I GSK 1716/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Dudra (spr.) Sędzia NSA Bogdan Fischer Sędzia del. WSA Jacek Boratyn Protokolant starszy asystent sędziego Jarosław Poturnicki po rozpoznaniu w dniu 11 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej W. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 lutego 2022 r. sygn. akt V SA/Wa 505/21 w sprawie ze skargi W. R. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 30 października 2020 r. nr PO.rm.027.62.2020 w przedmiocie odmowy umorzenia należności przypadających agencjom płatniczym w ramach Wspólnej Polityki Rolnej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 22 lutego 2022 r., sygn. akt V SA/Wa 505/21 oddalił skargę W. R. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 30 października 2020 r. w przedmiocie odmowy umorzenia należności przypadających agencjom płatniczym w ramach Wspólnej Polityki Rolnej. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy. Dyrektor Pomorskiego Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją z 8 czerwca 2016 r. utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Kartuzach z 25 lutego 2016 r. o ustaleniu Ł. Sp. z o.o., reprezentowanej przez W. R., kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) w łącznej wysokości 37 114,38 zł. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną Ł. Sp. z o.o. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 19 kwietnia 2017 r., sygn. akt I SA/Gd 1104/16 oddalającego skargę Ł. Sp. z o.o. wniesioną na ww. decyzję Dyrektor Pomorskiego Oddziału Regionalnego ARiMR z 8 czerwca 2016 r. Następnie Dyrektor Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa Decyzją z 15 stycznia 2020 r. utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Kartuzach z 3 września 2019 r. orzekającą o odpowiedzialności W. R. - pełniącej od 2014 roku funkcję członka zarządu - Dyrektora zarządzającego Ł. Sp. z o.o., za zaległości tej spółki w kwocie 37 114,38 zł, ustalonej do zwrotu decyzją Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Kartuzach z 25 lutego 2016 r. wraz z odsetkami oraz kosztami upomnienia. Dyrektor Pomorskiego Oddziału Regionalnego ARiMR upomnieniem z 19 lutego 2020 r. wezwał skarżącą do spłaty należności wskazanej w ww. decyzji. Następnie organ w dniu 23 marca 2020 r. skierował do Naczelnika Urzędu Skarbowego w Kartuzach tytuł wykonawczy wraz z wnioskiem o wszczęcie postępowania egzekucyjnego wobec skarżącej. W dniu 8 kwietnia 2020 r. do organu wpłynął wniosek skarżącej o umorzenie kwoty nienależnie pobranych płatności orzeczonej do zwrotu ww. decyzją Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Kartuzach z dnia 3 września 2019 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego w Kartuzach pismem z dnia 10 lipca 2020 r. poinformował wierzyciela o zastosowaniu wobec zobowiązanej skutecznego środka egzekucyjnego poprzez zajęcie rachunku bankowego. Zastępca Dyrektora Pomorskiego Oddziału Regionalnego ARiMR, działający z upoważnienia Prezesa ARiMR, decyzją z 13 sierpnia 2020 r. odmówił umorzenia kwoty nienależnie pobranych płatności w wysokości 37 114,38 zł i odsetek w wysokości 12 511,10 zł oraz kosztów upomnienia w wysokości 11,60 zł stwierdzając, iż brak podstaw prawnych i faktycznych do uwzględnienia wniosku. Po rozpoznaniu sprawy, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, decyzją z 30 października 2020 r. utrzymał w mocy ww. decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, iż problematykę umarzania na wniosek dłużnika należności przypadających agencjom płatniczym w ramach Wspólnej Polityki Rolnej regulują przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 września 2017 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu umarzania, odraczania lub rozkładania na raty spłat należności przypadających agencjom płatniczym w ramach Wspólnej Polityki Rolnej (Dz. U., poz. 1687, dalej: rozporządzenie). Na podstawie § 4 ust. 1 ww. rozporządzenia Rady Ministrów, Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa umarza z urzędu należności o ile należność w odniesieniu do płatności indywidualnej w ramach programu pomocy lub środka wsparcia nie jest wyższa od kwoty stanowiącej równowartość 100 euro przeliczonej na złote według kursu ustalonego zgodnie z rozporządzeniem delegowanym Komisji (UE) nr 907/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającym rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do agencji płatniczych i innych organów, zarządzania finansami, rozliczania rachunków, zabezpieczeń oraz stosowania euro (Dz. Urz. UE L 255 z 28.08.2014, str. 18, z późn. zm.). Organ odwoławczy stwierdził, że w omawianej sprawie nie wystąpiła przesłanka umożliwiająca umorzenie kwoty nienależnie pobranych płatności bowiem kwota, o umorzenie której wniosła strona przekracza równowartość 100 euro. Organ wskazał, że zgodnie z § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia, Prezes ARiMR może z urzędu umarzać w całości lub części należności, w przypadku ich całkowitej nieściągalności, jeżeli wystąpi co najmniej jedna z następujących przesłanek: 1) należności nie odzyskano w wyniku zakończonego postępowania likwidacyjnego lub upadłościowego, albo postępowanie upadłościowe zostało umorzone w związku z brakiem majątku upadłego; 2) dłużnik będący osobą fizyczną zmarł, nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawiając ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawiając przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty 5000 zł; 3) dłużnik będący osobą prawną został wykreślony z Krajowego Rejestru Sądowego przy jednoczesnym braku majątku, z którego można by egzekwować należność, a odpowiedzialność z tytułu należności nie przechodzi z mocy prawa na osoby trzecie; 4) kwota należności nie przekracza wartości kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; 5) zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty wyższej od kosztów dochodzenia i egzekucji tej należności; 6) postępowanie egzekucyjne okazało się nieskuteczne. Organ wskazał, że stan faktyczny ustalony w przedmiotowej sprawie dopuszcza ocenę zasadności żądania strony jedynie w świetle przesłanek określonych w § 3 ust. 1 pkt 4-6 ww. rozporządzenia. Organ podkreślił, że § 3 ust. 1 pkt 4 ww. rozporządzenia, daje podstawę do umorzenia należności w przypadku, gdy ich kwota nie przekracza wartości kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym. Natomiast zgodnie z § 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 11 września 2015 r. w sprawie wysokości kosztów upomnienia skierowanego przez wierzyciela do zobowiązanego przed wszczęciem egzekucji administracyjnej (Dz. U. poz. 1526), koszty upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym w administracji wynoszą 11,60 zł, podczas gdy Strona wnioskuje o umorzenie kwoty 37 114, 38 zł (kwota należności głównej), która w sposób zdecydowany przekracza kwotę kosztów upomnienia. Powyższe rozporządzenie w § 3 ust. 1 pkt 5 stanowi, iż Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa może z urzędu umarzać w całości lub części należności w przypadku ich całkowitej nieściągalności, jeżeli zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty wyższej od kosztów dochodzenia i egzekucji tej należności. Mając zatem na uwadze powyższe organ uznał, że w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione przesłanki z § 3 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia, tj. w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty wyższej od kosztów dochodzenia i egzekucji tej należności. Organ wskazał również, że § 3 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2010 r. daje podstawę do umorzenia należności pieniężnych przypadającym agencjom płatniczym w sytuacji gdy postępowanie egzekucyjne okazało się bezskuteczne. Wobec powyższego bez wszczęcia postępowania egzekucyjnego w administracji i jednoczesnego potwierdzenia faktu nieściągalności przez prowadzącego sprawę Naczelnika Urzędu Skarbowego. Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nie może umorzyć Stronie należności w oparciu o wskazany przepis. Jednocześnie organ podkreślił, że Strona wskazuje na brak majątku z którego można by egzekwować należność, jednakże nie przedstawiła żadnych dowodów potwierdzających umorzenie któregokolwiek z prowadzonych wobec niej postępowań egzekucyjnych. Organ zwrócił również uwagę, że decyzja w przedmiocie umorzenia należności przypadających agencjom płatniczym w ramach Wspólnej Polityki Rolnej jest decyzją uznaniową, gdyż zwrot "może umorzyć" oznacza, że organ wydaje decyzję w ramach, tzw. uznania administracyjnego. Uznaniowy charakter decyzji powoduje, że nawet w przypadku spełnienia wszystkich ustawowych przesłanek organ może orzec o odmowie zastosowania ulgi. Organ wskazał, że we wniosku z dnia 6 kwietnia 2020 r. o umorzenie należności głównej w kwocie 37 114, 38 zł strona wskazała, że jej dochody roczne od 2019 r. nie przekraczają 6 000 zł, ponadto od 2015 r. boryka się z niekorzystną dla rolnictwa pogodą (niska temperatura, susze, długotrwałe deszcze) oraz obecnie także z sytuacją związaną z epidemią. W odwołaniu od decyzji Strona wskazała, że ma na utrzymaniu 13-letniego syna, z którym mieszka u matki. Dochody Zobowiązanej są związane z jej gospodarstwem rolnym o obszarze 2,87 ha, na którym prowadzi produkcję rośliną. Ponadto, do odwołania Strona załączyła dokumenty o bezskuteczności prowadzonych wobec zobowiązanej egzekucji komorniczych (postanowienie Komornika Sądowego z dnia 29 kwietnia 2020 r., sygn. akt [...] i postanowienie Komornika Sądowego z dnia 24 kwietnia 2020 r., sygn. akt [...] w przedmiocie umorzenia postępowania). Natomiast z ustaleń organu I instancji wynika, że strona od 2005 r. do chwili obecnej systematycznie składa wnioski i otrzymuje płatności z tytułu realizowanych przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa programów pomocowych (płatności obszarowe, z tytułu gospodarowania na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, realizacji programu rolnośrodowiskowego), co powoduje, że organ posiada możliwość odzyskania chociażby części kwoty należności w wyniku potrąceń bez konieczności wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Organ podkreślił, że trudna sytuacja materialna strony nie stanowi samoistnej przesłanki skutkującej koniecznością umorzenia obciążającej Stronę należności. Sytuacja finansowa, w której obecnie znajduje się skarżąca nie jest wystarczająca do uznania, że zobowiązanie nie może zostać przez nią spłacone. Strona prowadzi działalność rolniczą, z której uzyskuje dochody oraz jest wspierana przez jej matkę. Wobec tych danych organ uznał, iż nie zostały spełnione przesłanki uzasadniające umorzenie należności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę na opisaną na wstępie decyzję, stwierdził, że kwoty objęte wnioskiem, należność główna 37 114, 38 zł wraz z odsetkami, które na dzień wydania decyzji wynoszą 12 511,10 zł oraz kosztami upomnienia w wysokości 11,60 zł, ustalone na mocy decyzji z dnia 25 lutego 2016 r., przekraczają wartość kwoty 100 euro przeliczonej na złote wg kursu ustalonego zgodnie z art. 40 w zw. z art. 36 lit. g rozporządzenia delegowanego (WE) nr 907/2014, z którego wynika, że kurs wymiany, który ma być zastosowany, to ostatni kurs wyznaczony przez Europejski Bank Centralny (EBC) przed pierwszym dniem miesiąca, w którym została wydana decyzja ustalająca kwotę nienależnie pobranych płatności. Należy zatem zastosować kurs wymiany walut opublikowany przez Europejski Bank Centralny na dzień 29 stycznia 2016 r. (31 stycznia 2016 r - niedziela), który wyniósł 4,4398 zł, tak więc kwota stanowiąca równowartość 100 euro wynosiła 443,98 zł. Zasadnie zatem organ uznał, że w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła ww. przesłanka umożliwiająca umorzenie kwoty nienależnie pobranych płatności bowiem kwota, o umorzenie której wniosła Strona przekracza równowartość 100 euro. Sąd odnosząc się do zarzutów skargi wskazał, że nie można zgodzić się z zarzutem braku prawidłowego ustalenia sytuacji majątkowej skarżącej. Z akt sprawy wynika, że sytuacja materialna skarżącej jest trudna jednakże, jak to wskazał organ, posiada ona dochód, który może być przedmiotem egzekucji. Strona wskazała, że jej dochody roczne od 2019 r. nie przekraczają 6 000 zł, ponadto od 2015 r. boryka się z niekorzystną dla rolnictwa pogodą (niska temperatura, susze, długotrwałe deszcze) oraz obecnie także z sytuacją związaną z epidemią. W odwołaniu od decyzji strona wskazała, że ma na utrzymaniu 13-letniego syna, z którym mieszka u matki. Dochody zobowiązanej są związane z jej gospodarstwem rolnym o obszarze 2,87 ha, na którym prowadzi produkcję rośliną. Jak wynika z akt sprawy, w toku postępowania organ poinformował stronę o prawie czynnego udziału w postepowaniu oraz wypowiedzeniu się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (zawiadomienie z dnia 2 czerwca 2020 r.). Uwzględniając wniosek strony organ przedłużył również postępowanie w celu umożliwienia Stronie złożenia dodatkowych wyjaśnień (zawiadomienie z dnia 14 lipca 2020 r.). Strona nie przedłożyła jednak dodatkowych wyjaśnień. Natomiast z ustaleń organu I instancji wynika, że strona od 2005 r. do chwili obecnej systematycznie składa wnioski i otrzymuje płatności z tytułu realizowanych przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa programów pomocowych (płatności obszarowe, z tytułu gospodarowania na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, realizacji programu rolnośrodowiskowego). W tych okolicznościach, pomimo trudnej sytuacji w jakiej się znajduje skarżąca zasadnie organ uznał, że w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione przesłanki umorzenia przedmiotowej należności. W ocenie Sądu, organ działał na podstawie przepisów prawa i dokonał oceny w oparciu o materiał dowodowy zebrany i rozpatrzony w sposób wyczerpujący (art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.). Organ w sposób kompletny i zrozumiały wyjaśnił także zasadnicze powody podjętego rozstrzygnięcia, wypełniając kryteria przepisu art. 107 § 3 k.p.a. Wbrew zarzutom skargi, zdaniem Sądu, działanie organu nie stanowi w tym zakresie naruszenia obowiązujących przepisów prawa. Odnosząc się do zawartego w skardze wniosku o orzeczenie o umorzeniu wobec skarżącej kwoty nienależnie pobranych płatności, Sąd wskazał, że sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego jej załatwienia, lecz ocenia legalność działania organu administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd nie może kształtować sytuacji prawnej strony postępowania poprzez zmianę treści zaskarżonej decyzji, stąd wniosek Skarżącej nie mógł zostać uwzględniony. Skarżąca wniosła skargę kasacyjna od powyższego wyroku domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła: I. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1. art. 209 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j.: Dz. U. z 2017 r. poz. 277 z późn. zm., dalej: u.f.p.) w zw. z § 3 ust. 1 pkt 5 oraz pkt 6, § 4 ust. 1, § 6, § 7 i § 9 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, poprzez brak ich zastosowania w stanie spraw pomimo, iż w sprawie zostały spełnione przesłanki warunkujące umorzenie należności objętych wnioskiem, co winno skutkować uwzględnieniem skargi i uchyleniem decyzji a nie jej oddaleniem, 2) art. 70 § 1 Ordynacji podatkowej w zw. z art. 58 § 1 pkt 9) Ordynacji podatkowej poprzez brak ich zastosowania skutkujący biednym nie uznaniem, iż obowiązek zapłaty należności objętych wnioskiem uległ przedawnieniu. II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 1 § 1 i ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm., dalej: p.u.s.a.), w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a., poprzez wadliwe wykonanie funkcji kontrolnej w zakresie zgodności z prawem skarżonej decyzji i wydanie orzeczenia, którego nie poprzedziła kontrola działania organu administracji polegająca na ocenie, czy organ w sposób wyczerpujący dokonał analizy materiału dowodowego zebranego w postępowaniu oraz czy organ rozważył wszystkie okoliczności podnoszone przez skarżącą, przez co zostały naruszone następujące przepisy: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit, a) w zw. z art. 151 p.p.s.a. i w zw. z art. 7. art. 8, art. 77, art. 80, art. 11, art. 15 i art. 107 § 1 k.p.a., poprzez oddalenie skargi pomimo, że w sprawie zostały naruszone przepisy postępowania (w konsekwencji przyjęcie, iż argumenty organu odwoławczego są trafne i przedstawione zostały w sposób wyczerpujący), tj. wadliwej akceptacji naruszenia przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi następujących przepisów mających istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez brak kompleksowej i właściwej oceny zebranych w sprawie dowodów obrazujących sytuację materialną i rodzinną skarżącej, a w konsekwencji tego poprzez nie przeprowadzenie w sposób szczegółowy i wszechstronny postępowania dowodowego. - art. 11 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na nieprawidłowym uzasadnieniu decyzji przez organ, a w szczególności nie odniesieniu się do konkretnych okoliczności sprawy wskazywanych przez skarżącą, które miały zasadnicze znaczenie dla jej rozstrzygnięcia, w tym brak szczegółowego odniesienia się do zawartych w odwołaniu zarzutów i argumentacji z uzasadnienia odwołania; - art. 15 k.p.a. polegające na nie rozpoznaniu i nie rozstrzygnięciu przez organ II instancji samodzielnie sprawy a ograniczenie się do powielenia argumentów zawartych w decyzji organu I instancji, co pozbawiało w istocie stronę możliwości weryfikowania tych ustaleń w trybie odwoławczym, co powoduje, że decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi została wydana z naruszeniem wyżej wskazanych przepisów art. 7. art. 8. art. 77. art. 11. art. 15 i art. 107 § 3 k.p.a. i powinna była zostać uchylona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie; b) art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77, art. 80, art. 11. art. 15 i art. 107 § 1 k.p.a. oraz w zw. z art. 64. art. 64b, art. 64c, art. 64d ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1314, dalej: u.p.e.a.), poprzez: - nie zawarcie w uzasadnieniu wyroku WSA wnikliwej i merytorycznej analizy materiału dowodowego sprawy oraz zarzutów postawionych w skardze, a tym samym nierozpatrzenie całości sprawy w kontekście zgromadzonych w aktach dowodów, z uwagi na przyjęcie przez Sąd, że organ odwoławczy dokonał w niniejszej sprawie prawidłowej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, bez podania jednak przesłanek takiej konkluzji; - ograniczenie uzasadnienia wyroku WSA, jedynie do bezkrytycznego aprobowania stanowiska organu odwoławczego - w sposób nader ogólnikowy, posługujący się ogólnymi stwierdzeniami, lecz nie odnoszącymi się do okoliczności faktycznych niniejszej sprawy, przy jednoczesnym nie odniesieniu się do argumentów i zarzutów* skarżącej i ograniczenie oceny stanu faktycznego jedynie do wybranych dowodów przeprowadzonych w tym postępowaniu; - sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób niepełny w części dotyczącej uznania przez WSA, że w sprawie niniejszej nie zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty wyższej od kosztów dochodzenia i egzekucji należności skarżącej, a prowadzone postępowanie egzekucyjne okaże się finalnie nieskuteczne, w tym bez szczegółowego odniesienia się do zasad regulujących wysokość opłat i wydatków w egzekucji należności pieniężnych, co uniemożliwia merytoryczną kontrolę oceny zastosowania prawa materialnego wobec wątpliwości, co do zakresu rozpoznania okoliczności spornych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a. Zatem to skarżący kasacyjnie w terminie 30 dni od dnia otrzymania wyroku Sądu I instancji wraz z uzasadnieniem zakreśla zarzutami kasacyjnymi zakres tego postępowania. Z urzędu NSA bierze pod uwagę jedynie przesłanki nieważności postępowania, o których mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. W okolicznościach sprawy jednak żadna z tych przesłanek nie zaistniała. Postawione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mogły odnieść oczekiwanego skutku. Zarzuty ten należało uznać za nieusprawiedliwione, bądź bezskuteczne. Najdalej idącym zarzutem jest zarzut dotyczący przedawnienia. Zauważyć w tym zakresie należy, że zarzut ten pojawił się na etapie skargi kasacyjnej. Nie powołano takiego zarzutu w skardze do Sądu I instancji. Z orzecznictwa NSA wynika, że zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego powoływany po raz pierwszy w skardze kasacyjnej powinien być dla swej skuteczności powiązany z art. 134 § 1 p.p.s.a., tzn. z przepisem, który nakazuje Sądowi I instancji zbadanie sprawy w jej całokształcie bez względu na podnoszone zarzuty skierowane przeciwko decyzji organu. Brak takiego powiązania z przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a. skutkuje tym, iż zarzut taki należało uznać za nieskuteczny. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest także pogląd, że treść przepisów art. 183 § 1 w zw. z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. sprawia, iż w sytuacji, gdy z powodu braku w skardze stosownych zarzutów, sąd I instancji pominął w swych ocenach kwestię naruszenia określonych przepisów prawa materialnego można do niej wrócić w postępowaniu przed sądem kasacyjnym tylko wtedy, gdy zarzut uchybienia tych, pominiętych, przepisów połączony zostanie z zarzutem naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. W przeciwnym razie sąd kasacyjny, jakim jest sąd administracyjny II instancji, nie ma procesowego dojścia do tych zarzutów (por. wyrok NSA z 28 listopada 2006 r., sygn. akt I FSK 255/06, LEX nr 317744, wyrok NSA z 19 lutego 2009 r., sygn. akt II FSK 1647/07, LEX nr 519173, wyrok NSA z 19 lutego 2009 r., sygn. akt II FSK 97/08, LEX nr 521952, wyrok NSA z 3 września 2015 r., sygn. akt I GSK 75/14, LEX nr 2091076, wyrok NSA z 3 września 2015 r., sygn. akt I GSK 394/14, LEX nr 1800458, wyrok NSA z 30 listopada 2016 r., sygn. akt I GSK 155/15, LEX nr 317744). W stosunku do pozostałych zarzutów należy odnieść się w sposób zbiorczy ze względu na wspólną materię związaną z przesłankami umorzenia należności. Stwierdzić przede wszystkim należy, że rację ma skarżąca kasacyjnie kwestionując uzasadnienie wyroku Sądu I instancji i dokonane oceny odnośnie braku stanowiska, co do przesłanek umorzenia, o których mowa w § 3 ust. 1 pkt 5 i 6 rozporządzenia. W uzasadnieniu tych wywodów brak jednak w zakresie naruszenia przepisów o postępowaniu wykazania istotnego wpływu tych naruszeń na wynik sprawy. Zgodnie zaś z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zwrot normatywny "mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy" zawarty w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania. Oznacza to po stronie skarżącego obowiązek uzasadnienia, że następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, iż kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia (por. wyrok NSA z 17 czerwca 2011 r., sygn. akt II FSK 330/10, LEX nr 992297 i postanowienie NSA z 19 stycznia 2012 r., sygn. akt II GSK 2409/11, LEX nr 1110162). Podstawą skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. może być tylko naruszenie przez sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. A zatem między uchybieniem procesowym, a wydanym w sprawie wyrokiem podlegającym zaskarżeniu musi istnieć związek przyczynowy wskazujący na potencjalną możliwość innego wyniku postępowania sądowego. Ponadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub rangi, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanej w sprawie decyzji (por. wyrok NSA z 26 października 2011 r., sygn. akt I OSK 513/11, LEX nr 1069664). W ocenie NSA, wskazane przez stronę uchybienie procesowe w okolicznościach sprawy zaistniało, jednak nie miało ono istotnego wpływu na wynik sprawy. Należy bowiem zauważyć, że organ odwoławczy w uzasadnieniu zakwestionowanej skargą decyzji odniósł się przywołanych przesłanek umorzenia należności. Przypomnieć należy, że zgodnie z § 3 ust. 1 Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, zwany dalej "Prezesem agencji płatniczej", może na wniosek dłużnika lub z urzędu umarzać w całości lub w części należności, w przypadku ich całkowitej nieściągalności, jeżeli: zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty wyższej od kosztów dochodzenia i egzekucji tej należności (pkt 5); postępowanie egzekucyjne okazało się nieskuteczne (pkt 6). Minister w motywach decyzji odwoławczej zauważył, że skarżąca w swoim gospodarstwie rolnym prowadzi produkcję roślinną. Od 2005 r. do chwili obecnej systematycznie składa wnioski i otrzymuje płatności rolnicze: płatności obszarowe, płatności z tytułu gospodarowania na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania oraz płatności z tytułu realizowania programu rolnośrodowiskowego. Wobec powyższego organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji zasadnie uznał, że w przedmiotowej sprawie nie została spełniona przesłanka z § 3 ust. 1 pkt 5 ww. rozporządzenia, tj. w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty wyższej od kosztów dochodzenia i egzekucji tej należności. Dalej organ wskazał, że koszty postępowania egzekucyjnego w administracji w stosunku do kwoty dochodzonej należności określone zostały w formie procentowej (tj. opłata manipulacyjna w wysokości 1 % oraz opłata za czynności egzekucyjne pobierana w wysokości od 4 do 8% w zależności od rodzaju dokonanego zajęcia) w stosunku do egzekwowanej należności, z zastrzeżeniem minimalnej kwoty w odmienieniu do każdej czynności podjętej przez egzekutora. Minister, podsumowując tę przesłankę skonstatował, że przedstawione składnika majątkowe strony oraz jej możliwości zarobkowe przesądzają o możliwości uzyskania kwoty niezbędnej do pokrycia kosztów dochodzenia i egzekucji przedmiotowej należności. Motywując dalej zapadłą decyzję, organ odwoławczy powołał się na przepisy ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Zgodnie z art. 31 ust. 1 tej ustawy należności ustalane w drodze decyzji administracyjnej przez Prezesa Agencji albo inny organ właściwy do rozstrzygnięcia w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej ze środków publicznych, o których mowa w art. 29 ust. 1, z tytułu nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych pochodzących z Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji (EFRG) lub Europejskiego Funduszu Rolniczego Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) oraz krajowych środków publicznych przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z tych funduszy, a także wierzytelności wynikające z umów z tytułu płatności określonych w odrębnych przepisach realizowanych przez Agencję ze środków publicznych pochodzących z EFRG lub EFRROW oraz krajowych środków publicznych przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z tych funduszy, z wyłączeniem należności, o których mowa w art. 29 ust. 4, podlegają potrąceniu z bezspornej i wymagalnej wierzytelności lub należności dłużnika z tytułu realizowanych przez Agencję płatności w ramach tych funduszy oraz krajowych środków publicznych przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z tych funduszy. W myśl zaś art. 31 ust. 3 tej ustawy potrącenia dokonuje się przez oświadczenie Agencji złożone dłużnikowi w formie pisemnej, jeżeli dłużnik, na warunkach określonych w decyzji lub umowie, o których mowa w ust. 1 i 2, nie zwrócił na rachunek bankowy Agencji nienależnie lub nadmiernie pobranych środków. Oświadczenie ma moc wsteczną od dnia, w którym potrącenie stało się możliwe. Godzi się do powyższego dodać, że w art. 31 ust. 5 ustawy prawodawca postanowił, że koszty powstałe w wyniku dochodzenia należności i wierzytelności, w tym koszty postępowania administracyjnego, koszty postępowania sądowego i koszty egzekucyjne, podlegają potrąceniu z bezspornej i wymagalnej wierzytelności lub należności dłużnika finansowanej z części krajowej z tytułu realizowanych przez Agencję płatności w ramach poszczególnych funduszy Unii Europejskiej oraz krajowych środków publicznych przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych w ramach tych funduszy. Do potrącenia kosztów powstałych w wyniku dochodzenia należności i wierzytelności stosuje się odpowiednio przepis ust. 3. Zasadnie zatem, w ocenie NSA, Minister stwierdził, że ARiMR posiada również możliwość odzyskania chociażby części kwoty należności w wyniku potrąceń bez wszczęcia postepowania egzekucyjnego. Nie można zatem zgodzić się ze skarżącą kasacyjnie, że w sprawie zachodzi przesłanka, o której mowa w § 3 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia. Odnosząc się do drugiej z przesłanek zamieszczonej w § 3 ust. 1 pkt 6 omawianego rozporządzenia, Minister w wydanej decyzji wskazał, że Naczelnik Urzędu Skarbowego z wniosku wierzyciela prowadzi w stosunku do zobowiązanej postępowanie egzekucyjne od końca marca 2020 r., w trakcie którego zastosowany został skuteczny środek egzekucyjny w postaci zajęcia rachunku bankowego, do którego to środka wystąpił zbieg egzekucji administracyjnej z egzekucja sądową. Wobec powyższego bez potwierdzenia faktu nieściągalności w postępowaniu egzekucyjnym w administracji przez prowadzącego sprawę Naczelnika Urzędu Skarbowego, brak jest podstaw do wydania rozstrzygnięcia o umorzeniu należności. Wobec powyższego zauważyć należy, że w orzecznictwie NSA prezentowany jest pogląd, iż brak majątku stwierdzany jest w postanowieniu organu egzekucyjnego o umorzeniu postępowania egzekucyjnego (por. wyrok NSA z 27 września 2011 r., sygn. akt II GSK 894/10, LEX nr 1096805 oraz wyrok NSA z 3 lutego 2011 r., sygn. akt II GSK 238/10, LEX nr 1071107). Powyższe uzupełnić należy o stanowisko organu odwoławczego, który stwierdził, że nie zaszła też przesłanka umorzenia należności z § 4 ust. 1 rozporządzenia, gdyż dochodzona kwota (37.114,38 zł) przekracza kwotę 100 euro. W świetle przedstawionej argumentacji w sprawie nie zaistniały przesłanki do umorzenia należności, o których mowa w § 3 ust. 1 pkt 5 i 6 oraz w § 4 ust. 1 rozporządzenia. Tym samym, w zakresie istotnym dla sprawy, organy zgromadziły właściwy materiał dowodowy, przeprowadziły stosowne postępowanie wyjaśniające, dokonały właściwych ustaleń faktycznych i ocen prawnych. Zasadnie więc decyzje te zaakceptował Sąd I instancji, dokonując – co do zasady – ich prawidłowej kontroli. Nie doszło zatem do naruszenia przepisów procesowych wskazanych jako naruszone w zarzutach kasacyjnych, wskazanych w sposób nazbyt ogólny, utrudniający tę kontrolę oraz bez wykazania istotnego wpływu na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wiąże się z koniecznością prawidłowego ich sformułowania w samej skardze, poprzez powołanie konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego - uchybił sąd wojewódzki, uzasadnienia ich naruszenia, a w przypadku zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wskazania, że wytknięte naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Kasacja nie odpowiadająca tym warunkom, a więc pozbawiona podstawowych elementów treściowych, uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę jej zasadności. Sąd nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych (por. wyrok NSA z 11 września 2012 r., sygn. akt II OSK 151/12, LEX nr 1219250). W kontekście powyższego zauważyć jeszcze należy, że skarga kasacyjna winna być tak zredagowana, żeby nie stwarzała żadnych wątpliwości, a intencje strony winny być wyartykułowane w sposób jednoznaczny (por. postanowienie NSA z 10 sierpnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1491/11, LEX nr 1069025). W skardze kasacyjnej należy sformułować w sposób jednoznaczny podstawy kasacyjne oraz umotywować je w taki sposób, aby poszczególne fragmenty uzasadnienia można było połączyć z poszczególnymi zarzutami (por. wyrok NSA z 29 czerwca 2010 r., sygn. akt II FSK 229/09, LEX nr 596327 oraz wyrok NSA z 19 lutego 2009 r., sygn. akt II FSK 97/08, LEX nr 521952). W świetle przedstawionej argumentacji odnoszącej się do zarzutów naruszenia przepisów prawa procesowego, w konsekwencji braku skutecznego podważenia ustaleń faktycznych, stwierdzić należy, że zarzut pierwszy skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez brak ich zastosowania należało uznać za zarzut nieskuteczny. W orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że brak skutecznego podważenia ustalonego w sprawie stanu faktycznego czyni nieuzasadnionymi zarzuty naruszenia prawa materialnego. Błędne zastosowanie lub tak jak zarzucane w rozpoznawanej skardze kasacyjnej niezastosowanie przepisów materialnoprawnych zasadniczo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane jedynie pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń, czy też dowiedzenia ich wadliwości (por. wyrok NSA z 11 listopada 2021 r., I GSK 826/21). W konsekwencji poczynionych rozważań wszystkie postawione zarzuty kasacyjne należało uznać za niemogące odnieść oczekiwanego przez stronę skutku. Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny, oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.