I GSK 1740/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia NSA Piotr Piszczek (spr.) sędzia NSA Małgorzata Grzelak Protokolant Patrycja Czubała po rozpoznaniu w dniu 2 sierpnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej PG od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 28 marca 2019 r. sygn. akt I SA/Rz 1191/18 w sprawie ze skarg PG na decyzje Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rzeszowie z dnia 10 października 2018 r. nr [...] nr [...], nr [...] w przedmiocie płatności rolnych oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 28 marca 2019 r., I SA/Rz 1191/18 oddalił skargi PG (dalej: strona, skarżący) na decyzje Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Rzeszowie z dnia 10 października 2018 r. w przedmiocie: - przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2017 r., - przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) na rok 2017, - przyznania płatności ekologicznej (PROW 2014–2020) na rok 2017. Skargę kasacyjną – stosownie do treści art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2018.1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) – wniósł skarżący, który zaskarżył wyrok w całości wskazując na naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a konkretnie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. polegającym na błędnym ustaleniu, iż część powierzchni działek zadeklarowanych do dopłat (w zakresie wyżej wyszczególnionych przedmiotów poszczególnych decyzji) w 2017 r. znajduje się w stanie wykluczającym rolnicze użytkowanie w roku kalendarzowym 2017 oraz iż stwierdzenie podczas kontroli w kwietniu 2018 r. nieprawidłowości musiały istnieć w roku 2017. Nadto skarżący wniósł o dopuszczenie dowodu z protokołów: kontroli obligatoryjnej – produkcja roślinna i zwierzęca z 11 czerwca 2018 r., a także oszacowania zakresu szkód w gospodarstwie rolnym (...) z 20 sierpnia 2018 r., które zostały załączone do skargi kasacyjnej. W efekcie skarżący zażądał uchylenia zaskarżonego wyroku w całości, a także zasądzenia od Organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego – wg norm przepisanych. Organ nie wniósł odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 40). Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należało wspomnieć, że według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany zawartymi w skardze kasacyjnej podstawami i wnioskami (w myśl art. 174 pkt 1 i pkt 2 oraz art. 176 p.p.s.a.). Związanie wnioskami skargi kasacyjnej oznacza niemożność wyjścia poza tę część wyroku sądu pierwszej instancji, której strona nie zaskarżyła. Związanie natomiast podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że Naczelny Sąd Administracyjny jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. W tym zakresie sąd odwoławczy ma obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej (por. uchwała NSA z 26 października 2009 r., I OPS 10/09 – wszystkie orzeczenia powołane w niniejszym wyroku dostępne są na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie jest natomiast dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie zarzutów skargi kasacyjnej ani ich uściślanie. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym uchybił Sąd pierwszej instancji, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego, wykazania dodatkowo, że to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W odniesieniu do prawa materialnego należy wykazać, na czym polegała dokonana przez Sąd pierwszej instancji błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa lub jakie powinno być właściwe zastosowanie przepisu prawa materialnego. W dalszej kolejności należy rozważania poprzedzić cytatem z uzasadnienia skargi kasacyjnej, w którym wskazano, że "nieprawidłowości stwierdzone podczas kontroli przeprowadzonej przez organ pierwszej instancji w kwietniu i maju 2018 roku nie istniały w poprzednim roku kalendarzowym. W szczególności ziemia i piasek zostały stopniowo zwiezione na niektóre działki rolne dopiero z początkiem 2018 roku. Ponadto drogi dojazdowe uwidocznione na nieaktualnych załącznikach graficznych w rzeczywistości w roku kalendarzowym 2017 już nie istniały i stan ten utrzymuje się do chwili obecnej. Natomiast rzekome zadrzewienia i zakrzewienia w ogóle nie występowały na przedmiotowych działkach rolnych. Skarżący dopełnił wszelkich prawem przewidzianych wymogów, aby uzyskać płatności w wysokości wskazanej w treści wniosku z dnia 24 maja 2017 roku. Powyższe okoliczności zostały potwierdzone protokołem z kontroli obligatoryjnej – produkcja roślinna i zwierzęca z dnia 11.06.2018 roku oraz protokołem z oszacowania zakresu i wysokości szkód w gospodarstwie rolnym lub dziale specjalnym produkcji rolnej spowodowanych wystąpieniem niekorzystnego zjawiska atmosferycznego z dnia 20.08.2018 roku. Z treść pierwszego z ww. protokołów jednoznacznie wynika, iż uprawniony inspektor jednostki certyfikującej kwalifikuje przedmiotowe działki rolne jako użytkowane rolniczo. Podkreślić przy tym należy, że stwierdzane przez inspektora w dniu 11.06.2018 roku uprawy rolne były na tyle zaawansowane, że miały one istnieć już w czasie przeprowadzonej kontroli przez organ w kwietniu i maju 2018 r." Wynika z niego, że skarżący w żaden sposób nie realizuje wymogu sformułowanego w art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a., a mianowicie nie wskazuje w jaki sposób został naruszony przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Należy bowiem zauważyć, że wskazane przepisy – przy całkowitym pominięciu przez kasatora regulacji krajowych i unijnych, o których prawidłowo jest mowa w uzasadnieniu Sądu I instancji (patrz k. 8 i nast.) – nie są tymi, które legły u podstaw wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Kwestia odmienności postępowania prowadzonego przez organy ARiMR w zakresie przedmiotowych płatności została przedstawiona na k. 11 i dalszych uzasadnienia Sądu I instancji, czego autor skargi kasacyjnej nie neguje. Trafnie tam wskazano, że organ postępowania nie jest zobowiązany do zastępowania strony w zakresie udowodnienia okoliczności dla niej korzystnych. Naczelny Sąd Administracyjny pragnie zauważyć, że dokumenty objęte wnioskiem dowodowym zawartym w skardze kasacyjnej mogły zostać zgłoszone w toczącym się postępowaniu administracyjnym przed wydaniem decyzji ostatecznych, które datowane są na 10 października 2018 r. (z wyżej przytoczonego cytatu wynika, że protokoły sporządzono 11 czerwca i 20 sierpnia 2018 r.). Nie złożono ich także w postępowaniu przed Sądem I instancji, co sprawia, że wniosek zawarty w skardze kasacyjnej, mający mieć oparcie w treści art. 106 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a., nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd II instancji nie jest władny czynić elementarnych ustaleń faktycznych w oparciu o dowody, które skarżący posiadał już na etapie postępowania administracyjnego i ich wówczas nie przedłożył. Uwzględniając powyższe konstatacje wskazać trzeba, że w obrębie zasad ogólnych Sąd I instancji nie naruszył treści art. 7 k.p.a., jak też w zakresie art. 77 § 1 k.p.a., którego treść została zmodyfikowana w postępowaniach dotyczących przedmiotowych płatności. Gdyby skarżący opisane wyżej protokoły przedłożył zaraz po wejściu w ich posiadanie, to nie przesądzając wyniku ich oceny – organ bezwzględnie musiałby dokonać ich weryfikacji w zestawieniu z pozostałym materiałem dowodowym. Skoro ich nie złożono, to należy uznać, że nie było podstaw do weryfikacji ustaleń dokonanych w kwietniu i maju 2018 r. W końcu wypada także dostrzec, że biorąc pod uwagę treść art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wskazać należy, że "naruszenie przepisów postępowania" należy odnosić tylko do zapisów Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Tymczasem art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Sąd I instancji nie mógł naruszyć bowiem potencjalnie mogły być one stosowane na etapie postępowania administracyjnego. Prawidłowo zatem został powołany w podstawie kasacyjnej art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., a ponieważ ma on charakter wynikowy, to samodzielnie nie może stanowić podstawy do uwzględnienia skargi kasacyjnej. Mając na względzie treść art. 184 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji wyroku.