzieć się organ administracyjny w kwestii wniosku skarżącego. Rozstrzygnięcia wymaga, czy stanowi on decyzję administracyjną, lub inny akt, czy też zwykłe pismo informacyjne, które nie podlega zaskarżeniu. Zagadnienia związane z rehabilitacją zawodową i społeczną oraz zatrudnianiem osób niepełnosprawnych regulują przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. oraz wydane na podstawie art. 35a ust. 4 tej ustawy - rozporządzenie z dnia 25 czerwca 2002 r. Ze środków Funduszu mogą być finansowane w części lub w całości rodzaje zadań określone w § 2 rozporządzenia, w tym likwidacja barier architektonicznych, w komunikowaniu się i technicznych, w związku z indywidualnymi potrzebami osób niepełnosprawnych (pkt 4). Zgodnie z § 6 pkt. 2 rozporządzenia, o dofinansowanie ze środków Funduszu zadań, jeżeli ich realizacja umożliwi lub w znacznym stopniu ułatwi osobie niepełnosprawnej wykonywanie podstawowych, codziennych czynności lub kontaktów z otoczeniem, mogą ubiegać się na likwidację barier w komunikowaniu się i technicznych - osoby niepełnosprawne, jeżeli jest to uzasadnione potrzebami wynikającymi z niepełnosprawności. Dofinansowanie ze środków Funduszu zadań objętych rozporządzeniem następuje na pisemny wniosek, złożony do właściwego organu, którego wymogi określono w § 11 rozporządzenia. Tryb rozpatrywania wniosków o dofinansowanie określa § 12 rozporządzenia. Osoba niepełnosprawna może złożyć wniosek o dofinansowanie ze środków Funduszu likwidacji barier architektonicznych, w komunikowaniu się i technicznych, w każdym czasie (ust. 2). Zgodnie z § 12 ust. 3b rozporządzenia, właściwa jednostka organizacyjna samorządu terytorialnego informuje wnioskodawcę o sposobie rozpatrzenia wniosku, w terminie 7 dni od dnia rozpatrzenia kompletnego wniosku. Brak jednoznacznej wypowiedzi prawodawcy w kwestii formy, w jakiej organ administracji kwalifikuje podmioty do pomocy ze środków PFRON, każe poszukiwać jej rozstrzygnięcia drogą wykładni i kierowania się ogólnie przyjętymi zasadami prawa administracyjnego. Zgodnie z treścią art. 66 ustawy, w sprawach nieunormowanych przepisami ustawy stosuje się Kodeks postępowania administracyjnego. Przyjęcie jednego z możliwych rozwiązań - odmowa dofinansowania, nie jest ani decyzją ani innym aktem lub czynnością z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) lub że, rozstrzygnięcie zapada w formie decyzji - nie może następować w sposób automatyczny, lecz musi każdorazowo wynikać z konkretnej sprawy i charakteru przepisów podlegających interpretacji, przy czym jednocześnie należy brać pod uwagę skutki, jakie może wywołać przyjęcie jednej lub drugiej zasady. Kwestia formy, w jakiej właściwy organ odmawia dofinansowania ze środków PFRON była sporna w doktrynie i judykaturze, w której prezentowano zarówno pogląd, że nieuwzględnienie takiego żądania stanowi inny akt z zakresu administracji publicznej, jak i wskazywano, że rozstrzygnięcie w tej materii stanowi decyzję administracyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny przychylił się do stanowiska, że negatywne rozstrzygnięcie w przedmiocie wniosku o dofinansowanie likwidacji barier architektonicznych, w komunikowaniu się i technicznych (oraz innych form dofinansowania, do których stosuje się § 12 rozporządzenia) ma charakter decyzji administracyjnej o charakterze uznaniowym. Sąd zauważył, że analizując zasady przyznawania dofinansowania, określone w rozporządzeniu z 2002 r., uzyskanie dofinansowania wskazanego we wniosku skarżącego, o którym mowa wyżej następuje na podstawie umowy cywilnoprawnej (§ 14 ust. 1 i 2 rozporządzenia). Jednakże wyłonienie podmiotów, z którymi zostanie podpisana umowa o dofinansowaniu, następuje po przeprowadzeniu przewidzianej we wskazanych wyżej przepisach procedury. Zdaniem WSA, czynności podejmowane przez organ administracji publicznej - właściwy do załatwienia sprawy, mają charakter procedury administracyjnej. Przeprowadzenie tej procedury prowadzi tym samym do rozstrzygnięcia, które stanowi rozstrzygnięcie indywidualne, dotyczące praw jednostki. Negatywne rozpatrzenie wniosku skutkuje brakiem możliwości zawarcia umowy, o której mowa w § 14 ust. 1 i 2 rozporządzenia i brakiem roszczenia w tym zakresie. Brak jest bowiem w przepisach prawa cywilnego podstawy prawnej do wytoczenia powództwa zmierzającego do zobowiązania starosty do zawarcia umowy o dofinansowaniu w sytuacji negatywnego rozpoznania wniosku o dofinansowanie w oparciu o przepisy ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz przepisy rozporządzenia. Tym samym wnioskodawca nie posiada możliwości domagania się rozpoznania sprawy przed sądem powszechnym z uwagi na brak stosunku cywilnoprawnego. Brak wskazania w przepisach ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz wydanego na jej podstawie rozporządzenia formy, jaką przybiera informacja z § 12 ust. 3b rozporządzenia, nie stanowi przeszkody dla uznania, że jest to decyzja administracyjna. Dodatkowym wsparciem takiego stanowiska jest treść uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 maja 2012 r., sygn. akt II GPS 1/12, w której wskazano, że negatywne rozpatrzenie wniosku o udzielenie osobie niepełnosprawnej, bezrobotnej, jednorazowych środków z PFRON na podjęcie działalności gospodarczej, na podstawie art. 12a ustawy o rehabilitacji w trybie przewidzianym w rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 17 października 2007 r. w sprawie przyznania osobie niepełnosprawnej środków na podjęcie działalności gospodarczej, rolniczej albo na wniesienie wkładu do spółdzielni socjalnej (Dz.U. Nr 194, poz. 1403 ze zm.), następuje w formie decyzji administracyjnej. Można w tym miejscu zauważyć, że w § 5 rozporządzenia również znalazło się sformułowanie, że starosta pisemnie informuje wnioskodawcę o sposobie rozpatrzenia wniosku. Takie sformułowanie nie stanowi w ocenie NSA przeszkody w przyjęciu decyzyjnej formy załatwienia sprawy wniosku o przyznanie środków. Konsekwencją przyjęcia prezentowanego stanowiska jest uznanie zasadności skargi A. D. Stanowisko organu II instancji jest przedwczesne, bowiem wbrew zasadom postępowania administracyjnego, nie zostało ono poprzedzone dostatecznym rozpatrzeniem okoliczności danej sprawy i oceny rzeczywistej treści oraz charakteru pisma z [...] marca 2017 r., jak również treści i zarzutów środka zaskarżenia wniesionego przez skarżącego w reakcji na powyższe rozstrzygnięcie organu administracji publicznej o jego żądaniu. W niniejszej sprawie, organ odwoławczy, ponownie rozpoznając sprawę, dokonana oceny, jaki charakter ma opisane wyżej pismo Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie, stanowiące wyraz negatywnego rozpoznania żądania skarżącego, po przeprowadzeniu określonej przepisami prawa procedury administracyjnej. Analizując treści pisma z [...] marca 2017 r., organ II instancji zwróci w szczególności uwagę, że mimo braku nazwania go decyzją, to zawiera ono oznaczenie organu, adresata, wyjaśnienie podstawy prawnej, datę wydania, a przede wszystkim rozstrzygnięcie. Z jego treści w sposób jednoznaczny wynika, że w związku ze złożonym przez A. D. wnioskiem o przyznanie dofinansowanie ze środków PFRON likwidacji barier w komunikowaniu się, to jest zakupu komputera, odmówiono skarżącemu przyznania dofinansowania. Pismo to nie zawiera pouczenia o trybie wniesienia odwołania, które jest jednym z obligatoryjnych elementów decyzji. Należy zatem ustalić, czy zachowane zostały terminy do zaskarżenia negatywnego dla strony rozstrzygnięcia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie wniosło skargę kasacyjną od powyższego wyroku domagając się jego uchylenia w całości i oddalenia skargi ewentualnie jego uchylenia w całości i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wniosło także o zasądzenie kosztów postępowania Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciło: I. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; dalej: p.p.s.a.) naruszenie prawa materialnego, tj.: - naruszenie art. 134 k.p.a. w zw. z art. 127 § 1 k.p.a. w zw. z § 12 ust. 3b rozporządzenia, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na nieprawidłowym przyjęciu przez Sąd I instancji charakteru pisma informującego o negatywnym rozpatrzeniu wniosku o dofinansowanie ze środków PFRON, i uznaniu, iż stanowi ono decyzję administracyjną, od której przysługuje odwołanie, co czyni podjęte przez organ odwoławczy rozstrzygnięcie w trybie art. 134 k.p.a. wadliwym, w sytuacji gdy pismo to z woli ustawodawcy nie jest decyzją administracyjną, lecz innym aktem organu, na który środek zaskarżenia w formie odwołania nie przysługuje. II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, tj.: - naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 134 k.p.a. i art. 127 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, będące konsekwencją błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowanie w/w przepisów prawa materialnego, poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie postanowienia organu II instancji pomimo braku naruszenia przez ten organ w/w przepisów prawa materialnego; - naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez zawarcie w wyroku wskazań co do dalszego postępowania, tj. dokonania przez organ odwoławczy oceny charakteru pisma Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie z [...] marca 2017 r., podczas gdy wnikliwa ocena tego aktu została przez organ odwoławczy dokonana i wyczerpująco uzasadniona w wydanym przez ten organ rozstrzygnięciu, jak też dokonania przez organ odwoławczy oceny charakteru pisma Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie z [...] kwietnia 2016 r., podczas gdy oceny takiej dokonał Sąd I instancji. Skarżący w odpowiedzi na skargę kasacyjną przedstawił swoją argumentację w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Stosownie do art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania określone w § 2 powołanego przepisu, co pozwoliło na rozpoznanie sprawy w zakresie wyznaczonym zarzutami skargi kasacyjnej i stosownie do art. 193 zd. drugie p.p.s.a. – przedstawienie motywów rozstrzygnięcia, w odniesieniu do tych zarzutów. Wnoszący skargę kasacyjną zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa z zakresu postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego, tj. art. 134 k.p.a. (w zw. z art. 127 § 1 k.p.a. i art. 12 ust. 3b rozporządzenia), art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. (w zw. z art. 134 i art. 127 k.p.a.) oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skarga kasacyjna może być oparta na naruszeniu prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wyraźne rozdzielenie podstaw kasacyjnych (na materialną i procesową) nakazuje, aby zarzut materialny był oparty na normach prawa materialnego, natomiast zarzut procesowy – na normach prawa procesowego (ustrojowego). Z kolei stosownie do art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. wnoszący skargę kasacyjną winien wykazać, na czym polega naruszenie wskazanych przez niego przepisów, a także, w jaki sposób mogło ono wpłynąć na wynik sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z jego treścią uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Przepis ten ma szczególny charakter. Stanowi bowiem wzorzec normatywny kontroli instancyjnej wyroku sądu I instancji oraz daje wytyczne sądowi I instancji co do wymogów, jakim powinno odpowiadać prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku. Jego zadaniem jest umożliwienie stronom, a następnie sądowi odwoławczemu zapoznanie się z tokiem rozumowania sądu I instancji, który doprowadził do podjęcia orzeczenia. Stąd skuteczność zarzutu opartego wyłącznie na art. 141 § 4 p.p.s.a. zależy od tego, czy poddane kontroli instancyjnej orzeczenie zawiera konieczne elementy, o których mowa w tym przepisie. W uchwale 7 sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Tak więc zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może przynieść zamierzony rezultat jedynie wówczas, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich niezbędnych elementów, jest wewnętrznie sprzeczne lub w inny sposób nie pozwala na dokonanie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku. Wnoszący skargę kasacyjną zarzucił Sądowi I instancji udzielenie błędnych wskazań co do dalszego postępowania organu. Zdaniem organu charakter prawny pisma z [...] marca 2017 r. został już dostatecznie wyjaśniony zarówno przez organ, jak i Sąd I instancji i zbędne jest ponowne jego wyjaśnianie, z czym nie można się zgodzić. Analizują treść zaskarżonego wyroku, w świetle art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz wspomnianej uchwały NSA, należy stwierdzić, że udzielenie przez Sąd I instancji tego rodzaju wskazań dla organu było niezbędne dla ostatecznego załatwienia sprawy. Sąd I instancji za punkt wyjścia swoich rozważań przyjął, że organy obu instancji nie odniosły się w jakikolwiek sposób do tego, w jakim trybie i formie prawnej winno nastąpić rozpoznanie wniosku o przyznanie wnioskowanej pomocy. Wypowiedź Sądu, mimo że jest nieścisła, bo pomija fakt, iż SKO w postanowieniu z [...] kwietnia 2017 r. o niedopuszczalności odwołania wyraziło pogląd o braku podstaw do wydania "informacji" w formie decyzji, w rozumieniu k.p.a., to jednak dotyka istoty problemu. Trzeba bowiem przyznać rację Sądowi, że dokonana przez organ ocena stanu faktycznego sprawy była oparta na błędnej wykładni § 12 ust. 3b rozporządzenia. W orzecznictwie sądów administracyjnych przeważa pogląd, według którego negatywne rozstrzygnięcie w przedmiocie wniosku o dofinansowanie likwidacji barier architektonicznych, w komunikowaniu się i technicznych powinno mieć formę decyzji. Prawidłowo zatem Sąd I instancji uwzględnił skargę strony i uchylił zaskarżone postanowienie, w celu przeprowadzenia przez organ ponownej oceny prawnej pisma z [...] marca 2017 r., skoro podstawą wcześniejszej oceny tego pisma było niewłaściwe rozumienie § 12 ust. 3b rozporządzenia. Podsumowując, za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Odnosząc się do pozostałych zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej wypada dodatkowo zauważyć, że stosownie do art. 173 § 1 p.p.s.a. zarzuty skargi kasacyjnej powinny być kierowane pod adresem sądu I instancji. Tak więc jako podstawę zaskarżenia wnoszący skargę kasacyjną powinien wskazać przede wszystkim przepisy mające zastosowanie w postępowaniu sądowoadministracyjnym ewentualnie w połączeniu z przepisami procesowymi i/lub materialnymi, jakie miały lub mogły mieć zastosowanie w postępowaniu administracyjnym. Sądy administracyjne co do zasady nie stosują przepisów mających zastosowanie w postępowaniu administracyjnym, a jedynie stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (jt.: Dz.U. z 2018 r., poz. 2107) dokonują oceny pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu prawnego. Badanie to polega na ocenie, czy organ administracji ustalił stan faktyczny zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie, czy dokonał prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego do dyspozycji przepisów prawa materialnego. Wobec powyższego omawiane zarzuty kasacyjne nie odpowiadają w pełni wymogom ustawowym. Wadliwe sformułowanie zarzutów kasacyjnych nie oznacza jednak, że Naczelny Sąd Administracyjny może całkowicie odstąpić od ich rozpoznania. W uchwale pełnego składu NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, Sąd wyraził pogląd, że przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych, co w praktyce oznacza, że Sąd odwoławczy rozpoznaje sprawę w granicach wyznaczonych treścią zrzutów kasacyjnych. Z treści podniesionych przez wnoszącego skargę kasacyjną zarzutów oraz z przywołanej w ramach tych zarzutów argumentacji należy wnioskować, że ich bezpośrednim celem było podważenie wyrażonego przez Sąd I instancji poglądu prawnego co charakteru prawnego informacji, o której mowa w § 12 ust. 3b rozporządzenia. Wymagało to jednak wykazania, że w postępowaniu o przyznawanie wsparcia finansowego na likwidowanie barier architektonicznych, w komunikowaniu się i technicznych nie stosuje się przepisów k.p.a. W postępowaniach opartych na stosunkach administracyjnoprawnych zasadą jest bowiem, że załatwianie spraw indywidualnych następuje w formie decyzji, chyba że co innego wynika z przepisów prawa. Skarga kasacyjna takich rozważań nie zawiera. Powołane w skardze kasacyjnej przepisy prawa regulują inne kwestie procesowe (dot. formy rozstrzygnięcia w razie niedopuszczalności odwołania lub wniesienia odwołania po terminie (art. 134 k.p.a.), możliwości wniesienia odwołania od decyzji administracyjnej (art. 127 § 1 k.p.a.), formy załatwienia wniosku [(§ 12 ust. 3b rozporządzenia) oraz sposobu załatwienia sprawy w razie stwierdzenia przez sąd I instancji naruszenia przepisów postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.)] i na ich podstawie nie można twierdzić, że odmowa przyznania pomocy finansowej na likwidowanie barier architektonicznych, w komunikowaniu się i technicznych nie wymaga wydania decyzji. Poddana kontroli sądu sprawa należy do kategorii spraw administracyjnych, co do których przepisy prawa przewidują jako formę załatwienia sprawy poinformowanie strony o sposobie załatwienia wniosku (§ 12 ust. 3b rozporządzenia). W związku z tym rozważenia wymaga, czy w przypadku negatywnego rozpoznania wniosku strona nie powinna otrzymać decyzji zamiast zwykłego pisma. Decyzja jako forma załatwienia indywidualnej sprawy co do istoty daje bowiem najpełniejszą ochronę prawną strony w postępowaniu administracyjnym. Poza tym standardy dobrej administracji wymagają, aby organy administracji działały według właściwej podstawy prawnej i w formach prawem przewidzianych, przestrzegając procedury administracyjnej, a także, aby zapewniły poddanie kontroli sądowej rozstrzygnięć podejmowanych w indywidualnych sprawach. Prawo podmiotu do dobrej administracji (opartej chociażby na konstytucyjnej zasadzie dwuinstancyjności postępowania) jest wywodzone z Konstytucji RP (art. 6 k.p.a. oraz art. 2 i art. 7, art. 78 Konstytucji RP) i zagwarantowane Kartą Praw Podstawowych Unii Europejskiej (art. 41 ust. 1 – 4). Zatem ewentualnych ograniczeń co do załatwiania spraw indywidualnych w formie decyzji należałoby poszukiwać w przepisach prawa regulujących daną materię, w tym przypadku w przepisach ustawy o rehabilitacji. Stosownie do art. 45 ust. 3a przy rozpatrywaniu i rozstrzyganiu spraw przez Fundusz, w zakresie nieuregulowanym w odrębnych przepisach, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, natomiast zgodnie z art. 66 ust. 1 w sprawach nieunormowanych przepisami ustawy stosuje się Kodeks postępowania administracyjnego, Kodeks cywilny oraz Kodeks pracy. Przepisy te nie wykluczają więc stasowania przepisów k.p.a., wręcz przeciwnie odsyłają do ich stosowania w sprawach nieunormowanych. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony został pogląd, że pomimo tego, iż zarówno ustawa o rehabilitacji, jak wydane na jej podstawie rozporządzenie wprost nie wymagają wydania decyzji administracyjnej w przypadku odmowy przyznania dofinansowania ze środków PFRON, to jednak taka odmowa powinna mieć formę decyzji administracyjnej (np. wyroki NSA z: 9 listopad 2020 r., sygn. akt I GSK 2048/19; 5 kwietnia 2019 r., sygn. akt I GSK 67/19; 9 września 2015 r., sygn. akt II GSK 1846/14), skoro jest przejawem woli organu administracji wyrażonej w indywidualnej sprawie, dotyczącej uprawnień jednostki wynikających z przepisów prawa publicznego i co do zasady podlegać merytorycznej kontroli instancyjnej, a także kontroli sądowoadministracyjnej. Kompetencje organu do wydania aktu administracyjnego w formie decyzji są wyprowadzane z treści art. 104 k.p.a., z którego wynika, że w każdej indywidualnej sprawie organ podejmuje rozstrzygnięcie co do meritum w formie decyzji, chyba że przepisy prawa wyłączają taką możliwość. O tym, iż dany akt ma charakter decyzji nie decyduje jego nazwa, ale jego treść, z której wynikają uprawnienia bądź obowiązki dla strony. Decyzje występują bowiem nierzadko pod postacią pism, zaświadczeń, pozwoleń, czy tak jak miało to miejsce w tej sprawie – informacji. Stąd użycie tej czy innej nazwy nie decyduje samo przez się o charakterze prawnym danego aktu jako decyzji. Pod warunkiem, że rozstrzyga on co do istoty (merytorycznie) indywidualną sprawę, należącą do właściwości organów administracji, którego przedmiotem jest przyznanie (odmowa, cofnięcie) pewnego uprawnienia, albo nałożenie (cofnięcie) pewnego obowiązku, stwierdzenie (ustalenie) istnienia pewnego uprawnienia lub stwierdzenie (ustalenie) czy nałożenie obowiązku, bądź zakończenie sprawy w danej instancji, w inny sposób. Tak więc, w razie wątpliwości właściwą formą załatwienia danej sprawy indywidualna powinna być decyzja. Podobnie należy postąpić w sytuacji, gdy przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego jest akt, który potencjalnie mógłby być decyzją. W takim przypadku, sąd powinien każdorazowo, o ile pozwala mu na to stan sprawy, w pierwszej kolejności skontrolować akt pod kątem, czy zawiera on pewne niezbędne minimum składników pozwalających zakwalifikować go jako decyzję, a w przypadku braku takich możliwości zalecić przeprowadzenie tych czynności organowi, w ponownym postępowaniu, co miało miejsce w tej sprawie. Podsumowując, za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia [(tj. art. 134 k.p.a. (w zw. z art. 127 § 1 k.p.a. i art. 12 ust. 3b rozporządzenia), art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. (w zw. z art. 134 i art. 127 k.p.a.)]. Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (jt. Dz.U. z 2020 r., poz. 1842), orzekł jak w sentencji.