I GSK 174/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Salachna Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc (spr.) Sędzia del. WSA Jacek Boratyn po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 lutego 2025 r. sygn. akt V SA/Wa 2327/24 w sprawie ze skargi M. Ż. i M. Ż. na decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia 28 czerwca 2024 r. nr DRP.WPAIV.411.888.2024.2.JO w przedmiocie ustalenia wysokości dofinansowania do wynagrodzenia pracownika niepełnosprawnego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych solidarnie na rzecz M. Ż. i M. Ż. 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 18 lutego 2025 r. sygn. akt V SA/Wa 2327/24 na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2026 r. poz. 143; dalej zwanej: p.p.s.a.) w sprawie skargi M. Ż., M. Ż. – wspólników spółki cywilnej S. s.c. M. Ż., M. Ż., uchylił decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z 28 czerwca 2024 r. w przedmiocie ustalenia wysokości miesięcznego dofinansowania do wynagrodzenia pracownika niepełnosprawnego oraz zasądził koszty postępowania w kwocie 697 zł. W skardze kasacyjnej Prezes Zarządu PFRON zaskarżył powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz zrzekł się rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego wymienionych niżej przez ich błędną wykładnię (nieprawidłowe odczytanie normy prawnej bądź nieprawidłowe rozumienie normy prawa materialnego) to jest: I. art. 26b ust. 4 pkt 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 44; dalej zwanej: ustawą o rehabilitacji), przez uznanie, że zatrudnienie pracownika niepełnosprawnego, wbrew temu co ustalił w sposób słuszny organ, spowodowało u pracodawcy wzrost netto zatrudnienia ogółem w stosunku miesięcznym; II. art. 2a, 2a ust.1 w związku z art. 1 oraz art. 48a ust. 2 ustawy o rehabilitacji przez całkowicie błędne przyjęcie, że pracodawca w dacie podpisania umowy o pracę nie musi dysponować orzeczeniem potwierdzającym niepełnosprawność zatrudnianej osoby aby pracownik ten mógł być wliczony do stanu zatrudnienia jako osoba niepełnosprawna podczas, gdy prawidłowa interpretacja przepisu wskazuje na coś wręcz przeciwnego czyli na konieczność dysponowania takim orzeczeniem a samo oświadczenie pracownika o spełnianiu przez tę osobę wymogów, o których mowa w art. 1 ustawy o rehabilitacji i art. 2 pkt 3 lit a rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r. nie jest wystarczające, aby można było przyjąć, że zawarcie umów o pracę z pracownikiem nastąpiło w warunkach spełnienia efektu zachęty; III. przez pomięcie przepisów art. 6.1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r. w związku z motywem 18 i 54 tegoż rozporządzenia oraz zasady pierwszeństwa prawa wspólnotowego przed prawem krajowym państwa członkowskiego, co mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie. Ponadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: IV. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na niedostatecznym wyjaśnieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia przez pomięcie przepisów art. 6 ust. 1 rozporządzenia (UE) nr 651/2014 z 17 czerwca 2014 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art.107 i art. 108 Traktatu (DZ.U. UE.L 2014.187.1, ze zm.; dalej zwanego: rozporządzeniem nr 651/2014) w związku z pominięciem dyrektyw interpretacyjnych z motywu 18 i motywu 54 rozporządzenia nr 651/2014 oraz w związku z pominięciem zasady pierwszeństwa prawa wspólnotowego przed prawem krajowym; V. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na niewłaściwym ustaleniu stanu sprawy przez nieustalenie charakteru pomocy na dofinansowanie wynagrodzeń osób niepełnosprawnych, przez nieuwzględnienie treści art. 2a w związku z art. 48a ust 2 ustawy o rehabilitacji w związku z art. 6 i art. 33 ust. 1 rozporządzenia nr 651/2014 i przyjęcie, że zatrudnienie i zawarcie umów o pracę przez pracodawcę nastąpiło w warunkach spełnienia efektu zachęty; VI. naruszenie przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na nieprawidłowym uzasadnieniu wyroku, tj. braku uzasadnienia prawnego w zakresie wskazania podstawy prawnej i wyjaśnienia toku rozumowania Sądu, które pozwoliłoby zrozumieć adresatom, dlaczego Sąd uznał, że Prezes Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych jest obowiązany do potwierdzenia istnienia dokumentu poświadczającego niepełnosprawność pracownika a nie do tego, że taki dokument został zgodnie z przepisami załączony; 1) przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572; dalej zwanej: k.p.a.) w związku z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. polegające na uwzględnieniu skargi w wyniku błędnego uznania, że w postępowaniu prowadzonym w celu ustalenia należnego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych organ nie zebrał wszystkich niezbędnych dowodów i nie dokonał na ich podstawie samodzielnego ustalenia czy pracownik niepełnosprawny, o którego chodzi w tej sprawie posiada orzeczenie o niepełnosprawności skutkujące przyjęciem dopuszczalności efektu zachęty; 2) przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. przez ogólnikowe, niespójne oraz wewnętrznie sprzeczne, bez wskazania zastosowanych przepisów oraz wyjaśnienia przyjętego przez Sąd sposobu ich wykładni i zastosowania uzasadnienie wyroku, w szczególności przez wskazanie na braki w postępowaniu dowodowym polegające na przyjęciu za podstawę w rozpoznaniu sprawy przez organ wyłącznie dokumentu poświadczającego niepełnosprawność pracownika – bez wyjaśnienia podstaw takiego wnioskowania i bez wskazania na treści jakich przepisów oparł się Sąd. Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie organ przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Strona przeciwna w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów według norm przepisanych. Jednocześnie nie wniosła o przeprowadzenie rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdyż skarżący kasacyjnie organ zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, z przyczyn określonych w § 2 powołanego artykułu, które w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły. Kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku ogranicza się zatem do oceny, czy narusza on przepisy wskazane w zarzutach skargi kasacyjnej. W pierwszej kolejności wskazać należy, że ustawodawca w art. 141 § 4 p.p.s.a. określił niezbędne elementy uzasadnienia, czyli zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera elementy konstrukcyjne przewidziane w tym przepisie. Sama okoliczność, że autor skargi kasacyjnej nie podziela stanowiska Sądu, czy też jego ocena, że uzasadnienie wyroku jest dla niego nieprzekonywujące, nie stanowi skutecznej przesłanki uwzględnienia tego zarzutu. Spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Prezesa PFRON w przedmiocie ustalenia wysokości dofinansowania do wynagrodzenia pracownika niepełnosprawnego stwierdził, że decyzja ta jest niezgodna z prawem. W ocenie NSA w sporze tym rację należy przyznać skarżącym. Wskazać należy, że celem pomocy publicznej w formie subsydiów płacowych jest zachęcenie pracodawców do zwiększenia poziomu zatrudnienia pracowników niepełnosprawnych, co wynika w pkt 54 preambuły do rozporządzenia nr 651/2014, w myśl którego pewne kategorie pracowników znajdujących się w szczególnie niekorzystnej sytuacji lub niepełnosprawnych wciąż mają trudności z wejściem na rynek pracy i pozostaniu na nim. W związku z tym organy publiczne mogą stosować środki mające na celu zachęcenie przedsiębiorstw do zwiększenia poziomów zatrudnienia tych kategorii pracowników, zwłaszcza osób młodych. Jako, że koszty zatrudnienia stanowią część zwykłych kosztów operacyjnych przedsiębiorstwa, pomoc na zatrudnienie pracowników znajdujących się w szczególnie niekorzystnej sytuacji lub pracowników z niepełnosprawnościami powinna mieć pozytywny wpływ na poziomy zatrudnienia wspomnianych kategorii pracowników i nie powinna zaledwie umożliwiać przedsiębiorstwom ograniczenie kosztów, które musiałyby ponieść w przypadku nieotrzymania pomocy. Polski ustawodawca kwestię pomocy w formie miesięcznego dofinansowania do wynagrodzenia pracownika niepełnosprawnego uregulował w art. 26a – 26c ustawy o rehabilitacji. Ustawodawca przyjął, że uprawnionym do miesięcznego dofinansowania jest każdy pracodawca, który spełnia przewidziane w ustawie warunki. Ubiegając się o dofinansowanie pracodawca powinien wykazać efekt zachęty metodą ilościową przez ustalenie wzrostu netto stanu zatrudnienia ogółem w miesiącu podjęcia zatrudnienia przez pracownika, na którego pracodawca zamierza pobierać wsparcie, w stosunku do przeciętnego zatrudnienia ogółem w okresie 12 miesięcy poprzedzających miesiąc podjęcia zatrudnienia przez tę osobę lub metodą jakościową wykazując, że pracownik podjął pracę na etacie zwolnionym w warunkach określonych w art. 26b ust. 4 i ust. 5 ustawy o rehabilitacji, w miesiącu rozpoczęcia pracy przez osobę z niepełnosprawnością. W rozpatrywanej sprawie bezspornym jest, że 1 kwietnia 2021 r., czyli w dniu zawarcia umowy o pracę z A. S. skarżący mieli świadomość, że zatrudniana jest osobą z niepełnosprawnością i jako taka została przyjęta do pracy. O zatrudnieniu nowego pracownika o orzeczonej niepełnosprawności można bowiem mówić, gdy obie strony umowy mają świadomość o istnieniu niepełnosprawności pracownika, a powiązane jest to z koniecznością okazania orzeczenia, a następnie złożenie go do akt osobowych. A. S. posiadała orzeczenie o niepełnosprawności z dnia 12 maja 2020 r. i była w trakcie uzyskiwania jego kontynuacji na kolejny okres. Spór w sprawie koncentruje się więc wokół tego, czy zatrudnienie pracownika z niepełnosprawnością nastąpiło w ramach efektu zachęty. Skarżący mieli bowiem wiedzę o niepełnoprawności A. S. jednak pracodawca nie dysponował orzeczeniem o jej niepełnosprawności przed zawarciem umowy o pracę, a jedynie oświadczeniem zatrudnianej. Orzeczenie zostało przedstawione pracodawcy dopiero 30 lipca 2021 r., co również nie jest sporne. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że prawo wliczenia pracownika do stanu zatrudnienia osób niepełnosprawnych na potrzeby dofinansowania uzależnione jest od posiadania oraz od przedstawienia pracodawcy ważnego orzeczenia wydanego przez zespół do spraw orzekania o stopniu niepełnosprawności. Nie oznacza to jednak, że pracodawca zatrudniający osobę z niepełnosprawnością, która nie okazuje orzeczenia w momencie nawiązania stosunku pracy, nie działa w efekcie zachęty. Pracodawca w chwili zatrudniania A. S., nie miał bowiem wątpliwości, że zatrudnia osobę z niepełnosprawnością stwierdzoną od 27 stycznia 2020 r. To nie fakt posiadania przy sobie dokumentu decyduje o formalnym uznaniu danej osoby za osobę z niepełnosprawnością. Decyduje o tym wydanie odpowiedniego orzeczenia i w przypadku A. S. zostało ono wydane znacznie wcześniej. Innymi słowy, w rozpatrywanej sprawie fakt nieprzedstawienia pracodawcy orzeczenia o niepełnosprawności najpóźniej w dniu zatrudnienia nie świadczy o tym, że skarżący nie posiadali wiedzy o niepełnosprawności zatrudnianego pracownika, zwłaszcza w świetle oświadczenia A. S. z 21 marca 2023 r., zgodnie z którym, pracownica ta informowała skarżących o swojej niepełnosprawności w dniu zawarcia umowy o pracę. O ile w ramach efektu zachęty chodzi o to, by pracodawca zatrudnił pracownika właśnie z uwagi na wiedzę o jego niepełnosprawności istniejącej w dacie zatrudnienia, to potwierdzenie rzeczywistej niepełnosprawności pracownika nie mieści się w omawianym pojęciu ponieważ, jeśli okazałoby się, że zatrudniony w ten sposób pracownik nie był osobą z niepełnosprawnością i nie legitymował się stosownym orzeczeniem w tym zakresie wystawionym co najmniej w dacie jego zatrudnienia, to dofinansowanie nie będzie możliwe, ale zupełnie z innej przyczyny – z uwagi na zatrudnienie pracownika, który nie był osobą z niepełnosprawnością. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał za niezasadne zarzuty naruszenie prawa materialnego w postaci art. 26b ust.4 pkt 4, art. 2a, 2a ust. 1 w związku z art. 1 oraz art. 48a ust 2 ustawy o rehabilitacji, art. 6.1 rozporządzenia nr 651/2014 w związku z pkt 18 i 54 preambuły tego rozporządzenia oraz przepisów postępowania w postaci art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Stąd też na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 762).