I GSK 1733/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc Sędzia NSA Tomasz Smoleń (spr.) Protokolant asystent sędziego Maja Wiercińska po rozpoznaniu w dniu 11 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 czerwca 2022 r. sygn. akt III SA/Gl 369/22 w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 16 lutego 2022 r. nr UP-140/2022 w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od M. S. na rzecz Zakładu Ubezpieczeń Społecznych 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 14 czerwca 2022 r., sygn. akt III SA/Gl 369/22, oddalił skargę M. S. (skarżąca kasacyjnie) na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (organ, ZUS) z dnia 16 lutego 2022 r., nr UP-140/2022 w przedmiocie ulg w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca kasacyjnie, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając wydane orzeczenie w całości oraz wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji. Ponadto wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329; aktualnie: t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.), zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1. przepisów postępowania, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na pominięciu oceny prawnej i wskazań co. do dalszego postępowania, wyrażonych w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 12 sierpnia 2021 r., sygn. akt III SA/Gl 396/21, co do konieczności wskazania informacji o dacie wszczęcia postępowania egzekucyjnego i dacie zawiadomienia skarżącej o rozszerzeniu egzekucji, czy powiązaniu faktu daty złożenia wniosku o abolicję i daty zawarcia układu ratalnego w kontekście terminu przedawnienia oraz odniesienia się do kwestii samodzielności męża skarżącej w oparciu o przedłożoną dokumentację medyczną, co skutkowało oddaleniem skargi, a winno prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji organu, która nie odpowiadała wskazaniom Sądu; 2. przepisów postępowania, a to art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. oraz art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137, dalej: p.u.s.a.), mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez bezzasadne oddalenie skargi na skutek zaniechanie przez Sąd wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji i bezpodstawnego uznania, że organ w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy, w sytuacji gdy skarżona decyzja naruszała art. 7, art. 77 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (aktualnie: t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 572; dalej: k.p.a.) poprzez niedostatecznie wnikliwą analizę sytuacji życiowej i materialnej skarżącej oraz jej rodziny, z uwzględnieniem dochodów i niezbędnych wydatków, biorąc pod uwagę konieczność utrzymania gospodarstwa domowego na poziomie niezagrażającym egzystencji oraz biorąc pod uwagę fakt, sprawowania przez skarżącą bezpośredniej opieki nad schorowanym mężem, pozbawiając ją możliwości uzyskiwania dodatkowego dochodu umożliwiającego opłacenie zadłużenia, co powinno skutkować uchyleniem decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.; 3. przepisów prawa materialnego, a to art. 28 ust. 3a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 1009; dalej: u.s.u.s.) oraz § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (t.j. Dz. U. Nr 141, poz. 1365; dalej: rozporządzenie), poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny ma pozbawiać stronę możliwości uzyskania jakiegokolwiek dochodu; podczas gdy prawidłowe rozumienie wskazanego przepisu winno prowadzić do uznania, że chodzi o dochód, który umożliwiałby opłacenie należności, a więc, dochód nawet dodatkowy, w sytuacji, gdy dochód podstawowy taki jak emerytura nie jest wystarczający. W pozostałym zakresie, gdyby nie podzielono zarzutów skargi kasacyjnej, skarżąca kasacyjnie wniosła o zastosowanie uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09. Argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, organ reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej z uwagi na jej oczywistą bezzasadność, a także zasądzenie od skarżącej kasacyjnie na rzecz organu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest niezasadna Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez Sąd I instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd I instancji przepis prawa materialnego. Odnosząc się do zarzutu z pkt 1 skargi kasacyjnej uznać należy go za niezasadny. Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej organ zrealizował wskazania zawarte w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 12 sierpnia 2021 r., sygn. akt: III SA/GI 396/21. W decyzji organ szczegółowo odniósł się do kwestii zawieszenia biegu terminu przedawnienia należności składkowych. Opisane zostały wszystkie okoliczności mające wpływ na zawieszenie biegu terminu przedawnienia w stosunku do każdej poszczególnej składki. Sądowi I instancji przedłożone zostały 6 tomy akt administracyjnych zawierających całość dokumentacji z których wynika kiedy i na jakie zaległości wystawiane były tytuły wykonawcze, kiedy i jakie czynności egzekucyjne były względem skarżącej kasacyjnie podejmowane. Jak trafnie stwierdził WSA " ... Ich istnienie obecne w aktach administracyjnych nadesłanych przez ZUS wraz z zaskarżonym rozstrzygnięciem wniosku strony o umorzenie zaległości z tytułu składek za osobę prowadzącą działalność gospodarczą i na ubezpieczenie zdrowotne osoby ubezpieczonej będącej płatnikiem i ich omówienie oznacza zadośćuczynienie zasad procesowych wyrażonych w m.in. w art. 77, art. 107 k.p.a., a dot. konieczności wyczerpującego zebrania rozpatrzenia i omówienia w treści decyzji materiału dowodowego w sprawie.". Przedłożone dokumenty pozwoliły Sądowi I instancji przeanalizować i ustalić, że należności z tytułu składek objęte przedmiotową decyzją nie uległy przedawnieniu. Ponadto stwierdzić trzeba, że zebrany materiał dowodowy pozwalał na wydanie rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie, a jego ocena doprowadziła organ do wniosków, które znajdują oparcie we wspomnianym materiale dowodowym. Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że postępowanie w zakresie przesłanek umorzeniowych przeprowadzone zostało z poszanowaniem zasad wyrażonych w art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 81 k.p.a. W pkt 2 skargi kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. oraz art. 1 § 2 p.u.s.a. Norma z art. 151 p.p.s.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, ponieważ jest normą o charakterze wynikowym i określa wyłącznie sposób rozstrzygnięcia danej sprawy przez Sąd I instancji. Naruszenie przywołanego art. 151 p.p.s.a. mogłoby mieć miejsce jedynie wówczas, gdyby Sąd - wydając zaskarżone orzeczenie - stwierdził naruszenie prawa, które powinno skutkować uwzględnieniem skargi, a pomimo powyższego ją oddalił. Dopiero ewentualne naruszenie przepisów powiązanych z ww. uregulowaniem decyduje o zasadności zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a. Gdy Sąd wydając zaskarżone orzeczenie nie stwierdził naruszeń prawa, to nie istniała przesłanka do uwzględnienia skargi, co czyni zasadnym jej oddalenie (zob. wyrok NSA z 20 stycznia 2023 r., sygn. akt II FSK 1315/20). Jednakże powiązanie art. 151 p.p.s.a. z wyżej przywołanymi przepisami nie może przynieść oczekiwanego przez skarżącą kasacyjnie efektu. Wskazać bowiem należy, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. ma charakter proceduralny, regulujący wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. O naruszeniu tego przepisu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych, wymienionych w jego treści warunków. Wyrok Sądu pierwszej instancji nie będzie poddawał się kontroli sądowoadministracyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu. Ponadto, w świetle uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w tej sprawie oczywiście nie nastąpiło. Należy mieć również na uwadze, że w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować ustaleń stanu faktycznego, jak też dokonanej przez sąd kontroli prawidłowości wykładni i zastosowania prawa materialnego przez działające w sprawie organy. Natomiast przepis art. 3 p.p.s.a. ma charakter ustrojowy, określając w sposób najbardziej ogólny i generalny zakres sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez sądy administracyjne. Nie może on zostać naruszona przez wadliwe dokonanie kontroli działania administracji publicznej, lecz poprzez przekroczenie przez sąd administracyjny kompetencji albo poprzez zastosowanie środka i/lub kryterium kontroli nieprzewidzianego w ustawie. Przepis ten mógłby zostać naruszony, gdyby Sąd I instancji w ogóle sprawy nie rozpoznał, albo rozpoznał z uwzględnieniem innego kryterium niż zgodność z prawem. W tej sprawie nie budzi najmniejszych wątpliwości, że Sąd I instancji nie przekroczył granic sprawy, lecz rozpoznał ją z uwzględnieniem kryterium zgodności z prawem. Z kolei art. 1 § 2 p.u.s.a. zakreśla właściwość sądów administracyjnych, stanowiąc, że sprawują one wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Wydanie wyroku niezgodnego z oczekiwaniem skarżącej kasacyjnie nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Nie ma bowiem żadnych podstaw do przyjęcia, iż Sąd I instancji nie dokonał kontroli działalności organów administracji publicznej oraz, że badanie to przeprowadził w innym aspekcie niż zgodność z przepisami, które miały w sprawie zastosowanie. Z powyższych względów omawiany zarzut skargi kasacyjnej jest chybiony. Na gruncie § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia przesłanką uzasadniającą umorzenie należności jest ustalenie, że opłacenie należności z tytułu tych składek pozbawi zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. W powołanym przepisie chodzi o potrzeby, których zaspokojenie jest konieczne lub których niezaspokojenie negatywnie wpłynie na byt zobowiązanego i jego rodziny. Przy czym wymaga podkreślenia, że niezbędne potrzeby życiowe należy rozumieć w sposób obiektywny, a nie poprzez subiektywne postrzeganie tych potrzeb przez skarżącą. Punktem odniesienia przy ocenie, czy spłata zadłużenia zagraża egzystencji strony, powinna być szczegółowa analiza określonego na ten czas minimum socjalnego oraz minimum egzystencji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 sierpnia 2018 r., sygn. akt I GSK 1757/18). Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku wskazał, że wysokość środków finansowych jakimi dysponuje skarżąca kasacyjnie uzyskiwana ze świadczeń emerytalnych swoich i małżonka nie może przemawiać za uznaniem zaistnienia w sprawie przesłanek z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Z wyliczeń ZUS zawartych w decyzji wynika, że dochody w gospodarstwie domowym skarżącej kasacyjnie (uwzględniając potrącenia egzekucyjne) są wyższe niż minimum socjalne dla dwuosobowego gospodarstwa domowego. WSA prawidłowo ocenił, że pomimo wysokiego zadłużenia skarżącej kasacyjnie zadłużenie może być spłacane w ratach w takim zaś razie umorzenie należności byłoby przedwczesne. NSA w składzie orzekającym również podziela pogląd NSA zajęty w wyroku z 17 stycznia 2018 r., sygn. akt II GSK 2937/17 gdzie sprzeciwiono się interpretacji art. 28 ust. 3a i § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. prowadzącej do przyjęcia, że przedsiębiorca, który nie wywiązywał się z obowiązku odprowadzania składek na ubezpieczenia społeczne doprowadzając do kumulacji należności, może uniknąć spłaty zaległości z tego tylko powodu, że powołał się na niewysokie dochody i związaną z tym dysproporcję między tymi dochodami a zaległościami. Sąd I instancji trafnie zauważył, że skarżąca kasacyjnie całymi latami nie płaciła składek co skutkowało powstaniem zaległości w tak znacznych kwotach. Nadto nie ponosiła takich kosztów, jak inni przedsiębiorcy, opłacający je na bieżąco, zatem uzyskiwała w porównaniu z nimi uprzywilejowaną pozycję na rynku i nienależne korzyści. O tym, że są to korzyści istotne świadczy wysokość zadłużenia, wynosząca ok. 327000 zł (składki za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez płatnika składek) i 268.000,00 zł składki na ubezpieczenie zdrowotne osoby ubezpieczonej będącej płatnikiem składek. Dlatego też zarzut z pkt 3. skargi kasacyjnej nie zasługuje na uwzględnienie. Odnosząc się natomiast do wniosku pełnomocnika skarżącej kasacyjnie o odroczenie rozprawy wyznaczonej na dzień 11 września 2025 r. , wyjaśnić należy, że wniosek ten nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 109 p.p.s.a., który w sprawie ma zastosowanie w związku z art. 193 p.p.s.a., nieobecność strony lub jej pełnomocnika powoduje odroczenie rozprawy tylko wtedy, gdy nieobecność wywołana jest nadzwyczajnym wydarzeniem lub inną znaną sądowi przeszkodą, której nie można przezwyciężyć, chyba że strona lub jej pełnomocnik wnieśli o rozpoznanie sprawy w ich nieobecności. Przepis ten z uwagi na zasadę szybkości postępowania sądowoadministracyjnego (art. 7 p.p.s.a.) nie może podlegać wykładni rozszerzającej. Nieobecność pełnomocnika strony wywołana innymi obowiązkami nie jest ani nadzwyczajnym wydarzeniem, ani też przeszkodą, o jakich mowa w art. 109 p.p.s.a. Dołączone do skargi pełnomocnictwo wskazuje, że pełnomocnik skarżącej kasacyjnie miał możliwość ustanowienia pełnomocnika substytucyjnego, który mógł przygotować się do rozprawy i reprezentować skarżącą kasacyjnie na rozprawie w dniu 11 września 2025 r. Na możliwość ustanowienia pełnomocnika substytucyjnego zwracał również uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 2680/16. Wskazano w nim, że w przypadku pełnomocnika będącego radcą prawnym, sposobem na przezwyciężenie przeszkody w osobistym stawieniu się na rozprawie, jest udzielenie dalszego pełnomocnictwa (substytucji) innemu radcy prawnemu lub adwokatowi. Okoliczności stanowiące przeszkodę do udziału w rozprawie powinny być podane precyzyjnie i wyczerpująco przez pełnomocnika wnoszącego o odroczenie rozprawy, z uwagi na wyjątkowy charakter tej instytucji procesowej (por. wyrok NSA z dnia 11 lipca 2019 r. sygn. akt II OSK 2227/17). Pełnomocnik powinien w związku z tym między innymi szczegółowo wyjaśnić, z jakich powodów ustanowienie pełnomocnika substytucyjnego jest niemożliwe. Tymczasem w niniejszej sprawie wniosek o odroczenie rozprawy zawiera jedynie lakoniczne stwierdzenie, że w związku z innymi rozprawami, pełnomocnik wnosi o odroczenie rozprawy. Dlatego też wniosek o odroczenie rozprawy wyznaczonej na dzień 11 września 2025 r. nie mógł zostać uwzględniony. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, uznając że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie zasługują na uwzględnienie, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.