I GSK 1732/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo (spr.) Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski Protokolant asystent sędziego Natalia Składanek po rozpoznaniu w dniu 5 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 14 września 2021 r. sygn. akt I SA/Rz 444/21 w sprawie ze skargi [...] na czynność Zarządu Powiatu Stalowowolskiego w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na udzielenie dotacji we wcześniejszym terminie 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od [...] na rzecz Zarządu Powiatu Stalowowolskiego 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 14 września 2021 r. sygn.. akt I SA/Rz 444/21 oddalił skargę [...] (dalej określana jako Spółka lub Skarżąca) na czynność Zarządu Powiatu Stalowowolskiego w postaci odmowy wyrażenia zgody na przyznanie skarżącej dotacji w terminie wcześniejszym niż od początku następnego roku budżetowego. Skargę kasacyjną od wyroku wniosła Spółka. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła mu, na podstawie art. 174 pkt. 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej określanej skrótem P.p.s.a.) : 1 . naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 145 1 pkt. 1 lit.a P.p.s.a. w zw. z art. 34 ust. 4 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych ( tekst jednolity Dz. U. z 2024 poz. 754, dalej określanej skrótem u.f.z.o.) poprzez jego błędne zastosowanie i niezasadne odmówienie skarżącej zgody na odstąpienie od terminu na złożenie informacji o planowanej liczbie uczniów, a tym samym niezasadne odmówienie skarżącej przyznania dotacji, w sytuacji gdy zasady sprawiedliwości, konstytucyjna zasada równości oraz ustawowa idea zaspokajania przez jednostkę samorządu terytorialnego zbiorowych potrzeb wspólnoty, w tym z zakresu edukacji bezspornie przemawiały za wyrażeniem przez Zarząd Powiatu Stalowowolskiego zgody na odstąpienie od terminu na złożenie informacji o planowanej liczbie uczniów, zwłaszcza, że termin na złożenie wniosku o przyznanie dotacji ma charakter wyłącznie instrukcyjny; 2. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 1 pkt. 1 lit. c w zw. z art. 7, art. 77 oraz art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 775, dalej określanej skrótem K.p.a.) poprzez brak dokładnego rozważenia stanu faktycznego sprawy, podważenie zasady zaufania obywateli do władzy publicznej i naruszenie słusznego interesu Skarżącej, poprzez niewyrażenie zgody na odstąpienie od terminu na złożenie o udzielenie dotacji, bez uzasadnionej ku temu podstawy faktycznej oraz prawnej, a przede wszystkim poprzez brak uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. W oparciu o powyższy zarzut wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i na oraz rozpoznanie złożonej skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny podstawie art. 188 P.p.s.a, względnie — w przypadku uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, że istota sprawy nie jest dostatecznie wyjaśniona o uchylenie w całości - na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie. Wniosła także o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Argumenty na poparcie zarzutów skargi kasacyjnej przytoczono w jej uzasadnieniu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Zarząd Powiatu Stalowowolskiego wniósł o jej oddalenie, jako niezasadnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna okazała się niezasadna. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2024 r., poz. 935 , dalej określanej skrótem P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 P.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 P.p.s.a. Zatem to skarżący kasacyjnie w terminie 30 dni od dnia otrzymania wyroku Sądu I instancji wraz z uzasadnieniem zakreśla zarzutami kasacyjnymi zakres tego postępowania. Z urzędu NSA bierze pod uwagę jedynie przesłanki nieważności postępowania, o których mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. W okolicznościach sprawy jednak żadna z tych przesłanek nie zaistniała. Dalej należy zaznaczyć, że stosownie do normy art. 193 zdanie drugie P.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną winno zawierać ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. (por. wyroki NSA: z 25 listopada 2016 r., sygn. akt I FSK 1376/16, z 17 stycznia 2017 r., sygn. akt. I GSK 1294/16, z 8 lutego 2017 r., sygn. akt I GSK 1371/16, z 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt I GSK 91/17; z 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1869/17; baza orzeczeń nsa.gov.pl). Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 P.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 176 § 1 pkt 2 P.p.s.a. skarga kasacyjna powinna m.in. zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych wynikających z art. 174 P.p.s.a. i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych to wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w ocenie skarżącego zostały naruszone przez Sąd pierwszej instancji. Z kolei uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo określać, do jakiego, zdaniem skarżącego, naruszenia przepisów prawa doszło w postępowaniu przed Sądem I instancji i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym należy dodatkowo wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie prawa materialnego może nastąpić przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu. Naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej (tzw. błąd subsumcji). Podkreślenia wymaga, że sformułowanie zarzutu błędnej wykładni przepisu prawa materialnego zawsze powinno łączyć się z wykazaniem, na czym polegało wadliwe odczytanie przez sąd pierwszej instancji znaczenia treści przepisu, a następnie konieczne jest podanie właściwego, zdaniem skarżącego, rozumienia naruszonego przepisu. Skargę kasacyjną oparto na zarzutach zarówno naruszenia przepisów postępowania jak i naruszeniu prawa materialnego. Zatem ocena zasadności, a co za tym idzie skuteczności zarzutów zmierzających do podważenia zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie pomijać konsekwencji wynikających z art. 174 pkt 1 i pkt 2 w związku z art. 176 P.p.s.a. oraz określonych tymi przepisami prawa koniecznych wymogów, którym w relacji do celu, o którym mowa była powyżej - co ponownie należy zaakcentować - powinny odpowiadać stawiane na ich podstawie zarzuty oraz korespondujące z nimi ich uzasadnienie (por. w tej mierze np. wyroki NSA z dnia: 28 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 1925/21; 6 listopada 2020, sygn. akt II GSK 742/20; 13 października 2017 r., sygn. akt II FSK 1445/15 oraz wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2735/15 oraz wyroki NSA z dnia: 11 października 2022 r., sygn. akt II GSK 581/19; 4 sierpnia 2022 r., sygn. akt II FSK 187/20; 8 maja 2018 r., sygn. akt II GSK 289/18; 15 grudnia 2010 r., sygn. akt II FSK 1333/09). Co za tym idzie, Naczelny Sąd Administracyjny nie może domniemywać granic zaskarżenia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, albowiem te wyznaczają zarzuty skargi kasacyjnej, a nie jest dopuszczalna rozszerzająca wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków, uzupełnianie, konkretyzowanie, uściślanie lub interpretowanie niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych, czy też nadawanie im innego znaczenia niż wynika to z ich treści i towarzyszącej im argumentacji (vide np. wyroki NSA z : 6 maja 2021 r., sygn. akt I GSK 1542/20; 29 października 2020 r. sygn. akt I GSK 285/18; 16 lipca 2020 r. sygn. akt I GSK 611/20; 4 grudnia 2019 r. sygn. II FSK 2031/18; akt 17 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 1695/13). Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 145 § 1c P.p.s.a. w związki z art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. Przywołany w skardze kasacyjnej przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, albowiem jest to przepis o charakterze ogólnym i wynikowym, który określa oznaczony przypadek, kiedy skarga na decyzję lub postanowienie podlega uwzględnieniu przez sąd administracyjny (sąd uchyla wówczas zaskarżoną decyzję w całości lub w części, jeśli dopatrzy się - innego niż dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego - naruszenia przepisów postępowania, o ile mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy). Strona skarżąca kasacyjnie chcąc wykazać jako zasadną podstawę skargi kasacyjnej naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., wskazującego na jedną z przesłanek uwzględnienia skargi m.in. na decyzję administracyjną, skoro w tej sprawie skargę oddalono na zasadzie art. 151 P.p.s.a., a nie uwzględniono jej na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a, powinna wskazać konkretne przepisy, którym uchybił organ, a którego to uchybienia nie dostrzegł sąd pierwszej instancji. W dalszej kolejności winna przekonać sąd kasacyjny, że uchybienia przepisów - nie stanowiące przesłanek wznowieniowych - mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nieskuteczność tej argumentacji prowadzić będzie do wniosku, że zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. będzie musiał zostać uznany jako nie oparty na usprawiedliwionej podstawie. Artykuł 77 K.p.a, którego naruszenie zarzuca Sądowi pierwszej instancji Skarżąca ma kilka jednostek redakcyjnych zawierających różne przepisy. Jak już wyżej wskazano Naczelny Sąd Administracyjny nie może doprecyzowywać zarzutów skargi kasacyjnej. Już z tego powodu zarzut ten jest nieskuteczny. Nadto z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że Skarżąca naruszenia zarówno art. 77 K.p.a. jak i 7 oraz 8 K.p.a. upatruje z jednej strony w nieodniesieniu się przez organ do uchwały Wojewódzkiej Rady Rynku Pracy w Rzeszowie z 14 lipca 2020 r. a z drugiej w nieuwzględnieniu przez Sąd pierwszej instancji jej wniosków dowodowych. Z wyrażonej na gruncie art. 133 § 1 P.p.s.a. zasady wynika, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym sąd orzeka na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego przez organy administracji publicznej w prowadzonym postępowaniu administracyjnym, uwzględniając również, zgodnie z art. 106 § 4 P.p.s.a., powszechnie znane fakty, a także, jak stanowi art. 106 § 3 P.p.s.a., dowody uzupełniające z dokumentów. Sąd administracyjny orzeka więc na podstawie akt administracyjnych, a badając legalność zaskarżonej decyzji, zaskarżonego aktu dokonuje oceny na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy - rozumiany, jako oparcie rozstrzygnięcia na istotnych w sprawie faktach udokumentowanych w aktach sprawy - oznacza orzekanie na podstawie materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy i stanowiącego podstawę faktyczną wydania zaskarżonego aktu oraz zakaz wykraczania poza ten materiał. W odniesieniu do wniosków dowodowych przedłożonych Sądowi pierwszej instancji Skarżąca nie zgłosiła zarzutu naruszenia art. 106 § 3 P.p.s.a. Zaś same wnioski dowodowe dotyczyły dokumentów powstałych po rozpatrzeniu wniosku Skarżącej przez Zarząd Powiatu Stalowowolskiego. W konsekwencji organ ich nie mógł wziąć pod uwagę. Także Sąd pierwszej instancji nie mógł za organ rozpoznać. Zatem zarzut naruszenia przepisów postępowania okazał się nieskuteczny. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 34 ust. 4 u.f.z.o. należy zauważyć, ze przepis ten nie był stosowany tak przez Sąd pierwszej instancji jak i organ. Ze sposobu sformułowania zarzutu oraz przytoczonej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumentacji wynika, ze w istocie Skarżąca zarzuca Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 33 ust. 4 u.f.z.o. poprzez jego błędne zastosowanie i niezasadne odmówienie jej zgody na odstąpienie od terminu na złożenie informacji o planowanej liczbie uczniów, a tym samym niezasadne odmówienie Skarżącej przyznania dotacji, w sytuacji gdy zasady sprawiedliwości, konstytucyjna zasada równości oraz ustawowa idea zaspokajania przez jednostkę samorządu terytorialnego zbiorowych potrzeb wspólnoty, w tym z zakresu edukacji bezspornie przemawiały za wyrażeniem przez Zarząd Powiatu Stalowowolskiego zgody na odstąpienie od terminu na złożenie informacji o planowanej liczbie uczniów, zwłaszcza, że termin na złożenie wniosku o przyznanie dotacji ma charakter wyłącznie instrukcyjny; Zgodnie z art. 33 ust. 4 u.f.z.o. na wniosek organu prowadzącego odpowiednio przedszkole, inną formę wychowania przedszkolnego, szkołę lub placówkę, o której mowa w art. 2 pkt 6-8 ustawy - Prawo oświatowe, organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do udzielenia dotacji, o której mowa odpowiednio w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-31a i art. 32, może wyrazić zgodę na odstąpienie od terminu, o którym mowa w ust. 1 pkt 1, lub na udzielenie dotacji w terminie wcześniejszym niż od początku następnego roku budżetowego w przypadku nie przekazania informacji i danych, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 2. Przepis ten nie stanowi, jakimi przesłankami winien kierować się organ dotujący korzystając z możliwości w nim zawartej. Uprawnienie organu do wyrażenia zgody na odstąpienie od terminu lub udzielenie dotacji w terminie wcześniejszym ustawodawca pozostawił uznaniu organu właściwego do udzielenia dotacji. W takim wypadku nie jest rolą Sądu wkraczanie w sferę samego uznania administracyjnego, a właściwy organ, mimo niedotrzymania terminu przez organ prowadzący przedszkole może dotację przyznać lub odmówić jej udzielenia. Nie oznacza to jednak, że działanie organu administracji publicznej w ramach uznania administracyjnego może być dowolne. Rolą Sądu jest bowiem ocena sytuacji poprzedzającej sam akt dotyczący ostatecznego uznania (por. wyrok NSA z 19 czerwca 2019 r., sygn. akt I GSK 613/19). Organ procedując w sferze uznania administracyjnego, powinien ujawnić stronie przesłanki jakimi kierował się, w szczególności odmawiając przyznania dotacji oraz odnieść się do argumentacji strony przedstawionej w złożonym w trybie art. 33 ust. 4 u.f.z.o. wniosku. Zobowiązuje go do tego m.in. zawarta w art. 8 K.p.a. zasada pogłębiania zaufania obywateli, zgodnie z którą, organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Skoro Skarżąca skutecznie nie podważyła ustaleń faktycznych, które legły u podstaw niewyrażenia przez Zarząd Powiatu Stalowowolskiego zgody na odstąpienie od terminu, o którym mowa w ust. 1 pkt 1 lub na udzielenie dotacji w terminie wcześniejszym niż od początku następnego roku budżetowego w przypadku nie przekazania informacji i danych, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 2., to zarzut błędnego niezastosowania art. 33 ust. 4 u.f.z.o. nie mógł odnieść pożądanego przez nią skutku. Obowiązkiem Sądu pierwszej instancji było dokonanie oceny, czy organ przy wydaniu zaskarżonej czynności nie przekroczył granic uznania administracyjnego, co przede wszystkim polegało na sprawdzeniu tego, czy organ uzasadnił podjęte rozstrzygnięcie wystarczająco zindywidualizowanymi przesłankami. Skarżąca skutecznie nie wykazała aby ocena wykonania przez Zarząd Powiatu obowiązku wszechstronnego uzasadnienia jego negatywnego stanowiska była wadliwa, że Sąd nie dostrzegł przekroczenia przez organ granic uznania administracyjnego. Wobec powyższego także zarzut naruszenia praw amaterialnego okazał się nieskuteczny. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw oddalił na podstawie art. 184 P.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie na podstawie art.204 pkt 1 P.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a. i w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) i pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 ze zm.).