I GSK 1763/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Michał Kowalski Sędzia NSA Bogdan Fischer (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski Protokolant starszy asystent sędziego Agnieszka Cudna po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Miasta K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 7 września 2021 r. sygn. akt III SA/Gl 790/21 w sprawie ze skargi Miasta K. na uchwałę Regionalnej Izby Obrachunkowej w Katowicach z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia w sprawie zmian budżetu miasta 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Miasta K. na rzecz Regionalnej Izby Obrachunkowej w Katowicach 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 7 września 2021 r. sygn. akt III SA/Gl 790/21 oddalił skargę Miasta K. na uchwałę Regionalnej Izby Obrachunkowej w Katowicach z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia Prezydenta Miasta Katowice w sprawie zmian budżetu. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy. Zarządzeniem Prezydenta Miasta Katowice nr [...] z [...] marca 2021 r. podjętym na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713 z póżn.zm.), dalej "u.s.g.", art. 15 zo pkt 1 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842, z późn. zm.), dalej "ustawa o COVID", art. 8 ust. 3 ustawy z 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2021r.,poz. 38), art. 65 ust.5 pkt 4 ustawy z 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 568 z późn.zm.) między innymi wprowadzono do budżetu środki z Funduszu Przeciwdziałania COVId-19 (Fundusz) w dziale 852 - Pomoc społeczna na kwotę 164.357 zł oraz środki z Funduszu Pracy w dziale 853 - Pozostałe zadania w zakresie polityki społecznej na kwotę 75.450 zł. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Katowicach uchwałą nr [...] z [...] kwietnia 2021 r. stwierdziło nieważność zapisów zarządzenia Prezydenta Miasta Katowice w części dotyczącej zwiększenia dochodów i wydatków w ramach środków z Funduszu Przeciwdziałania COVID-19. Uznało bowiem, że art. 15 zo pkt 1 ustawy o COVID nie może stanowić samodzielnej podstawy prawnej z uwagi na brzmienie art. 36 dodanego ustawą z dn. 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem, zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw, którym wprowadzono terminowość art. 15 zn. Ponadto nie zaszła okoliczność uzasadniająca zastosowanie art. 257 ustawy o finansach publicznych, bowiem w istocie środki określone w zarządzeniu są refundacja a nie dotacją otrzymywaną z budżetu państwa. Skarżący zaskarżył tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, który wyrokiem z dnia 7 września 2021 r. sygn. akt III SA/Gl 790/21 ją oddalił. Sąd I instancji wskazał, że akceptuje stanowisko RIO, iż w wydanym zarządzeniu w sprawie zmian organ wykonawczy nie może już dokonywać czynności, o jakich mowa była w art. 15 zn pkt 1 i 2 ustawy o COVID. Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 4 u.s.g. uchwalanie budżetu gminy należy do wyłącznej właściwości rady gminy i to w jej zakresie kompetencji leży uwzględnienie w treści tej uchwały wymogów określonych w art. 212 u.f.p. Podkreślił również, że Fundusz Przeciwdziałania COVID-19 został utworzonym na podstawie art. 65 ustawy z 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 568). Został on wyłączony z systemu budżetowego, będąc autonomicznym w stosunku do budżetu państwa. Następnie skarżący, na podstawie art. 173 § 1, art. 174 i art. 175 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019r. poz. 2325 z późn. zm.), dalej "p.p.s.a." zaskarżył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 7 września 202lr. sygn. akt: III SA/Gl 790/21 w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego tj.: 1) art. 15 zo pkt 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842, z późn. zm.) w związku z art. 257 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2021r. Poz. 305) - poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, iż przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy rozstrzygnięcia organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego i na tym gruncie powstanie istotnego zagadnienia prawnego czy przepis obowiązujący w dacie podejmowania aktu może stanowić podstawę prawną jeśli w swojej treści odsyła do normy już nie obowiązującej (uchylonej przed datą aktu) czy też stanowi odesłanie puste, a przez to w istocie nie obowiązuje; 2) art. 257 pkt. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 305) - poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, iż środki przekazywane przez wojewodę z Funduszu Przeciwdziałania Covid-19 nie mają charakteru dotacji celowej, poprzez błędną wykładnię legalnej definicji dochodu budżetowego i pominięcie jego kasowego charakteru. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumentację wniesionych zarzutów i wniósł o: 1) uchylenie w całości zaskarżonego ww. wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozstrzygnięcia ewentualnie - rozstrzygnięcie co do istoty sprawy; 2) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów postępowania kasacyjnego, według norm przepisanych, 3) nie przeprowadzenie rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ w pełni poparł stanowisko zawarte w zaskarżonym wyroku Sądu I instancji i wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma zasadnych podstaw. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zarzutów kasacyjnych, chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., II GPS 5/09; dostępna na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe powoływane orzeczenia, tamże). Wyjaśnić należy, że z przepisów art. 174 i art. 183 § 1 p.p.s.a. wynika, że postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wywołane wniesioną skargą kasacyjną nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zawarte w niej podstawy, a którymi związanie polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego, czy też procesowego w rzeczywistości zaistniały. Nie ma on natomiast prawa badania, czy w sprawie wystąpiły inne, niewyartykułowane przez skarżącą naruszenia prawa, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Zarzut naruszenia art 15 zo ustawy COViD-19 zdaniem NSA jest niezasadny. Przepis ten wskazuje, że w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii i związanego z tym ryzyka istotnego naruszenia terminów i warunków realizacji zadań jednostek samorządu terytorialnego: wójt (burmistrz, prezydent miasta), zarząd powiatu lub zarząd województwa może dokonać zmian i czynności, o których mowa w art. 15zn pkt 1 i 2, zaciągnięcie lub wyemitowanie przez jednostkę samorządu terytorialnego zobowiązań, o których mowa w art. 91 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, nie wymaga uzyskania opinii regionalnej izby obrachunkowej o możliwości spłaty zobowiązań, o ile zobowiązania te były przewidziane w prognozie kwoty długu i jednostka uzyskała pozytywną opinię regionalnej izby obrachunkowej o tej prognozie - do odwołania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii. Nie jest uzasadniona interpretacja skarżącego kasacyjnie, że wprowadzenie art. 15 zo i 15 zn tą samą ustawą przy równoczesnym wprowadzeniu terminowości stosowania tylko do art. 15 zn wskazuje, iż wolą ustawodawcy było takie rozstrzygnięcie a także umożliwienie skrócenia ścieżki decyzyjności. Zgodnie z art. 36 ustawy COVID art. 15zn utracił moc z dniem 1 stycznia 2021 r. co powoduje że jego zastosowanie po tej dacie nie jest możliwe. Odesłanie do innej normy prawnej, która następnie straciła moc pozbawiło możliwości zastosowania tej normy, która odsyła. Sąd I instancji trafnie zaaprobował twierdzenie RIO, że odesłanie zawarte w art. 15 zo pkt 1 ustawy o COVID stało się odesłaniem pustym, a w konsekwencji organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego utracił prawo do dokonania czynności wymienionych w art. 15 zn pkt 1 i 2 ustawy o COVID. Nie można zgodzić się, że pomimo, nie istnienia w systemie prawa art. 15 zn pkt 1 i 2 ustawy o COVID, do którego odwołuje się art. 15 zo, można powoływać się na jego historyczne brzmienie i w konsekwencji pomimo utraty uprawnienia do dokonywania określonych czynności (co stanowiło wyjątek od zasady), przypisywać Prezydentowi Miasta kompetencje organu stanowiącego do dokonywania zmian w budżecie polegających na zwiększeniu dochodów i wydatków w ramach środków z Funduszu Przeciwdziałania COVID-19. Należy podkreślić, że brak jest w przepisach u.f.p. upoważnienia do dokonywania zmian w tym zakresie przez organ wykonawczy. Prawidłowo uznał Sąd I instancji, że w zarządzeniu w sprawie zmian organ wykonawczy nie może już dokonywać czynności, o jakich mowa w art. 15zn pkt 1 i 2 ustawy z 2020 r. ustawy o COVID. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji, zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 4 u.s.g. uchwalanie budżetu gminy należy do wyłącznej właściwości rady gminy i to w zakresie jej kompetencji leży uwzględnienie w treści tej uchwały wymogów określonych w art. 212 u.f.p. a dokonywanie zmian w budżecie przez organ wykonawczy jest wyjątkiem od zasady ustalania budżetu przez Radę Miasta i zakres tych zmian musi mieścić się w granicach wyznaczonych przez przepisy prawa, m.in. w granicach określonych w art. 257 u.f.p. Wymaga podkreślenia, że brew twierdzeniom skarżącego, Fundusz Przeciwdziałanie Covid-19 nie jest jednostką sektora finansów publicznych a środki określone w zarządzeniu przekazywane przez wojewodę z tego funduszu nie są dotacjami celowymi z budżetu państwa, co mogłoby uzasadniać zastosowanie art. 257 u.f.p. Zgodnie z art. 257 pkt 1 ufp, w toku wykonywania budżetu zarząd może dokonywać zmian w planie dochodów i wydatków budżetu jednostki samorządu terytorialnego polegających na zmianach planu dochodów i wydatków związanych ze zmianą kwot lub uzyskaniem dotacji przekazywanych z budżetu państwa, z budżetów innych jednostek samorządu terytorialnego oraz innych jednostek sektora finansów publicznych. Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się z obszernymi wyjaśnieniami Sądu I instancji jak również z ich konkluzją, że Fundusz Przeciwdziałania COVID-19 utworzony, podobnie jak kilka innych w BGK, jest autonomiczny - został wyłączony z systemu budżetowego a środki przez niego przekazywane nie są dotacjami o jakich mowa w art. 257 pkt 1 u.f.p. Z przyczyn wyżej wskazanych brak jest podstaw do uznania, że Sąd pierwszej instancji dopuścił się naruszenia przepisów prawa przedstawionych w petitum skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i z tego względu, oddalił ją na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania sądowego postanowiono na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935).