I GSK 1722/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz (spr.) Sędzia NSA Michał Kowalski Sędzia del. NSA Jacek Surmacz po rozpoznaniu w dniu 5 sierpnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 listopada 2024 r. sygn. akt V SA/Wa 273/24 w sprawie ze skargi A. K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 10 listopada 2023 r. nr RYB.rm.9141.9.2023 w przedmiocie kary pieniężnej za przekroczenie przyznanej kwoty połowowej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA w Warszawie, Sąd pierwszej instancji) wyrokiem z dnia 15 listopada 2024 r. sygn. akt V SA/Wa 273/24 oddalił skargę A. K. (dalej: skarżący) na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 10 listopada 2023 r. nr RYB.rm.9141.9.2023 w przedmiocie kary pieniężnej za przekroczenie przyznanej kwoty połowowej. Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie wniósł skarżący zaskarżając ten wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: 1. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej: p.p.s.a.) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 50 ust. 3, art. 79 ust. 1, 2 i 6, art. 126 ust. 1 i art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 19 grudnia 2014 r. o rybołówstwie morskim (Dz.U. z 2023 r. poz. 475 z poźn. zm.), w związku z § 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 21 grudnia 2018 r. w sprawie kryteriów, na podstawie których Główny Inspektor Rybołówstwa Morskiego dokonuje oceny wagi stwierdzonego naruszenia przepisów wspólnej polityki rybołówstwa (Dz.U. z 2018 r. poz. 2469 z poźn. zm.) oraz art. 7 Kodeksu Morskiego, a także art. 3 ust. 1, art. 42 ust. 1 i art. 44 rozporządzenia Rady (WE) nr 1005/2008 z dnia 29 września 2008 r. ustanawiające wspólnotowy system zapobiegania nielegalnym, nieraportowanym i nieuregulowanym połowom oraz ich powstrzymywania i eliminowania, zmieniające rozporządzenia (EWG) nr 2847/ 93, (WE) nr 1936/2001 i (WE) nr 601/2004 oraz uchylające rozporządzenia (WE) nr 1093/94 i (WE) nr 1447/1999 (Dz. Urz. UE L 286 z 29 października 2008 r., str. 1 ze zm.; dalej: rozporządzenie nr 1005/2008) oraz art. 90 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1224/2009 z dnia 20 listopada 2009 r. ustanawiające unijny system kontroli w celu zapewnienia przestrzegania przepisów wspólnej polityki rybołówstwa, zmieniające rozporządzenia (WE) nr 847/96, (WE) nr 2371/2002, (WE) nr 811/2004, (WE) nr 768/2005, (WE) nr 2115/2005, (WE) nr 2166/2005, (WE) nr 388/2006, (WE) nr 509/2007, (WE) nr 676/2007, (WE) nr 1098/2007, (WE) nr 1300/2008, (WE) nr 1342/2008 i uchylające rozporządzenia (EWG) nr 2847/93, (WE) nr 1627/94 oraz (WE) nr 1966/2006 (Dz. Urz. UE L 343 z 2009 r., str. 1 ze zm.; dalej: rozporządzenie nr 1224/2009), poprzez oddalenie skargi na decyzję na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 10 listopada 2023 r. dotyczącą wymierzenia kary pieniężnej oraz przyznania punktów karnych za przekroczenie limitu połowowego na skutek uznania, że: 1. zastosowanie art. 79 ust. 1 i 2 oraz art. 126 ust. 1 ustawy o rybołówstwie morskim w okolicznościach sprawy było zasadne, skoro organy administracji prawidłowo ustaliły, że (1) doszło do przekroczenia kwoty połowowej przyznanej na wskazany statek rybacki w specjalnym zezwoleniu połowowym na 2021 r. wydanym na wniosek skarżącego, a (2) przekroczenie to nastąpiło w czasie, gdy skarżący był jedynym armatorem w rozumieniu art. 7 ustawy o rybołówstwie morskim, w sytuacji gdy z literalnej treści przepisu art. 126 ust. 1 ustawy o rybołówstwie morskim wynika, że kara pieniężna może zostać nałożona wyłącznie na tę osobę, która dopuściła się poważnego naruszenia przepisów WPR i w jego wyniku pozyskała produkty rybołówstwa, a nie na osobę, której w dacie naruszenia przepisów WPR przysługiwał wyłącznie status armatora, a która nie dopuściła się poważnego naruszenia przepisów WPR, 2. karze pieniężnej przewidzianej w art. 79 ust. 1 i 2 oraz art. 126 ust. 1 ustawy o rybołówstwie morskim podlega czyn polegający na dopuszczaniu przez armatora do tego, aby ktoś inny realizował połowy z poważnym naruszeniem WPR, w sytuacji gdy zgodnie z art. 3 ust. 1 i art. 42 ust. 1 rozporządzenia nr 1005/2008 za działania uznawane za połowy NNN nie jest uznawana działalność polegająca na dopuszczeniu lub zezwoleniu na dokonywanie połowów innemu podmiotowi przy użyciu własnej jednostki, lecz wyłącznie konkretne działania bezpośrednio związane z dokonywaniem połowów NNN, takie jak fałszowanie dokumentów, prowadzenie lub branie udziału w określonych połowach, niewypełnianie zobowiązań dotyczących rejestracji i zgłaszania połowu, stosowanie zakazanych narzędzi połowowych, ukrywanie dowodów, utrudnianie pracy inspektorów, branie na pokład lub dokonywanie przeładunku niewymiarowej ryby, 3. wykazanie, że armator naruszył obowiązki i uprawnienia wyznaczone specjalnym zezwoleniem połowowym w zakresie przyznanej kwoty połowowej skutkuje domniemaniem, że statek rybacki prowadzi połowy NNN, w sytuacji gdy żaden z obowiązujących przepisów, a w szczególności spośród wskazanych przez WSA, nie wprowadza takiego domniemania, a z art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 1005/2008 wynika wprawdzie domniemanie, że statek rybacki prowadzi połowy NNN, jeżeli wykazano, że wbrew środkom ochrony i zarządzania obowiązującym na obszarze prowadził wymienione w przepisie działania, jednak zgodnie z art. 44 rozporządzenia nr 1005/2008, karze za takie naruszenie podlega wyłącznie osoba fizyczna, która dopuściła się poważnego naruszenia, 4. w niniejszej sprawie brak możliwości odwołania się do definicji armatora z art. 7 Kodeksu morskiego, z tego powodu, że definicja ta obowiązuje zasadniczo na gruncie tej ustawy, w zakresie, który ta ustawa reguluje, czyli stosunków prawnych związanych z żeglugą morską, a przepisy ustawy o rybołówstwie morskim stanową lex specialis względem unormowań Kodeksu morskiego, a zatem rozumienie niektórych pojęć i instytucji na gruncie obu tych ustaw nie musi być jednakowe, w sytuacji gdy spójność systemu prawnego wymaga tego, aby tym samym pojęciom nie nadawać odmiennej treści na gruncie rożnych aktów prawnych, a wbrew twierdzeniom WSA nie istnieje również żadna reguła prawna zakazująca przyjmowania w akcie prawnym o charakterze szczególnym (ustawa o rybołówstwie morskim) znaczenia niezdefiniowanych w nim pojęć określonego w aktach o charakterze ogólnym (Kodeks morski). 2. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 10 listopada 2023 r. dotyczącą wymierzenia kary pieniężnej oraz przyznania punktów karnych za przekroczenie limitu połowowego na skutek uznania, że ze zgromadzonego w aktach administracyjnych materiału dowodowego wynika, że skarżący jako armator statku rybackiego o oznace KOŁ-160 uzyskał specjalne zezwolenie połowowe, które uprawniało go do odłowienia w 2021 r. w podrejonie 25-32 Morza Bałtyckiego 112 150 kg szprota, a dane z ERS wskazują, że na dzień 29 kwietnia 2021 r. armator statku rybackiego o oznace KOŁ-160 dokonał we wskazanym podrejonach Morza Bałtyckiego połowu łącznie 176 132 kg szprota, co przekraczało przyznaną w specjalnym zezwoleniu połowowym na 2021 r. kwotę połowową o 63 982 kg, w sytuacji gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że: 1. skarżący od dnia 1 stycznia 2021 r. nie prowadził połowów jednostką KOŁ-160, 2. w okresie objętym niniejszym postępowaniem to wyłącznie R. M. dokonywał połowów ryb na statku rybackim o oznaczeniu KOŁ-160, a dodatkowo w dniu 1 kwietnia 2021 r. został wpisany w certyfikacie okrętowym stałym jako armator KOŁ-160, a z przedłożonych przez skarżącego faktur VAT i zestawień wprost wynika, że to R. M., a nie skarżący regularnie prowadził we własnym imieniu sprzedaż ryb wyłowionych na jednostce KOŁ-160. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpatrzenia, ewentualnie rozpatrzenie skargi wniesionej przez skarżącego i uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz uchylenie w całości decyzji Głównego Inspektora Rybołówstwa Morskiego z dnia 24 lipca 2023 r., znak: ISDK/96/21. Skarżący kasacyjnie ponadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Oświadczył, że zrzeka się rozprawy. Strona przeciwna nie skorzystała z prawa do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdyż skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a druga strona nie zażądała jej przeprowadzenia. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. – jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenia oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami. Jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, daje Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu możliwość, w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej, ograniczenia się w uzasadnieniu wyroku, jedynie do oceny zasadności podniesionych w niej zarzutów. W pierwszej kolejności należy wskazać, że w skardze kasacyjnej oprócz zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a. nie zawarto innych zarzutów przepisów postępowania. Konsekwencją takiego stanu rzeczy jest niepodważenie przez skarżącego kasacyjnie ustaleń w zakresie stanu faktycznego poczynionych w tej sprawie przez organy administracyjne i zaakceptowanych prze Sąd pierwszej instancji. Oznacza to, że ustaleniami tymi związany jest również Naczelny Sąd Administracyjny. Niezasadne okazały się zarzuty naruszenia prawa materialnego. Jak wynika z uzasadnienia Sądu pierwszej instancji z wpisów w rejestrze statków rybackich wynika, że od 2 lipca 2014 r. do 30 sierpnia 2021 r. jako armator i właściciel statku rybackiego o oznace KOŁ-160 widnieli skarżący oraz R. S.. W toku postępowania ustalono, że R. S. zmarł 29 lipca 2019 r., co nie zostało odnotowane wówczas w rejestrze statków rybackich. W świetle tego ustalenia przyjąć zatem należało, że od 30 lipca 2019 r. do 30 sierpnia 2021 r. jedynym (żyjącym) armatorem jednostki o oznace KOŁ-160 wpisanym do rejestru statków rybackich był skarżący. W konsekwencji to skarżący był także jedynym dysponentem specjalnego zezwolenia połowowego nr 668/2021 z 30 grudnia 2020 r. Są to ustalenia stanu faktycznego, którymi jak już wskazano, Naczelny Sąd Administracyjny jest związany. Z treści ww. zezwolenia jednoznacznie wynika, że uprawniało ono skarżącego (i tylko jego, skoro druga z osób wskazanych w tym zezwoleniu, czyli R. S., nie żyła już w dacie wydania tegoż zezwolenia) do połowów określonych organizmów morskich w 2021 r., w tym 112 150 kg szprota we wskazanych podrejonach Morza Bałtyckiego. Zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy o rybołówstwie morskim rybołówstwo komercyjne może być wykonywane przez armatora, o którym mowa w art. 7, przy użyciu statku wpisanego do rejestru statków rybackich, zwanego dalej "statkiem rybackim", na który: 1) została wydana licencja; 2) zostało wydane specjalne zezwolenie połowowe. Z kolei zgodnie z art. 42 ust. 1 tej ustawy specjalne zezwolenie połowowe i jego duplikat zawierają dane, o których mowa w załączniku III do rozporządzenia nr 404/2011, oraz dane, o których mowa w art. 41 ust. 5 pkt 1-4 i 6-8, oraz odpowiednio wielkość przyznanej kwoty połowowej lub liczbę dni połowowych, jeżeli dla danego gatunku organizmów morskich została ustalona ogólna kwota połowowa lub liczba dni połowowych. Zgodnie zaś z art. 40 ust. 3 ustawy o rybołówstwie morskim specjalne zezwolenie połowowe jest wydawane, na wniosek armatora, na statek rybacki, na który jest wydana licencja. Natomiast zgodnie z art. 41 ust. 5 pkt 1 tego aktu prawnego wniosek o wydanie specjalnego zezwolenia połowowego zawiera między innymi imię, nazwisko, miejsce zamieszkania i adres albo nazwę, siedzibę i adres armatora statku rybackiego. Mając na uwadze powołane regulacje prawne należy podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, zgodnie z którym skoro to armator wnioskuje o wydanie specjalnego zezwolenia połowowego i na jego podstawie to armator wykonuje rybołówstwo komercyjne w ramach przyznanej kwoty połowowej, a armatorem tym – w rozumieniu przepisów ustawy o rybołówstwie morskim i stosownych przepisów unijnych – był w dacie stwierdzenia naruszenia wyłącznie skarżący, to tylko skarżący może odpowiadać za prowadzenie połowów po przekroczeniu kwoty połowowej przyznanej mu (imiennie) w specjalnym pozwoleniu połowowym. Odnosząc się do zaproponowanej w skardze kasacyjnej wykładni art. 126 ust. 1 ustawy o rybołówstwie morskim, zgodnie z którym kto dopuścił się poważnego naruszenia przepisów WPR, o którym mowa w art. 42 ust. 1 rozporządzenia nr 1005/2008 lub w art. 90 ust. 1 rozporządzenia nr 1224/2009, podlega karze pieniężnej w wysokości pięciokrotności wartości produktów rybołówstwa pozyskanych w wyniku popełnienia poważnego naruszenia, która jest ustalana na podstawie średniej ceny rynkowej danego gatunku organizmów morskich wynikającej z elektronicznego systemu raportowania połowów na dzień popełnienia naruszenia, a jeżeli w tym systemie brak jest średniej ceny rynkowej na dzień popełnienia naruszenia, bierze się pod uwagę średnią cenę rynkową wynikającą z tego systemu na dzień najbliższy przed dniem, w którym popełniono naruszenie, Naczelny Sąd Administracyjny jej nie podziela. Otóż wykładnia art. 126 ust. 1 ustawy o rybołówstwie morskim nie może być dokonywana w oderwaniu od art. 42 ust. 1 rozporządzenia nr 1005/2008 oraz art. 90 ust. 1 rozporządzenia nr 1224/2009, do których to regulacji przepis ten się odwołuje. W realiach tej sprawy zastosowanie znalazł przepis art. 42 ust. 1 rozporządzenia nr 1005/2008. W art. 2 pkt 1 tego rozporządzenia określono, że "nielegalne, nieraportowane i nieuregulowane połowy" lub "połowy NNN" oznaczają działalność połowową, która jest nielegalna, nieraportowana lub nieuregulowana. Z motywu 3 rozporządzenia nr 1005/2008 wynika, że nielegalne, nieraportowane i nieuregulowane (NNN) połowy są jednym z poważniejszych zagrożeń dla zrównoważonej eksploatacji żywych zasobów wodnych oraz naruszają podstawy wspólnej polityki rybołówstwa i międzynarodowych działań na rzecz wspierania lepszego zarządzania zasobami oceanicznymi. Zgodnie z art. 42 ust. 1 lit. a) rozporządzenia nr 1005/2008 na użytek tego rozporządzenia poważne naruszenie oznacza działania uznawane za połowy NNN zgodnie z kryteriami określonymi w art. 3. Z kolei z art. 3 ust. 1 lit. c) rozporządzenia nr 1005/2008 wynika, że domniemywa się, że statek rybacki prowadzi połowy NNN, jeżeli wykazano, że wbrew środkom ochrony i zarządzania obowiązującym na obszarze prowadzenia przez ten statek takiej działalności prowadził połowy w strefie zakazu połowów, podczas sezonu zamkniętego, bez kwoty, po przekroczeniu kwoty lub poniżej zakazanej głębokości. W realiach tej sprawy organy administracyjne stwierdziły ponad wszelką wątpliwość przekroczenie kwoty połowowej. Okoliczność ta nie była, jak już zaznaczono, kwestionowana. Cechą tego rodzaju deliktu administracyjnego jest fakt, że podmiotem, który może go popełnić jest wyłącznie armator posiadający specjalne zezwolenie połowowe. Osoba nieposiadająca takiego zezwolenia nie może bowiem przekroczyć kwoty połowowej. W związku z powyższym dokonując wykładani art. 126 ust. 1 ustawy o rybołówstwie morskim należy dojść do wniosku, że w przypadku deliktu polegającego na przekroczeniu kwoty połowowej adresatem omawianej sankcji administracyjnej może być podmiot będący armatorem posiadający specjalne zezwolenie połowowe. W konsekwencji należy zgodzić się z rozważaniami Sądu pierwszej instancji, zgodnie z którym bez znaczenia są argumenty podniesione w skardze, że w okresie objętym postępowaniem to R. M. dokonywał połowów przedmiotowym statkiem i prowadził we własnym imieniu sprzedaż ryb wyłowionych na tymże statku. Skarżący błędnie wywodzi, że skoro wymiar kary pieniężnej z art. 126 ust. 1 ustawy o rybołówstwie morskim ustala się z uwzględnieniem wartości produktów rybołówstwa pozyskanych w wyniku popełnienia poważnego naruszenia, to adresatem tejże kary powinien zawsze być ten, kto pozyskał produkty rybołówstwa wskutek dokonanego naruszenia. Tymczasem odpowiedzialność na podstawie wspomnianej normy w okolicznościach tej sprawy opiera się na dopuszczeniu przez podmiot, któremu udzielono specjalnego zezwolenia połowowego z określoną kwotą połowową szprota, do przekroczenia tejże kwoty połowowej o ponad 50 ton, co stanowiło poważne naruszenie Wspólnej Polityki Rybołówstwa. Natomiast okoliczność, że ewentualnie ktoś inny pozyskał ten "ponadwymiarowy" połów szprota jest bez znaczenia z punktu widzenia odpowiedzialności skarżącego w tej sprawie. Również niezasadne okazały się zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego. W tym zakresie w skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie wyłącznie art. 151 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Wskazać należy, że art. 151 p.p.s.a. określa kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania, a zatem ma charakter ogólny (blankietowy) i wynikowy. Jest to przepis procesowy normujący sposób rozstrzygnięcia sądu administracyjnego w przypadku stwierdzenia podstaw do oddalenia skargi. Tego rodzaju przepis, co do zasady, nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut jego naruszenia zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym, jej zdaniem, Sąd pierwszej instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Skuteczność tego zarzutu determinowana jest zatem oceną pozostałych wskazanych przez autora skargi kasacyjnej uchybień. Ze względu na niezasadność zarzutów naruszenia prawa materialnego oraz ze względu na brak w skardze kasacyjnej innych zarzutów naruszenia przepisów postępowania, zarzut naruszenia art. 15 1 p.p.s.a. okazał się niezasadny. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a oddalił skargę kasacyjną.