I GSK 1776/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Piszczek (spr.) Sędzia NSA Joanna Salachna Sędzia NSA Joanna Kolanowska po rozpoznaniu w dniu 6 sierpnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S.O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 kwietnia 2025 r. sygn. akt V SA/Wa 2542/24 w sprawie ze skargi S. O. na orzeczenie Głównej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych z dnia 20 listopada 2023 r. nr [...] w przedmiocie odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżone orzeczenie oraz poprzedzające je orzeczenie Międzyresortowej Komisji Orzekającej w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych przy ministrze właściwym do spraw finansów publicznych z 9 maja 2023 r. sygn. [...] i umarza postępowanie administracyjne; 3. zasądza od Głównej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych na rzecz S. O. 1120 (tysiąc sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 16 kwietnia 2025 r., sygn. akt V SA/Wa 2542/24, oddalił skargę S.O. (dalej zwanym także skarżącym, stroną) na orzeczenie Głównej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych (dalej zwanej także organem, GKO) z 20 listopada 2023 r. w przedmiocie odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Orzeczenie zapadło w następującym stanie faktycznym: Na podstawie zawartej 25 września 2019 r. umowy na dofinansowanie zadania Ministerstwo Sportu i Turystyki przekazało Klubowi Sportowemu A tytułem dotacji celowej kwotę 10.000 zł. Zadanie objęte umową miało być zrealizowane w terminie od 15 marca do 15 listopada 2019 r. - zgodnie z zapisem § 2 ust. 1. Termin złożenia sprawozdania końcowego, stanowiącego rozliczenie otrzymanej dotacji, został określony w § 10 ust. 1 umowy na 30 dni od dnia zakończenia realizacji zadania określonego w § 2 ust. 1 - tj. do 15 grudnia 2019 r. Rozliczenie dotacji wraz z wyjaśnieniem przekazano Ministerstwu 22 stycznia 2020 r., tj. z 38-dniowym opóźnieniem, przy czym 4 lutego 2020 r. klub dokonał korekty rozliczenia. W dniu 7 lutego 2020 r. Ministerstwo przejęło tę informację i rozliczenie Klubu w części merytorycznej i finansowej - bez zastrzeżeń. Jednak o opóźnieniu w rozliczeniu dotacji Minister Sportu i Turystyki 9 maja 2022 r. zawiadomił Rzecznika Dyscypliny Finansów Publicznych przy Międzyresortowej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Finansów Publicznych przy Ministrze Finansów, który postanowieniem z 23 września 2022 r. wszczął postępowanie wyjaśniające wobec skarżącego, będącego prezesem Klubu, po przeprowadzeniu którego, w dniu 12 grudnia skierował wniosek o jego ukaranie. Międzyresortowa Komisja Orzekająca w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych przy ministrze właściwym do spraw finansów publicznych (dalej MKO) orzeczeniem z 9 maja 2023 r. uznała skarżącego winnym naruszenia dyscypliny finansów publicznych określonego w art. 9 pkt 2 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz.U.2021.289 ze zm., dalej: "ustawa"), polegającego na nierozliczeniu dotacji w wysokości 10.000 zł, w terminie wynikającym z art. 150 pkt 4 ustawy o finansach publicznych w zw. z § 9 ust. 1 i § 2 ust. 1 umowy dotacji, tj. do 15 grudnia 2019 r. GKO zaskarżonym orzeczeniem utrzymała w mocy orzeczenie organu pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę skarżącego podkreślił, że uznaje za prawidłowe zarówno ustalenia faktyczne, jak i analizę prawna dokonaną przez Komisje Orzekające zarówno I-szej, jak i II-giej instancji. W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości, że skarżący dopuścił się przypisanego mu w sentencji zaskarżonego orzeczenia naruszenia dyscypliny finansów publicznych. Sąd nie podzielił poglądu skarżącego, że środki publiczne przekazane na podstawie umowy z 25 września 2019 r. utraciły przymiot środków publicznych z chwilą ich przekazania na rzecz Klubu. Środki z dotacji przekazane na konto beneficjenta nie uzyskują przymiotu własności prywatnej, co stwarzałoby możliwość swobodnego nimi dysponowania. Mają one nadal charakter publiczny i w konsekwencji można je wykorzystać jedynie w sposób ściśle określony przez dotującego. Także, w nauce prezentowany jest pogląd, że nie zachodzi zmiana statusu dotacji ze środków publicznych na wartość prywatną beneficjenta. Beneficjent nie włada bowiem dotacją, jak właściciel, bez ograniczeń - wręcz przeciwnie może ją wykorzystać jedynie w sposób ściśle określony przez dotującego. Z przepisu art. 168 ust. 4 ustawy o finansach publicznych wynika, że wykorzystanie dotacji następuje przez zapłatę za zrealizowane zadania, na które dotacja była udzielona. Przekazanie środków na rachunek beneficjenta nie oznacza wykorzystania dotacji. Z powołanego przepisu wynika zatem, że środki przekazane na konto beneficjenta stanowią dotację do momentu ich wykorzystania. Wykorzystanie zaś następuje poprzez zapłatę za zrealizowane zadania, na które dotacja została przeznaczona. Jeśli środki finansowe przekazane w formie dotacji zostaną przeznaczone na inny cel niż wskazany w umowie, zachodzi wtedy sytuacja, o której mowa w art. 169 ust. 1 pkt 1 ustawy o finansach publicznych, czyli wykorzystane dotacji niezgodnie z przeznaczeniem. Nie jest dozwolone nawet jedynie tymczasowe wykorzystanie przydzielonych środków niezgodnie z zawartą umową dotacyjną i wskazanym w niej przeznaczeniem. W ocenie Sądu za nietrafne należało uznać zarzuty dotyczące naruszenia art. 19 ust. 2 ustawy gdyż w ocenie Sądu GFO słusznie uznała, że niezłożenia rozliczenia w terminie nie można uznać za czyn o znikomej szkodliwości. Poprzez zaniechanie złożenia rozliczenia dotacji naruszono zasadę jawności finansów publicznych. W tym kontekście niewystąpienie straty finansowej nie mogło stanowić podstawy uniewinnienia, czy umorzenia postępowania, gdyż wystąpienie skutku naruszenia w postaci straty finansowej nie warunkuje przypisania odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych określonego w art. 9 pkt 2 ustawy. W ocenie Sądu uznanie przez GKO, że skarżący powinien zostać ukarany a więc, że nie uznaje, iż stopień szkodliwości dla finansów publicznych nie jest znikomy, nie nakładał na GKO obowiązku rozważania możliwości zastosowania treści art. 28 oraz 36 ust. 1 ustawy, jakkolwiek dla całkowitej jasności GKO powinna napisać o tym wprost. Brak zamieszczenia w uzasadnieniu orzeczenia tego zapisu w sposób jednoznaczny stanowi uchybienie ale pozostające bez znaczenia dla rozstrzygnięcia. Skargę kasacyjną od powołanego wyżej wyroku wniósł skarżący. Zaskarżając wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie w całości i – alternatywnie – przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie lub uchylenie orzeczeń organów obu instancji i umorzenie postępowania. Ponadto, strona wniosła o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych, jak również zrzekła się rozpoznania sprawy na rozprawie. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. 2026.143; dalej: p.p.s.a.) wyrokowi zarzucił naruszenie: 1. prawa materialnego polegające na: a) błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu art. 4 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 5 w zw. z art. 2 ustawy poprzez wadliwe przyjęcie przez WSA, że środki przekazane UKS A w ramach dotacji zachowują status środków publicznych, a tym samym skarżący jako prezes klubu podlega odpowiedzialności na podstawie wymienionego przepisu. Tymczasem, w drodze zastosowania prawidłowej wykładni przywołanej regulacji należałoby przyjąć, że środki przekazane podmiotowi spoza sektora finansów publicznych tracą status środków publicznych, a tym samym beneficjent nie ponosi odpowiedzialności dyscyplinarnej na podstawie tej ustawy, trafnie wskazuje się w piśmiennictwie, że "Definicja środków publicznych, zawarta w ustawie o finansach publicznych, ma charakter zupełny i nie można jej rozszerzać wykładnią celowościową" - J.M. Salachna, "Zakres odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych a legalne pojęcie środków publicznych". Finanse Komunalne 2005/6. W istocie rzeczy zarówno WSA jak i organy administracyjne pominęły zastosowanie z art. 5 w zw. z art. 2 ustawy, w tym konsekwencje wynikające z zawartego w art. 2 ustawy odesłania do ustawy o finansach publicznych; b) niewłaściwym zastosowaniu art. 19 ust. 2 w zw. z art. 76 ust. 1, 2, 3, i 4 ustawy poprzez brak przeprowadzenia przez WSA prawidłowej oceny winy skarżącego, pomijając okoliczności łagodzące oraz fakt, że do opóźnienia doszło bez winy umyślnej skarżącego, a przy tym skarżący podjął działania naprawcze. Zgodnie z art. 19 ust. 2 ustawy, odpowiedzialność ponosi tylko osoba, której można przypisać winę, a wątpliwości powinny być rozstrzygane na korzyść obwinionego, tym czasem w sprawie zanegowano w całości, apriorycznie wersję prezentowaną przez skarżącego pomimo braku jakichkolwiek dowodów lub adekwatnego wywodu pozwalających zanegować wersję skarżącego; 2. przepisów postępowania polegające na: a) niewłaściwym zastosowaniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art, 77 § 1, art. 107 § 1 pkt 6) i art. 80 k.p.a. poprzez bezkrytyczne zaakceptowanie przez WSA wadliwych ustaleń stanu faktycznego i wadliwej oceny dokonanej przez organy administracyjne a nawet wręcz braku rozważenia przez organ odwoławczy podstaw zastosowania dobrodziejstwa art. 36 § 1 ustawy, tj. brak wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego, brak należytej oceny wyjaśnień skarżącego, w tym okoliczności świadczących na korzyść skarżącego, co stanowi naruszenie zasady prawdy obiektywnej i skutkowało bezpośrednio utrzymaniem w mocy zaskarżonego rozstrzygnięcia Głównej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych, w sposób oczywisty wywierając wpływ na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia, skoro podstaw odstąpienia od wymierzenia kary ani organ, ani WSA w żaden sposób nie wyjaśnił, mimo podnoszenia tych okoliczności w złożonym odwołaniu i skardze; b) nieuzasadnionym i nieuprawnionym pominięciu zastosowania art. 36 ust. 1 ustawy w zw. z art. 28 ust. 1, ust. 1 a, ust. 2 i ust. 3 ustawy w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez brak jakichkolwiek realnych odniesień WSA do wymienionych przepisów i oceny czynu skarżącego w oparciu o kryteria wskazane w tych regulacjach, pomimo dostrzeżenia przez WSA, że organy administracji w ogóle swojego stanowiska w tym względzie nie wyjaśniły i nie uzasadniły, a tym samym zarzuty skarżącego sformułowane zarówno w dowołaniu jak i w skardze do WSA nie zostały w istocie rzeczy rozpoznane w ogóle, a sam skarżący nadal nie ma w świetle uzasadnienia zaskarżonych orzeczeń żadnych wskazówek i wyjaśnień uzasadniających ocenę jego czynu jako jakoby niespełniającego wymogu znikomego stopnia szkodliwości względnie z jakich powodów nie odstąpiono od wymierzenia kary, pomimo spełnienia przez skarżącego przesłanek w tym względzie; Pominięto możliwość odstąpienia od wymierzenia kary, mimo że okoliczności sprawy (działanie pro bono, brak szkody, nieznaczny stopień winy) uzasadniały zastosowanie tego przepisu, tj. art. 36 ust. 1 ustawy. Czyniąc zadość wymogowi wynikającemu z art. 57 § 1 pkt 3) p.p.s.a. w związku z art. 176 § 2 p.p.s.a. wskazuję, że zaskarżony wyrok WSA utrzymuje w mocy orzeczenie Głównej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych z 20 listopada 2023 r. oraz poprzedzające je orzeczenie Międzyresortowej Komisji Orzekającej w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych z 9 maja 2023 r., które to orzeczenia naruszają prawa skarżącego oraz godzą w interes prawny skarżącego stwierdzając odpowiedzialność skarżącego za naruszenie dyscypliny finansów publicznych w sytuacji w której skarżący, jako osoba reprezentująca podmiot spoza sektora finansów publicznych, która nie dysponowała środkami publicznymi w rozumieniu przepisów ustawy o finansach publicznych, takiej odpowiedzialności ponosić nie może. Ponadto organy pierwszej i drugiej instancji nie wykazały i nie rozważyły należycie przesłanek odpowiedzialności skarżącego, w tym przesłanki winy, jak również nie oceniły należycie podstaw do odstąpienia od ukarania skarżącego, co bezkrytycznie zaakceptował WSA w zaskarżonym wyroku. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację przemawiającą za jej zasadnością. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie aczkolwiek nie wszystkie zarzuty okazały się zasadne. Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi –zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą; nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Odnosząc powyższe rozważania do realiów sprawy wskazać trzeba, że nie zasługują na uwzględnienie zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego Przede wszystkim – po pierwsze – autor skargi kasacyjnej, wbrew dyspozycji art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a., nie wykazał w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że naruszenie przepisów o charakterze procesowym miało "istotny" wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym jest mowa w pkt 2 art. 174 p.p.s.a., należy rozumieć – w myśl wyroku NSA z 26 marca 2025 r., sygn. akt II GSK 2509/21 – istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutów skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem Sądu I instancji, który to związek przyczynowy jakkolwiek nie musi być realny, to jednak winien uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy, co wymaga wykazania oraz uzasadnienia, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia, a w sytuacji, gdyby do nich nie doszło wyrok Sądu I instancji byłby (mógłby być) inny. Innymi słowy – stosownie do treści wyroku NSA z 12 lutego 2025 r., sygn. akt III FSK 619/23 – wskazać należy, że wynikającym z art. 176 § 1 pkt 2 w zw. z art. 174 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia istotnego wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Dla spełnienia tego wymogu nie wystarczy przytoczenie w petitum skargi kasacyjnej formuły o naruszeniu przepisów postępowania, lecz konieczne jest wykazanie, który przepis postępowania został naruszony i w jaki sposób oraz wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Należy przez to rozumieć wykazanie istnienia związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym, stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym orzeczeniem sądu administracyjnego, który to związek przyczynowy mógł mieć "istotny" wpływ na wynik sprawy. Wnoszący skargę kasacyjną jest więc obowiązany uzasadnić wykazując, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, iż miały wpływ na treść kwestionowanego orzeczenia, ponieważ gdyby do tych uchybień nie doszło, wyrok sądu administracyjnego mógłby być inny. O skuteczności zarzutów, postawionych w oparciu o podstawę kasacyjną określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., nie decyduje bowiem każde stwierdzone uchybienie przepisom postępowania, lecz tylko takie, które mogło mieć "istotny" wpływ na wynik sprawy. Przechodząc do zarzutów o charakterze materialnym wskazać trzeba, że wymyka się spod kontroli zarzut 1.a petitum skargi kasacyjnej gdyż biorąc pod uwagę to, że został on oparty konstrukcyjnie na koniunkcji, to będzie zasługiwał na uwzględnienie gdy wszystkie składniki (w szczególności wskazane w skardze kasacyjnej normy prawne) zostaną prawidłowo wskazane, a ich naruszenie prawidłowo umotywowane. Ten wymóg nie został spełniony w odniesieniu do art. 5 ustawy (za wadliwe należy w szczególności uznać powołanie tego przepisu bez wskazania konkretnej jednostki redakcyjnej – a jest ich kilka), co pozwala uznać, iż tak wadliwie skonstruowany zarzut – już tylko z tej przyczyny – należy uznać za bezzasadny. Za zasadny należy uznać zaś zarzut 1.b petitum skargi kasacyjnej gdyż zgodnie z treścią art. 76 ustawy – w odniesieniu do regulacji dotyczących stosowania zasady domniemania niewinności, ciężaru dowodzenia i obowiązku rozstrzyganie wątpliwości na korzyść obwinionego – należy przyjąć, że obwinionego uważa się za niewinnego, dopóki jego odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych nie zostanie udowodniona i potwierdzona prawomocnym orzeczeniem w sprawie o naruszenie dyscypliny finansów publicznych (ust. 1). Obwiniony nie ma też obowiązku dowodzenia swojej niewinności i może bez podania powodów odmówić składania wyjaśnień lub odpowiedzi na poszczególne pytania (ust. 2). Niedające się usunąć wątpliwości rozstrzyga się na korzyść obwinionego (ust. 3). Podstawą rozstrzygania mogą być jedynie dowody ujawnione w postępowaniu przed organem orzekającym (ust. 4). Kluczowe – w kontekście ewentualnego przypisania winy – znaczenie ma zawarte w motywach skargi kasacyjnej twierdzenie, że nierozliczenie dotacji w terminie było efektem zaniedbań ze strony osoby trzeciej (vide argumentację zawartą na str. 14 i nast. skargi kasacyjnej), a zatem skoro nie zanegowano skutecznie treści wersji skarżącego co do przyczyn zaniedbania w zakresie terminowego spełnienia obowiązku wynikającego z umowy przez współpracownika (złożenia sprawozdania), to trudno uznać, że został zrealizowany wymóg z art. 19 ust. 2: "Odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych ponosi osoba, której można przypisać winę w czasie popełnienia naruszenia. Nie można przypisać winy, jeżeli naruszenia nie można było uniknąć mimo dołożenia staranności wymaganej od osoby odpowiedzialnej za wykonanie obowiązku, którego niewykonanie lub nienależyte wykonanie stanowi czyn naruszający dyscyplinę finansów publicznych." Skoro twierdzeń skarżącego nie podważono (vide str. 9 uzasadnienia Sądu I instancji), a możliwości zastosowania art. 28 ust. 1 ustawy nie rozważyły organy obu instancji (nie uczynił tego także Sąd I instancji), to Naczelny Sąd Administracyjny uznaje, iż w niniejszej sprawie istnieje potrzeba – w realiach niniejszej sprawy – jego zastosowania; nie dochodzi się odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, którego stopień szkodliwości dla finansów publicznych jest znikomy, a taki jest w niniejszej sprawie, co zostało właściwie wskazane w motywach skargi kasacyjnej (str.15 ). Mając na uwadze powyższe – stosując pomocniczo rzymską zasadę ius est ars boni et aequi – należało uchylić zaskarżony wyrok, a także orzeczenia organów obu instancji i umorzyć postępowanie administracyjne w przedmiocie odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych przez skarżącego. Mając na uwadze treść art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i § 3 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1, art. 205 § 2 p.p.s.a.