I GSK 1724/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc (spr.) Sędzia NSA Joanna Salachna Protokolant asystent sędziego Marta Górniak po rozpoznaniu w dniu 30 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej W. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 marca 2022 r. sygn. akt V SA/Wa 4371/21 w sprawie ze skargi W. w K. na decyzję Ministra Edukacji Narodowej z dnia 7 lipca 2021 r. nr 10-PM/2021 w przedmiocie umorzenia należności z funduszu stypendialnego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej zwany: sądem I instancji lub WSA) wyrokiem z 4 marca 2022 r. sygn. akt V SA/Wa 4371/21, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej zwanej: p.p.s.a.), oddalił skargę W. w K. (dalej zwanej: skarżącą) na decyzję Ministra Edukacji Narodowej (dalej zwanego: Ministrem lub organem) z 7 lipca 2021 r. nr 10-PM/2021 w przedmiocie umorzenia należności funduszu stypendialnego. Skarżąca wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku zaskarżając go w całości i domagając się jego uchylenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenia na rzecz strony kosztów postępowania, zgodnie z obowiązującymi przepisami. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargi w sytuacji gdy decyzja Ministra została wydana z naruszeniem art. 7; art. 75; 77 § 1, 80, 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 735, ze zm.; dalej zwanej: k.p.a.), uzasadniającym jej uchylenie ze względu na istotne naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności polegające na błędnym ustaleniu przez organ stanu faktycznego w sprawie, przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 2 p.p.s.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca przedstawiła argumentację na poparcie powyższych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. – jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenia oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny (dalej także jako: NSA) rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami. Jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, daje Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu możliwość, w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej, ograniczenia się w uzasadnieniu wyroku, jedynie do oceny zasadności podniesionych w niej zarzutów. Zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się niezasadne. Przed przystąpieniem do oceny trafności zarzutów kasacyjnych, ze względu na sposób ich sformułowania, konieczne jest przypomnienie, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę związany jest podstawami skargi kasacyjnej. To wnoszący skargę kasacyjną określa granice kontroli orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zauważyć również należy, że artykuł 176 p.p.s.a. reguluje elementy składowe skargi kasacyjnej, a zgodnie z § 1 pkt 2 tego przepisu jej obligatoryjnym elementem jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd I instancji (vide postanowienia NSA z 8 marca 2004 r. sygn. akt FSK 41/04; z 1 września 2004 r. sygn. akt FSK 161/04; z 24 maja 2005 r. sygn. akt FSK 2302/04; treść tego, jak i dalej powoływanych orzeczeń jest dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych. Odnosząc się do jedynego zarzutu zawartego w petitum skargi kasacyjnej wskazać należy, że ustanowiona w art. 7 k.p.a. i doprecyzowana w art. 77 § 1 k.p.a. zasada prawdy obiektywnej nakłada na organ administracji publicznej obowiązek podjęcia wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jednakże w postępowaniu w przedmiocie umorzenia należności finansowych na podstawie przepisu art. 385 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz. U. z 2021 r. poz. 478 i 619; dalej zwanej: p.s.w.n.) organ administracyjny nie jest co do zasady obciążony obowiązkiem zbierania dowodów na okoliczność istnienia wspomnianych w tych przepisach przesłanek. W świetle 385 p.s.w.n., to ubiegający się o umorzenie należności ma wykazać, że ze względu na 1) wystąpienie nadzwyczajnej zmiany stosunków gospodarczych, której strony nie mogły przewidzieć w dniu otrzymania środków finansowych, z powodu której zapłata należności przez dłużnika groziłaby znacznym pogorszeniem jego sytuacji ekonomicznej; 2) wystąpienie ważnego zdarzenia losowego niezależnego od dłużnika; 3) uzasadnione ryzyko naukowe wynikające z charakteru wykonywanych zadań; 4) ważny interes publiczny lub ważne względy społeczne lub gospodarcze, w szczególności możliwości płatnicze dłużnika oraz uzasadniony interes Skarbu Państwa, nie jest w stanie opłacić tych należności. Skoro zobowiązany ma wykazać spełnienie przesłanek będących podstawą dla organu do wydania decyzji o umorzeniu należności to oznacza, że ciężar dowodu w tym zakresie spoczywa na nim jako wnioskodawcy. Umarzanie należności jest wyjątkiem od zasady obowiązku ich opłacania. Ponadto to stronie znane są okoliczności, które uniemożliwiają jej uregulowanie należności finansowej. Tym samym bezzasadne jest twierdzenie autora skargi kasacyjnej, że organ nie podjął wszelkich niezbędnych kroków w celu dokładnego ustalenia stanu faktycznego, w tym nie określił na etapie postępowania jakie dowody są istotne dla ustalenia stanu faktycznego. Na organie natomiast, zgodnie z art. 80 k.p.a., spoczywa obowiązek dokonania oceny stanu faktycznego na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, w tym dostarczonego przez wnioskującego o umorzenie. Kontrolując stanowisko sądu I instancji zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów wynikającą z art. 80 k.p.a. pod kątem ocenienia przez niego poprawności zgromadzenia przez organ materiału dowodowego i jego rozważenia, Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do wniosku, że skarżąca kasacyjnie tak w zarzutach skargi kasacyjnej jak i jej uzasadnieniu, skutecznie nie podważyła tych ustaleń i dowolności ich oceny. Należy również wskazać, że sądowa kontrola legalności decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego jest ograniczona w tym znaczeniu, że sąd nie może nakazać organowi podjęcia określonego rozstrzygnięcia. Jest to bowiem wyłączna kompetencja organu administracji. Kontrola ta obejmuje zatem przede wszystkim zbadanie, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem. Sąd nie ocenia natomiast wydanej decyzji z punktu widzenia jej celowości czy słuszności. Uznanie administracyjne nie oznacza jednak swobody w podjęciu decyzji przez organ administracji, ograniczone jest dyrektywami wyboru sformułowanymi w przepisach ustawy. Zaznaczyć również należy, że uznaniowość decyzji musi każdorazowo zachowywać proporcje pomiędzy interesem społecznym, a słusznym interesem strony. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że kontrolowane przez sąd I instancji decyzje zostały wydane w postępowaniu, które zostało przeprowadzone zgodnie ze standardami procedury administracyjnej. NSA nie podzielił zarzutów skargi kasacyjnej akcentujących dowolną, a nie swobodną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Stan faktyczny zaakceptowany przez sąd I instancji nie został przez skarżącą kasacyjnie skutecznie podważony, ponieważ ze zgromadzonego w aktach materiału dowodowego oraz wydanych w tej sprawie decyzji wynika, że informacje podane przez skarżącą nie pozwalają na pełną i wiarygodną ocenę jej sytuacji ekonomicznej, albowiem dotyczą one tylko niektórych elementów tej sytuacji (utraconych przychodów i nieplanowanych kosztów poniesionych w związku z wystąpieniem pandemii COVID-19), natomiast nie pokazują pełnego obrazu stanu majątkowego wnioskodawczyni. Wystąpienie niewątpliwie nadzwyczajnej okoliczności, jaką jest pandemia oraz związane z tym dodatkowe koszty i ograniczenie działalności uczelni, nie musi automatycznie pociągać za sobą takiego pogorszenia sytuacji majątkowej uczelni, że uregulowanie należności finansowych, wynikających z rozliczenia środków finansowych przyznanych na mocy art. 365 p.s.w.n., może zagrozić bytowi uczelni lub poważnie ograniczyć jej działalność. Mając na uwadze powyższe uwagi, stwierdzić należało że organ w przedmiotowej sprawie prawidłowo, zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów wynikającą z art. 80 k.p.a. dokonał oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Na tej podstawie zasadnie przyjął, że względem skarżącej nie zachodzą żadne przesłanki wymienione w art. 385 p.s.w.n. Nie można zatem przyjąć, jak oczekiwała tego skarżąca, że organ nie dokonał rozważania i oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a w konsekwencji niezasadnie odmówił jej umorzenia należności finansowej. Dalej należy również wskazać, że o skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania formułowanych w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie decyduje każde ich uchybienie, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przywołanego przepisu, rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego I instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Dla spełnienia wymogu wykazania, że zarzucane uchybienie przepisom postępowania mogło mieć wpływ na wynik sprawy nie wystarczy przytoczenie formuły o naruszeniu przepisów postępowania mającym wpływ na wynik sprawy, lecz konieczne jest wykazanie, który przepis postępowania został naruszony, w jaki sposób oraz wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Mając powyższe na względzie i przyznając priorytet zarzutom mającym oparcie w treści art. 174 pkt 2 p.p.s.a. dostrzec należy, że ustawodawca – o czym już była wyżej mowa – wskazał, że zarzut naruszenia przepisów postępowania może zostać uznany za skuteczny o ile uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tymczasem ani w ramach konstrukcji zarzutu, ani w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wykazano, że skarżąca kasacyjnie dowiodła spełnienia wymogu z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że zarzut skargi kasacyjnej, w zakresie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., nie został więc w sposób należyty uzasadniony, co w konsekwencji, uwzględniając związanie zarzutami skargi kasacyjnej, nie pozwoliło na dokonanie pełnej kontroli zaskarżonego orzeczenia sądu I instancji. Odnosząc się do pisma z 15 września 2025 r., w którym skarżąca kasacyjnie jak twierdzi, podnosi dodatkowe uzasadnienie podniesionych wcześniej zarzutów, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że na gruncie niniejszej sprawy nie jest możliwe rozpoznanie zarzutu naruszenia art. 9 w zw. z art. 76 i art. 77 oraz art. 79a § 1 k.p.a. Termin na wniesienie skargi kasacyjnej, w tym zwłaszcza na sformułowanie w niej stosownego zakresu zaskarżenia w ramach dopuszczalnych podstaw kasacyjnych, wynosi trzydzieści dni od dnia doręczenia stronie odpisu orzeczenia z uzasadnieniem (art. 177 § 1 p.p.s.a.). W toku postępowania skarżący kasacyjnie ma prawo popierać wniesioną skargę kasacyjną, jednak aktywność tą podejmować może skutecznie wyłącznie w ramach sformułowanych wcześniej podstaw kasacyjnych. Zarzut powyższy nie został jednak skorelowany z treścią sformułowanego w skardze kasacyjnej zakresu zaskarżenia. Na gruncie sprawy niniejszej ww. zarzuty naruszenia k.p.a. podniesione zostały dopiero w piśmie wniesionym po upływie terminu wskazanego w art. 177 § 1 p.p.s.a., nie stanowiąc uzasadnienia ani konkretyzacji rozpoznawanych podstaw kasacyjnych, lecz stanowiąc w istocie nowy zarzut kasacyjny, czym Naczelny Sąd Administracyjny był, jak to zostało wyżej wskazane, związany z mocy art. 183 § 1 w związku z art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 176 p.p.s.a. To zaś powoduje niedopuszczalność jego rozpoznania. Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.