I GSK 1768/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia del. WSA Izabella Janson (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 17 października 2017 r., sygn. akt I SA/Rz 576/17 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Zarządu Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...] w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Zarządu Województwa [...] na rzecz [...] kwotę [...] ( [...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z 17 października 2017r., sygn. akt I SA/Rz 576/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017r., poz. 1369 ze zm., obecnie Dz.U. 2019 poz. 2325, dalej: "p.p.s.a.") uwzględnił skargę [...] (dalej też: "strona", "skarżący" "[...]", "beneficjent") i uchylił decyzję Zarządu Województwa Podkarpackiego (dalej też: "organ", "Instytucja Zarządzająca", "IZ") z [...] czerwca 2017r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję z [...] kwietnia 2017r., nr [...] w przedmiocie określenia kwoty dofinansowania ze środków unijnych przypadających do zwrotu i zobowiązania do jej zwrotu, umorzył postępowanie administracyjne oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy. [...] 18 grudnia 2013r. zawarł z Województwem Podkarpackim zmienioną aneksami umowę o dofinansowanie projektu w ramach osi priorytetowych I-VII Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Podkarpackiego na lata 2007-2013, pod nazwą "[...]" nr [...], współfinansowanego z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w ramach Osi Priorytetowej 5 "Infrastruktura publiczna" (dalej: "umowa"). Całkowitą wartość projektu określono na [...] zł, zaś wydatki kwalifikowane na [...] zł, przy czym wkład własny wynosić miał [...] zł a dofinansowanie [...] zł. Rozpoczęcie realizacji projektu miało nastąpić 9 października 2012r., a zakończenie 31 lipca 2015r. W lutym 2015r. z upoważnienia Marszałka Województwa Podkarpackiego przeprowadzono kontrolę realizacji projektu, której wyniki zawarto w pisemnej informacji pokontrolnej. Pismem z 16 czerwca 2015r., Instytucja Zarządzająca Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa Podkarpackiego przekazała beneficjentowi dwa egzemplarze informacji pokontrolnej, które po podpisaniu, zgadzając się z dokonanymi ustaleniami, przekazał Instytucji Zarządzającej. Następnie na wezwanie z 17 lipca 2015r., zwrócił określoną należność główną wraz z odsetkami. W wyniku czynności audytowych podjętych przez Urząd Kontroli Skarbowej w Rzeszowie (Instytucję Audytową) podmiot ten uznał, że w związku ze stwierdzoną nieprawidłowością Instytucja Zarządzająca podjęła niewystarczające działania naprawcze, ponieważ powinna dodatkowo pomniejszyć beneficjentowi wydatki zadeklarowane do Komisji Europejskiej o 25% wartości ostatecznego przedmiotu umowy. W związku z powyższym w piśmie z 20 grudnia 2016r., organ poinformował [...] o wszczęciu postępowania wyjaśniającego prowadzonego w formie kontroli ex-post dokumentów i procedur w zakresie stwierdzonych naruszeń ustawy - Prawo zamówień publicznych, dotyczących procedury udzielania zamówienia publicznego na wykonanie dokumentacji projektowej dla projektu pn. "[...]". Wyniki weryfikacji przekazano beneficjentowi pismem z 29 grudnia 2016r.. Skarżący dwukrotnie, zwrócił przekazane dokumenty Instytucji Zarządzającej bez ich podpisania, wnosząc uwagi i zastrzeżenia oraz odmawiając zapłaty dodatkowej korekty finansowej. Wobec bezskutecznego wezwania z 30 grudnia 2016r., do zwrotu środków z EFRR w kwocie [...] zł wraz z odsetkami, wystosowanego w trybie art. 207 ust. 8 ustawy z 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2016r., poz. 1870 ze zm., dalej: "u.p.f."), decyzją z [...] kwietnia 2017r., nr [...], znak [...], Zarząd Województwa Podkarpackiego nakazał beneficjentowi zwrot - w terminie 14 dni, kwoty [...] zł wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych, w tym [...] zł z odsetkami naliczanymi od 10 czerwca 2014r. oraz [...] zł wraz z odsetkami od 24 października 2014r. W ocenie Instytucji Zarządzającej beneficjent dopuścił się nieprawidłowości w realizacji projektu, o jakiej mowa w art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z 11 lipca 2006r. ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz.Urz. UE nr L 210, str. 25 ze zm., dalej: "rozporządzenie nr 1083/2006"), znajdującego zastosowanie w sprawie z mocy art. 152 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z 17 grudnia 2013r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006, ze względu na datę zatwierdzonej pomocy. Wskazano, że z treści § 4 ust. 4 umowy wynika, że [...] zobowiązał się do realizacji projektu z należytą starannością (której nie dochował). W § 8 ust. 1 umowy zawarte było zaś postanowienie, że w razie stwierdzenia wykorzystania całości lub części dofinansowania niezgodnie z przeznaczeniem, bez zachowania obowiązujących procedur, beneficjent zobowiązany będzie do zwrotu środków wraz z odsetkami. Ustalono że beneficjent zawarł [...] stycznia 2013r. umowę o prace projektowe nr [...] z [...] Spółka z o.o. z/s w [...] na wykonanie dokumentacji za kwotę [...] zł ([...] zł netto i [...] zł podatku VAT). Zakres prac obejmował wszystkie prace projektowe umożliwiające uzyskanie pozwolenia na budowę. Opracowana dokumentacja została przekazana zamawiającemu 30 lipca 2013r. Wykonawca nie wykonał jednak pełnego zakresu zamówienia, tj. brakowało "[...]" oraz "[...]", zamiast których zamawiający otrzymał zestawienie "[...]", a także niewyszczególnioną w protokole odbioru "[...]". Ustalono też, że [...] w ramach umowy z [...] stycznia 2014r., nr [...]., zlecił [...] Spółka z o.o., wykonanie: projektu technologicznego, przedmiaru robót, kosztorysu inwestorskiego i specyfikacji technicznej wykonania i odbioru robót budowlanych, a następnie odebrał tę dokumentację protokołem z [...] stycznia 2014r. Wobec tego uznano wydatki poniesione na wykonanie, w ramach umowy zawartej w dniu [...] stycznia 2013r. z [...] Spółka z o.o., części dokumentacji projektowej obejmującej: projekt technologiczny, przedmiar robót, kosztorys inwestorski i specyfikację techniczną wykonania i odbioru robót budowlanych, w wysokości [...] zł brutto, za koszt niekwalifikowany projektu. Nieprawidłowość ta została zaakceptowana przez beneficjenta, a środki zwrócone. Jednak Instytucja Audytowa uznała, że podjęte działania naprawcze były niewystarczające, ponieważ należało jeszcze dodatkowo pomniejszyć wydatki zadeklarowane do KE o 25% wartości ostatecznego przedmiotu umowy. Organ wskazał, że zamiast objętych zakresem umowy kosztorysów inwestorskich wykonane zostały opracowania, które nie spełniają wymogów Prawa zamówień publicznych dla ustalania szacunkowej wartości zamówienia. Wszystkie niewykonane elementy umowy z [...] z o.o. zostały następnie zlecone [...] Spółka z o.o. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy [...] zarzucił, że podczas prowadzonego postępowania pominięto jego pełnomocnika. Nie zgodził się także z możliwością nałożenia kolejnej korekty finansowej, ponieważ po zwrocie środków w kwocie [...] zł procedura dochodzenia zwrotu środków została zamknięta i prowadzenie kolejnego postępowania było niedopuszczalne. Decyzją z [...] czerwca 2017r. Zarząd Województwa Podkarpackiego utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko w sprawie. Uznał, że pominięcie pełnomocnika strony skarżącej, mimo że miało miejsce, nie miało wpływu na wynik sprawy, ponieważ nie spowodowało dla strony negatywnych skutków. Natomiast w kwestii związanych z korektą finansową uznano, że nie można mówić w sprawie o "powadze rzeczy osądzonej", ponieważ korekta na kwotę [...] zł nie była nałożona w drodze decyzji administracyjnej. Zdaniem organu z punktu widzenia prawidłowości realizacji procesu inwestycyjnego wszystkie niewykonane przez [...] Spółka z o.o. elementy umowy miały istotne znaczenie dla zamawiającego. Wszystkie elementy dokumentacji objęte całym zakresem umowy zawartej z [...] Spółka z o.o., jak i później częściowo wykonanej na podstawie drugiej umowy zawartej z [...] Spółka z o.o., z tym samym zakresem zamówienia, były konieczne do wszczęcia postępowania o udzielenie zamówienia publicznego na wykonanie robót budowlanych. Doszło więc do nieuprawnionej zmiany umowy z [...] Spółka z o.o. poprzez zmniejszenie zakresu zamówionej dokumentacji, bez pomniejszenia wypłaconego jej wynagrodzenia. W ocenie organu stwierdzone naruszenie mogło spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej poprzez dokonanie nieuzasadnionego wydatku i stanowiło nieprawidłowość w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006. [...] wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. W odpowiedzi na skargę Zarząd Województwa Podkarpackiego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko w sprawie. Uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję i umarzając postepowanie administracyjne wskazanym na wstępie wyrokiem z 17 października 2017r., WSA w Rzeszowie w pierwszej kolejności wskazał, że strona po przeprowadzonej kontroli, ostatecznie przychyliła się do oceny prawnej Zespołu Kontrolującego, podpisała informację pokontrolną z [...] czerwca 2015r. i zwróciła środki finansowe w żądanej wysokości. Według Sądu I instancji należy przyjąć, że w takiej sytuacji zwrot środków w żądanej przez organ wysokości kończył procedurę dochodzenia zwrotu kwoty ustalonej korektą w związku ze stwierdzoną nieprawidłowością. W opinii WSA stwierdzenie przez Instytucję audytową, że Instytucja Zarządzająca błędnie oceniła wagę naruszenia, po zakończeniu procedury zwrotu środków w kwocie ustalonej korektą (poprzez ich zwrot), nie uzasadniało wszczęcia postępowania administracyjnego w celu określenia kwoty dofinansowania do zwrotu w związku z tym samym naruszeniem i wydania w tym zakresie decyzji administracyjnej. W ocenie WSA fakt dokonania zwrotu żądanej kwoty stanowił przeszkodę do wszczęcia postępowania administracyjnego i wydania decyzji określającej skarżącemu kwotę zwrotu w wyższej wysokości aniżeli w pierwotnie nałożonej korekcie finansowej. Dokonane w sprawie ustalenia prowadzą tym samym do wniosku, że postępowanie w sprawie jest bezprzedmiotowe, co skutkowałoby umorzeniem postępowania administracyjnego. W skardze kasacyjnej Zarząd Województwa Podkarpackiego zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania, ewentualnie w przypadku uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie w całości. Organ wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: I. Naruszenie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., to jest naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj.: 1) art. 207 ust. 8, ust.9 i ust.10 u.p.f. oraz art. 37 ustawy z 6 grudnia 2006r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz.U. z 2017r., poz.1376 z późn. zm. dalej: "u.z.p.r.") poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisów prawa poprzez uznanie, iż w każdym przypadku dokonana przez beneficjenta wpłata kwoty nieprawidłowo wydatkowanej środków europejskich zamyka Instytucji Zarządzającej drogę do wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu środków unijnych powodując niejako "stan sprawy osądzonej", tym samym wbrew intencji ustawodawcy Sąd I instancji w drodze analogii zastosował w procedurze kontrolnej środków unijnych instytucje cechujące postępowanie administracyjne, w sytuacji gdy przepisy prawa, w tym wyżej powołane wyraźnie wskazują, że nie stosuje się przepisów k.p.a do ustalania i nakładania korekt finansowych (art.37 u.z.p.p.r.) oraz żadne przepisy prawa nie zawierają takiego ograniczenia; 2) art.26 ust.1 pkt 14 u.z.p.r. i art. 60 pkt a i b, art.62 pkt b (ii), art.98 ust.1 i 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z 11 lipca 2006r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999, dalej: "rozporządzenie Rady 1083/2006" i art.27 lit. b) Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1828/2006 z 8 grudnia 2006r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego rozporządzenia (WE) nr 1080/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, dalej: "rozporządzenie Komisji nr 1828/2006" oraz Rozdziału 3, pkt 2 lit. h oraz Rozdziału 5 Podrozdziału 5.2., pkt 1 Wytycznych w zakresie sposobu postępowania w razie wykrycia nieprawidłowości w wykorzystaniu funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności w okresie programowania 2007-2013 poprzez ich błędną wykładnię oraz ich niezastosowanie w sprawie i ustalenie, że wynik kontroli ex-post projektu dofinansowywanego ze środków europejskich na podstawie umowy zawartej z Instytucją Zarządzającą w sytuacji zwrotu środków korekty finansowej ustalonej tym wynikiem, zamyka drogę do wszczęcia postępowania administracyjnego przez Instytucję Zarządzającą w sprawie zwrotu nieprawidłowo wykorzystanych i niezwróconych środków, w sytuacji gdy zgodnie z wyżej powołanymi przepisami prawa wynik takiej kontroli stanowi jedynie wstępną ocenę stwierdzającą, na podstawie konkretnych faktów istnienie nieprawidłowości, bez uszczerbku dla możliwości późniejszego skorygowania lub wycofania wniosku dotyczącego istnienia nieprawidłowości w następstwie licznych ustaleń dokonanych w trakcie postępowania administracyjnego; 3) art. 26 ust.1 pkt 14, art.27 ust.1 pkt 5, art.35e u.z.p.r. oraz art. 60 pkt a i b, art. 62pkt b, (ii), art. 98 ust.1 i 2 rozporządzenia nr 1083/2006 i art. 207 ust.1, ust.8, ust.9 i ust.10 u.p.f. poprzez przyjęcie, że kontrola realizacji projektu dokonująca stwierdzenia określonych naruszeń, jej ustalenia i ocena w sytuacji dokonania na ich podstawie zwrotu środków są wiążące, zarówno dla organu kontrolującego, jak i dla organu administracji w tym sensie, że nie może on wszcząć ponownej kontroli, jak również Instytucja Zarządzająca nie może wszcząć z urzędu postępowania administracyjnego w zakresie zwrotu nieobjętej ustaleniami tej kontroli kwoty środków, w sytuacji gdy wyżej powołane przepisy prawa odnoszące się do przyznawania i kontroli środków unijnych nie zawierają takiego ograniczenia, a ustalenia kontroli stanowią jedynie element stanu faktycznego sprawy. 4) art. 26 ust.1 pkt 15 i pkt 15 a u.z.p.r. i art. 98 ust.1 i ust. 2 rozporządzenia nr 1083/2006 oraz art. 207 ust. 1, ust.2 i ust.8, ust.9 i ust.10 u.p.f. poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że korekta finansowa jest tożsama zarówno, co do kwoty, jak i okoliczności jej ustalenia z kwotą żądaną do zwrotu na podstawie decyzji administracyjnej, w sytuacji gdy są to "różne instytucje". II. Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, o którym mowa w art. 174 pkt 2 ustawy p.p.s.a., tj.: 1) art.145 § 1 pkt 1 lit a, c i § 3 oraz art.134, art.135 p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 207 ust. 1 pkt 2, poprzez brak ustalenia przez Sąd I instancji czy w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia przepisów ustawy Prawo zamówień publicznych dającego podstawę żądania zwrotu środków unijnych w kwocie [...] złotych, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż ustalenie to jest podstawową przesłanką do wydania decyzji zobowiązującej do zwrotu środków i dopiero po dokonaniu takiego ustalenia można rozważać brak podstaw do wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego w związku z art.207 ust.10 (z uzasadnienia skargi kasacyjnej - "u.f.p."); 2) art.145 § 1 pkt 1 lit a, c i § 3 oraz art. 135, art.141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 207 ust. 1 i art. 207 ust. 10 u.f.p., poprzez błędne przyjęcie, że podstawa żądania zwrotu środków w obu przypadkach była taka sama i wiązała się z tym samym naruszeniem, wobec czego nie można było wydać decyzji ze względu na przepis art. 207 ust. 10, w sytuacji gdy podstawą zwrotu środków kwoty [...] złotych było wykorzystanie tej kwoty niezgodnie z przeznaczeniem (art. 207 ust. 1 pkt 1), zaś w przypadku kwoty [...] złotych podstawą żądania zwrotu było wykorzystanie środków z naruszeniem procedur tj. z naruszeniem ustawy Prawo zamówień publicznych i umowy o dofinansowanie projektu (art.207 ust. 1 pkt.2). Naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż przy prawidłowym przyjęciu różnych podstaw żądania zwrotu rozstrzygnięcie Sądu byłoby inne; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit a,c i § 3 oraz art. 135 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 207 ust.1 pkt 1 i 2, ust.8, ust.9 i ust.10 u.f.p. poprzez dokonanie wadliwego procesu subsumpcji polegającego na przyjęciu, iż stan faktyczny niniejszej sprawy odpowiada dyspozycji wskazanych wyżej norm prawnych ustawy o finansach publicznych, to jest iż już raz doszło do wezwania do zwrotu środków w trybie art. 207 ust.8 u.p.f. i zapłaty należności, za to sarno naruszenie, co w konsekwencji stanowi przeszkodę do ponownego wezwania do zwrotu środków i wydania decyzji na kwotę wyższą niż pierwotnie żądana, w sytuacji gdy w okolicznościach przedmiotowej sprawy w ramach uprzednio przeprowadzonej kontroli nie rozważano i nie podniesiono zarzutu naruszenia ustawy Prawo zamówień publicznych (art.144 ust.1) i nie dokonano żadnej oceny tego naruszenia w kontekście obowiązku zwrotu dofinansowania (kontrola dokonała jedynie oceny rzeczowej realizacji projektu i wyłączyła jako wydatki niekwalifikowane wydatki rzeczywiście nieponiesione na kwotę [...] złotych). Powyższe stanowi uchybienie mające wpływ na wynik postępowania , ponieważ ustalenie, iż nie doszło do wyczerpania toku zwrotu środków przewidzianego w art.207 ust. 8 u.f.p., w związku ze stwierdzonym innym naruszeniem ustawy Prawo Zamówień Pulicznych (art.144 ust. 1), mogłoby skutkować innym rozstrzygnięciem; 4) art.145 § 1 pkt 1 lit a, c i § 3 oraz art.135 i art.269 p.p.s.a. w związku z art. 207 ust. 8, ust.9 i ust.10 u.f.p poprzez nieuwzględnienie poglądu prawnego, iż ustalona w protokole kontroli korekta finansowa stanowi wyłącznie element stanu faktycznego w postępowaniu administracyjnym, wyrażonego w uzasadnieniu uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 2014r., sygn. akt II GPS 2/14, co miało wpływ na wynik postępowania, gdyż przyjęcie tego poglądu skutkowałoby innym rozstrzygnięciem; 5) art.145 § 1 pkt 1 lit a, c i § 3 oraz art.135 p.p.s.a. poprzez uchylenie decyzji Zarządu Województwa Podkarpackiego z [...] czerwca 2017r., nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji z [...] kwietnia 2017r., nr [...] i umorzenie postępowania administracyjnego, w sytuacji gdy brak było podstaw do takiego rozstrzygnięcia, a zaskarżona decyzja odpowiadała przepisom prawa materialnego. Sąd nie dokonał oceny merytorycznej sprawy zwrotu środków unijnych. Gdyby Sąd nie naruszył wyżej wskazanych przepisów zobowiązany byłby dokonać oceny naruszeń przez beneficjenta ustawy Prawo zamówień publicznych i rozstrzygnąć merytorycznie kwestię obowiązku zwrotu środków unijnych, zatem w sprawie zapadłby inny merytoryczny wyrok. W złożonej odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] wniósł o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz.U. z 2020r., poz. 1842) Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, przy czym na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach Sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Wobec tego, że taka sytuacja wystąpiła w tej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1); naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Z uregulowania wspomnianego pkt 2 wynika, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego, wnoszący skargę kasacyjną musi wykazać wpływ naruszenia na wynik sprawy i to w stopniu istotnym. Poprawne sformułowanie zarzutów oraz ich uzasadnienie jest istotne z tego powodu, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej z mocy art. 183 § 1 p.p.s.a. Podczas rozpoznawania skargi kasacyjnej bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki wyszczególniono w art. 183 § 2 p.p.s.a. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie w skardze kasacyjnej naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. NSA uprawniony jest jedynie do zbadania, czy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego rzeczywiście zaistniały. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej, wskazując, które normy zostały naruszone. W skardze kasacyjnej sformułowano zarzuty naruszenia zarówno prawa materialnego, jak i procesowego. W takiej sytuacji, co do zasady, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje w pierwszej kolejności zarzuty naruszenia przepisów postępowania, ponieważ ich uwzględnienie mogłoby uczynić przedwczesnym albo bezprzedmiotowym odniesienie się do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można zatem przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony. Naczelny Sąd Administracyjny uznał za nieuzasadnione zarzuty wskazane w pkt II. 1)-3) petitum skargi kasacyjnej. Podkreślenia wymaga, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012; także m.in. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska Sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, a w konsekwencji do zarzucania błędnego rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok NSA z dnia 18 września 2014r., II GSK 1096/13, LEX nr 1572587). Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. W świetle powyższego, podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie mogły zostać uwzględnione. Analiza treści tych zarzutów prowadzi bowiem do wniosku, że w ich ramach skarżący kasacyjnie organ próbuje w istocie zakwestionować prawidłowość dokonanej przez Sąd oceny prawnej co do stwierdzonych przez Sąd naruszeń organu. Skarżący kasacyjnie organ polemizuje zatem w ten sposób z oceną prawną zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, co w ramach tego zarzutu jest niedopuszczalne. To, że organ nie zgadza się z dokonaną przez Sąd oceną prawną, nie oznacza, że został naruszony przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. Wbrew twierdzeniu skarżącego kasacyjnie organu, uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom przewidzianym w art. 141 § 4 p.p.s.a., zawiera bowiem wszystkie obligatoryjne elementy treści wymienione w tym przepisie, a zawarty w nim wywód prawny pozwala na jednoznaczne ustalenie i ocenę w toku kontroli instancyjnej tego, co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym wyroku. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wskazał podstawę prawną wyroku i wyjaśnił przyczyny podjętego rozstrzygnięcia, przedstawił stan sprawy, istotę zarzutów skargi i dokonał oceny zaskarżonej decyzji oraz podniesionych w skardze zarzutów, uznając, że w sprawie doszło do wadliwiej wykładni art. 207 ust. 8, 9 i 10 u.f.p. Sąd I instancji wyjaśnił w sposób wyczerpujący, dlaczego w rozpoznawanej sprawie uznał, że doszło do naruszenia prawa przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji, a w konsekwencji dlaczego skarga została uwzględniona. Za pozbawiony uzasadnionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny uznał również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i § 3 w związku z art. 269 p.p.s.a. w związku z art. 207 ust. 8, ust. 9 i ust. 10 u.f.p. (pkt II. 4) petitum skargi kasacyjnej). W pierwszej kolejności należy stwierdzić że nie został on sformułowany w sposób prawidłowy, nie wskazano, która dokładnie norma prawna z art. 269 p.p.s.a. została przez Sąd I instancji naruszona, co z kolei z uwagi na związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.) uniemożliwiało jego rozpoznanie. Powołanie się jedynie na sam przepis, jeżeli zawiera on kilka jednostek redakcyjnych, stanowi naruszenie wymagań konstrukcyjnych skargi kasacyjnej, ponieważ nie można w takim przypadku prawidłowo ustalić granic zaskarżenia. Należy podkreślić, że to autor skargi kasacyjnej musi zawsze precyzyjnie określić, jaki konkretnie przepis prawa został naruszony zaskarżonym wyrokiem. W świetle powyższych okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny uznał ww. zarzut skargi kasacyjnej za chybiony. Za brak usprawiedliwionych podstaw należało uznać zarzut naruszenia przepisów postępowania wskazanego w pkt II. 5) petitum skargi kasacyjnej. Wprawdzie autor skargi kasacyjnej wskazuje że Sąd I instancji nie dokonał oceny merytorycznej sprawy zwrotu środków unijnych, niemniej jednak, poza ogólnym stwierdzeniem autor skargi kasacyjnej nie uzasadnia w żaden sposób wskazanego naruszenia przepisów postępowania. Przede wszystkim należy podkreślić, że uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zawierać rozwinięcie podniesionych zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym naruszenie prawa polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu lub uzasadnienie zarzutu niewłaściwego zastosowania przepisu, a w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym – wykazanie, że zarzucane uchybienie rzeczywiście mogło mieć wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 12 października 2005r., sygn. akt I FSK 155/05, także por. J. Drachal, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera, Warszawa 2011, s. 600). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest uzasadnienia ze strony skarżącego kasacyjnie organu dla twierdzenia, iż gdyby Sąd I instancji nie naruszył wskazanych w pkt II. 5) petitum skargi kasacyjnej przepisów postępowania, to byłby zobowiązany dokonać oceny naruszeń przez beneficjenta ustawy Prawo Zamówień Publicznych i rozstrzygnąć merytorycznie kwestię obowiązku zwrotu środków unijnych. Autor skargi kasacyjnej wskazuje, że z takiej sytuacji wyrok Sądu I instancji byłby inny. Niemniej jednak poza ogólnikowym stwierdzeniem w połączeniu z brakiem uzasadnienia wskazanego zarzutu nie pozwala na kontrolę zaskarżonego wyroku w zakresie przedstawionego zarzutu. Przechodząc do zarzutów naruszenia prawa materialnego należy stwierdzić, że również nie zasługują one na uwzględnienie. Zauważyć należy, że zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego sprowadzają się do zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji, który stwierdził, że fakt dokonania zwrotu kwoty finansowej przez skarżącego stanowi przeszkodę do wszczęcia postępowania administracyjnego i wydania decyzji określającej kwotę zwrotu w wyższej wysokości niż w kwocie ustalonej przez organ w pierwotnej wysokości. Przechodząc do oceny tych zarzutów, należy poprzedzić ją kilkoma uwagami natury ogólnej odnoszącej się do postępowania w przedmiocie zwrotu dofinansowania uzyskanego w związku z realizacją projektu w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego. W orzecznictwie podnosi się, że postępowanie to ma wyjątkowy charakter, ponieważ zasady dofinansowania projektu, a także prawa i obowiązki beneficjenta z tym związane oraz zasady zwrotu otrzymanych środków w przypadku nieprawidłowego ich wykorzystania określa umowa zawierana z beneficjentem, którego projekt został wybrany do dofinansowania przez Instytucję Zarządzającą. Z drugiej strony przepisy u.z.p.r. nie zawierają szczegółowej regulacji dotyczącej postępowania w sprawie zwrotu przez beneficjenta nieprawidłowo wykorzystanych środków. Ustawodawca wskazał jedynie na Instytucję Zarządzającą jako organ właściwy do odzyskiwania kwot podlegających zwrotowi, w tym do ustalania i nakładania korekt finansowych, oraz wydawania decyzji o zwrocie środków przekazanych na realizację programów - art. 26 ust. 1 pkt 15 i 15a u.z.p.r. Z przepisów powyższych wynika, że podstawą do żądania zwrotu przez Instytucję Zarządzającą nieprawidłowo pobranych środków są postanowienia umowy o dofinansowanie zawartej przez beneficjenta, a jedynie w przypadku bezskutecznego upływu terminu do dobrowolnego zwrotu środków organ pełniący funkcję Instytucji Zarządzającej wydaje na podstawie art. 207 ust. 9 w zw. z art. 11 u.f.p. decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki oraz sposób zwrotu środków. Na etapie poprzedzającym wydanie decyzji o zwrocie płatności, obejmującym również wezwanie do zwrotu, o którym mowa w art. 207 ust. 8 u.f.p. Instytucja Zarządzająca działa wyłącznie jako strona umowy, co wynika z regulacji zawartej w cytowanym wyżej przepisie, jak również art. 26 ust. 1 pkt. 15 i 15a u.z.p.r. w zw. z art. 207 ust. 9 u.f.p. Zagadnieniem prawnym, które stanowiło przedmiot rozbieżności w orzecznictwie sądowoadministracyjnym i zostało ostatecznie rozstrzygnięte w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 października 2014r., sygn. akt II GPS 2/14 było to, czy decyzja administracyjna w przedmiocie zwrotu środków, o której mowa w przepisach ustawy o finansach publicznych powinna być poprzedzona decyzją w przedmiocie ustalenia i nałożenia korekty wydaną na podstawie art. 98 rozporządzenia nr 1083/2006 w związku z art. 26 ust. 1 pkt 15a u.z.p.r. W uchwale tej stwierdzono, że ustalenie i nałożenie korekty finansowej, o której mowa w art. 26 ust. 1 pkt 15a u.z.p.r., nie wymaga wydania decyzji administracyjnej. W uzasadnieniu uchwały podniesiono, że porównanie przesłanek korekty, określonych ogólnie w art. 98 ust. 2 w związku z art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006 i szczegółowo w umowie wzorcowej (naruszenia prawa zamówień publicznych), z przesłankami zwrotu środków przyznanych umową o dofinansowanie projektu, wskazanymi w art. 207 ust. 1 u.f.p. (m.in. wykorzystanie środków z naruszeniem obowiązujących procedur), uzasadnia twierdzenie, co istotne, że korekta i zwrot dotyczą tego samego stanu faktycznego, tych samych nieprawidłowości popełnionych przez określonego beneficjenta w związku z realizacją przez niego projektu objętego dofinansowaniem. W związku z tymi naruszeniami podmiot przyznający dofinansowanie dokonuje korekty (wylicza kwotę podlegającą "potrąceniu" z przyznanego dofinansowania) i domaga się jej zwrotu. Innymi słowy, korekta ma ścisły związek z instytucją zwrotu środków przeznaczonych na dofinansowanie projektów. W uchwale tej podkreślono również, że jakkolwiek ustalenie korekty rodzi bezpośrednio publicznoprawne zobowiązanie do jej zwrotu, co mogłoby uzasadniać przypisanie mu formy decyzji administracyjnej, to jednak użycie w art. 26 ust. 1 pkt 15a u.z.p.r. określenia "ustalanie i nakładanie" korekty, z punktu widzenia zarówno semantycznego, jak i prawnego, nie stanowi jeszcze wystarczającej podstawy do twierdzenia, że owo ustalenie i nałożenie powinno mieć formę decyzji administracyjnej, zwłaszcza gdy następuje w ramach stosunku cywilnoprawnego. W konkluzji uchwały, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że ustalenie i nałożenie korekty finansowej przez Instytucję Zarządzającą (Pośredniczącą lub Wdrażającą) jest jedynie etapem dochodzenia zwrotu kwoty ustalonej korektą, poprzedzającym postępowanie administracyjne w tej sprawie, wszczęte na podstawie art. 207 ust. 9 u.f.p. W postępowaniu administracyjnym o zwrot należności nieprawidłowo pobranych, ustalenia dotyczące korekty podjęte w toku postępowania kontrolnego nie wiążą organu orzekającego o zwrocie i stanowią element stanu faktycznego tej sprawy. W konsekwencji, korekta podlega kontroli sądu rozpatrującego skargę na decyzję zobowiązującą do zwrotu, w ramach oceny ustaleń faktycznych będących podstawą rozstrzygnięcia o zwrocie. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę, podzielając w pełni przedstawione wyżej wywody prawne zawarte w uzasadnieniu ww. uchwały uznał, że dla rozstrzygnięcia rozpoznawanej sprawy kluczową kwestią jest to, czy istnieje możliwość wydania przez Instytucję Zarządzającą decyzji zobowiązującej beneficjenta do zwrotu środków w wyższej kwocie niż ustalonej w informacji pokontrolnej, w sytuacji, gdy beneficjent, zgadzając się z ustaleniami Instytucji Zarządzającej, zwrócił środki w wysokości określonej w informacji pokontrolnej. Należy jednak zauważyć że w przepisach unijnych, jak i krajowych, brak jest regulacji prawnej przewidującej możliwość zwiększenia korekty finansowej raz już ustalonej przez Instytucję Zarządzającą w związku ze stwierdzonymi nieprawidłowościami i dobrowolnie zapłaconej przez beneficjenta. Zgodnie z art. 98 ust. 2 rozporządzenia nr 1083/2006 państwo członkowskie dokonuje korekt finansowych, a korekty dokonywane przez państwo członkowskie polegają na anulowaniu całości lub części wkładu publicznego w ramach programu operacyjnego. Również państwo członkowskie bierze pod uwagę charakter i wagę nieprawidłowości oraz straty finansowe poniesione przez fundusze. W rozpoznawanej sprawie w wyniku czynności audytowych podjętych przez Urząd Kontroli Skarbowej w Rzeszowie (Instytucję Audytową) podmiot ten uznał, że w związku ze stwierdzoną nieprawidłowością Instytucja Zarządzająca podjęła niewystarczające działania naprawcze, ponieważ powinna dodatkowo pomniejszyć beneficjentowi wydatki zadeklarowane do Komisji Europejskiej o 25% wartości ostatecznego przedmiotu umowy. Materiał zebrany w rozpoznawanej sprawie nie pozostawia wątpliwości, że strona po przeprowadzonej kontroli podpisała informację pokontrolną i zwróciła środki finansowe w żądanej wysokości. W tej sytuacji zasadnie Sąd I instancji przyjął, że w niniejszej sprawie zwrot środków w żądanej przez organ wysokości kończył procedurę dochodzenia zwrotu kwoty ustalonej korektą w związku ze stwierdzoną nieprawidłowością. Stwierdzenie natomiast przez Instytucję audytową, że Instytucja Zarządzająca błędnie oceniła wagę naruszenia, po zakończeniu procedury zwrotu środków w kwocie ustalonej korektą (poprzez ich zwrot), nie uzasadniało zatem wszczęcia postępowania administracyjnego w celu określenia kwoty dofinansowania do zwrotu w związku z tym samym naruszeniem i wydania w tym zakresie decyzji administracyjnej. Trafnie WSA uznał, że fakt dokonania zwrotu żądanej kwoty stanowił przeszkodę do wszczęcia postępowania administracyjnego i wydania decyzji określającej skarżącemu kwotę zwrotu w wyższej wysokości aniżeli w pierwotnie nałożonej korekcie finansowej, a dokonane ustalenia prowadzą tym samym do wniosku, że postępowanie w sprawie jest bezprzedmiotowe, skutkując umorzeniem postępowania administracyjnego. Podkreślić należy, że w przyjętym ustawowo modelu dofinansowania projektów dopuszczono możliwość władczego działania Instytucji Zarządzającej, jedynie w sytuacji, gdy beneficjent po wezwaniu nie dokona zwrotu środków. Wynika to wprost z przepisu art. 207 ust. 10 u.f.p. Jednak w przypadku dokonania zapłaty korekty ustalonej przez organ w toku postępowania kontrolnego brak jest jakichkolwiek podstaw do wydania decyzji, o której mowa w ust. 9 art. 207 u.f.p. Należy podkreślić, że zapłata kwoty korekty w wysokości ustalonej w protokole pokontrolnym kończy procedurę dochodzenia zwrotu środków w związku ze stwierdzoną nieprawidłowością, stanowiąc negatywną przesłankę wydania decyzji merytorycznej w przedmiocie kwoty przypadającej do zwrotu. Stanowisko Instytucji audytowej, że Instytucja Zarządzająca błędnie oceniła wagę stwierdzonego naruszenia, wyrażone już po zakończeniu procedury związanej z kontrolą realizacji projektu, której zwieńczeniem był dobrowolny zwrot środków w kwocie ustalonej w protokole pokontrolnym, w świetle art. 207 ust. 10 u.f.p. nie uzasadnia wszczęcia przez Instytucję Zarządzającą postępowania administracyjnego w celu określenia wyższej kwoty zwrotu dofinansowania w związku z tym samym naruszeniem i wydania w tym zakresie decyzji administracyjnej. Tak też w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 marca 2018r., sygn. akt II GSK 3602/17 z tezą, które Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela. Podsumowując, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że fakt dokonania przez beneficjenta dobrowolnie zwrotu korekty finansowej w wysokości pierwotnie ustalonej przez instytucję zarządzająca w informacji pokontrolnej w związku ze stwierdzoną nieprawidłowością, o której w art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006, zaistniałą w związku z realizacją projektu przyjętego do dofinansowania, wyłącza możliwość wydania na podstawie art. 207 ust. 9 u.f.p. decyzji w przedmiocie zwrotu dofinansowania, w sytuacji gdy dotyczy to tego samego stanu faktycznego, tj. tej samej popełnionej i stwierdzonej nieprawidłowości. Tym samym za niezasadne należało uznać zarzuty naruszenia prawa materialnego. Mając powyższe okoliczności na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną, jako pozbawioną uzasadnionych podstaw. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2018r., poz. 265). Zasądzona kwota [...] zł stanowi zwrot kosztów z tytułu sporządzenia i wniesienia przez profesjonalnego pełnomocnika skarżącego, który występował przed Sądem I instancji, odpowiedzi na skargę kasacyjną z zachowaniem terminu przewidzianego w art. 179 p.p.s.a.