I GSK 1714/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia NSA Joanna Salachna Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Anna Witczak po rozpoznaniu w dniu 20 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej B. Sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 czerwca 2021 r. sygn. akt V SA/Wa 1702/21 w sprawie ze skargi B. Sp. z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 3 grudnia 2020 r. nr KOC/5742/Ni/20 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia na rzecz ochrony miejsc pracy ze środków Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych na dofinansowanie wynagrodzenia pracowników objętych przestojem ekonomicznym albo obniżonym wymiarem czasu pracy, w następstwie wystąpienia COVID-19 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz B. Sp. z o.o. w W. 1 120 (tysiąc sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej zwany: WSA lub sądem I instancji) wyrokiem z 7 czerwca 2021 r. sygn. akt V SA/Wa 1702/21, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej zwanej: p.p.s.a.), oddalił skargę B. Sp. z o.o. w W. (dalej zwanej: skarżącą lub spółką) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (dalej zwanego: SKO) z 3 grudnia 2020 r. nr KOC/5742/Ni/20 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia na rzecz ochrony miejsc pracy ze środków FGŚP na dofinansowanie wynagrodzenia pracowników objętych przestojem ekonomicznym albo obniżonym wymiarem czasu pracy, w następstwie wystąpienia COVID-19. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy: Wnioskiem z 21 lipca 2020 r., spółka zwróciła się do Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Warszawie o przyznanie z Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych środków na wypłatę świadczeń od 1 lipca 2020 r. dla 5 pracowników na okres 3 miesięcy z przeznaczeniem na dofinansowanie wynagrodzeń i składek ZUS. Decyzją z 14 października 2020 r. odmówiono spółce przyznania wnioskowanych świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że mimo wezwania Dyrektora WUP z 19 sierpnia 2020 r. spółka nie wykazała w wymaganym terminie, że pracownicy objęci ww. wnioskiem o dofinansowanie nie są zatrudnieni w ramach działalności wychowanie przedszkolne. W związku z powyższym organ I instancji, stwierdził, że spółka, nie jest podmiotem uprawnionym do otrzymania świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy w ramach art. 15gg ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374, z poźn. zm.; dalej zwanej: ustawą COVID-19). Decyzją z 3 grudnia 2020 r. SKO utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że strona nie mieści się w żadnej kategorii podmiotów wskazanych w art. 15g ust. 1 ustawy COVID-19. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 15gg ust. 1 ustawy COVID-19, organ stwierdził, że powołany przepis wyklucza podjęcie i prowadzenie działalności gospodarczej w formie szkoły lub placówki, zespołu, o którym mowa w art. 182, oraz innej formy wychowania przedszkolnego. Organ podkreślił, że strona pozostawiła bez odpowiedzi wezwanie do wyjaśnienia, czy wniosek został złożony na dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników związanych z prowadzoną działalnością o PKD 85.10.Z, tj. wychowaniem przedszkolnym, czy innego rodzaju działalnością. Wskazał, że również w odwołaniu od decyzji nie przedstawiła żadnych wyjaśnień w powyższej kwestii ani nie załączyła żadnych dowodów, z których wywodziłaby dla siebie skutki prawne. Zaskarżonym wyrokiem z 7 czerwca 2021 r. WSA w Warszawie oddalił skargę spółki. W uzasadnieniu wskazał, że zasadnicze znaczenie dla rozpoznania sprawy miało ustalenie, czy wniosek skarżącej dotyczy pracowników, którzy są zatrudnieni w obrębie działalności przedszkolnej, czy innych pracowników zatrudnionych w innego rodzaju działalności skarżącej, którą w świetle prawa można uznać za prowadzenie działalności gospodarczej. Skarżąca została wezwana przez Dyrektora WUP do przedstawienia wyjaśnień, czy przedmiotowy wniosek został złożony na dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników związanych z prowadzoną działalnością PKD 85.10.Z, czy innego rodzaju działalnością. W wezwaniu wskazano, że nieprzekazanie ww. wyjaśnień w zakreślonym terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania, skutkować będzie koniecznością rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o materiał dowodowy zawarty w aktach sprawy. Strona została również pouczona o prawie do wypowiedzenia się, co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań w trybie art. 10 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, ze zm.; dalej zwanej: k.p.a.). Wezwanie zostało doręczone 24 sierpnia 2020 r. Strona nie udzieliła wyjaśnień, nie skorzystała również z uprawnień określonych w art. 10 k.p.a. Z kolei w punkcie 7 złożonego i podpisanego przez skarżącą wniosku zawarto zobowiązanie wnioskodawcy do dostarczenia na żądanie uprawnionych organów kopii wykazu pracowników objętych dofinansowaniem sporządzonego na dzień złożenia wniosku. Sąd wskazał, że to na skarżącej spoczywał obowiązek przedstawienia organowi żądanych wyjaśnień. Sąd nie podzielił również zarzutów skargi dotyczących naruszenia art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 art. 80, art. 127 k.p.a. bowiem w niniejszej sprawie organy podjęły, zdaniem sądu, wszelkie niezbędne działania w celu wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a uzasadnienie faktyczne zaskarżonej decyzji zawiera szczegółowe ustalenie faktów, na których oparł się organ, a uzasadnienie prawne odnosi się do prawidłowo zastosowanych przepisów prawa. Spółka, reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła skargę kasacyjną na powyższe orzeczenie zaskarżając je w całości. W skardze kasacyjnej wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a. Ponadto wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie na zasadzie art. 176 § 2 p.p.s.a. oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, zgodnie z art. 209 w zw. z art. 203 pkt.1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła: a) na postawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 15gg ust 1 ustawy COVID-19 w zw. z art. 15g ust. 1 tej ustawy w zw. z art. 3 i art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców (tekst jedn. Dz. U. 2019 r. poz. 1292, z późn. zm.) i art. 170 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. – Prawo oświatowe (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 7148; z późn. zm) przez błędną ich wykładnią skutkującą przyjęciem, że skarżąca nie jest przedsiębiorcą w rozumieniu ww. przepisów, a w konsekwencji nie może skutecznie ubiegać się o dofinansowanie wynagrodzeń pracowniczych pomimo, że szczegółowa analiza sytuacji prawnej przedsiębiorstwa prowadzonego przez skarżącą prowadzi do wniosku, że bez wątpienia posiada ona status przedsiębiorcy w rozumieniu ww. przepisów, przede wszystkim z uwagi na okoliczność, że jest podmiotem wpisanym od lat do rejestru przedsiębiorców KRS, a oprócz placówki przedszkolnej, prowadzi inną regularną działalność gospodarczą, a tym samym nie zachodzą żadne negatywne przesłanki do tego by odmówić przyznania jej wnioskowanej pomocy; b) na postawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 15gg ust 1 ustawy COVID-19 w zw. z art. 159 ust. 1 tej ustawy przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że kluczowe znaczenie dla rozpoznania sprawy, tj. dla przyznania skarżącej wnioskowanych świadczeń ma ustalenie czy wniosek skarżącej dotyczy pracowników, którzy są zatrudnieni w obrębie działalności przedszkolnej podczas gdy wymogu takiego nie sposób wywodzić z art. 15gg ust. 1. Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżąca przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Podlegająca rozpoznaniu skarga kasacyjna jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. – jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenia oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając sprawę, związany był granicami skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: - naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.); - naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na zarzutach błędnej wykładni przepisów prawa materialnego art. 15gg ust. 1 w zw. z 15g ust. 1 ustawy COVID-19. Dokonując wykładni tych przepisów przypomnieć należy, że wnioskowane przez stronę świadczenie na dofinansowanie wynagrodzenia pracowników jest jedną z form pomocy przewidzianej przez państwo, jako wsparcie przedsiębiorstw i innych podmiotów dotkniętych skutkami pandemii koronawirusa. Wobec kryzysu gospodarczego spowodowanego epidemią COVID-19 Komisja Europejska wydała Komunikat określający Tymczasowe ramy środków pomocy państwa w celu wsparcia gospodarki w kontekście trwającej epidemii COVID-19 (Dz. U. UE.C.2020.91I.1 z 20 marca 2020). Komisja postanowiła, że komunikat ten stosuje się od 19 marca 2020 r. biorąc pod uwagę gospodarcze skutki epidemii COVID-19, które wymagały natychmiastowych działań. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można przy wykładni wskazanych przepisów tracić z pola widzenia tego, że ustawa COVID-19 i kolejne jej nowelizacje, miały na celu m.in. zwalczanie skutków, w tym społeczno-gospodarczych, COVID-19, np. przez udzielanie różnego rodzaju wsparcia materialnego wielu podmiotom, w tym przedsiębiorcom. Wprowadzane przez ustawodawcę ograniczenia w prowadzeniu działalności zarobkowej, gospodarczej w związku z przeciwdziałaniem COVID-19, powinny wiązać się z rozwiązaniami mającymi udzielać wymiernego i realnego wsparcia tym, którzy określonymi ograniczeniami byli bezpośrednio obejmowani, a przez to doznali faktycznego, ograniczenia konstytucyjnego prawa swobody prowadzenia działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji RP) i możliwości zarobkowania. Określenie formy wsparcia należy do ustawodawcy, a udzielenie ulgi w realizacji fiskalnych obowiązków publicznoprawnych jest jedną z nich. Zgodnie art. 15gg ustawy COVID-1 "Podmioty, o których mowa w art. 15g ust. 1, u których wystąpił spadek obrotów gospodarczych w rozumieniu art. 15g ust. 9, w następstwie wystąpienia COVID-19, mogą zwrócić się z wnioskiem do dyrektora wojewódzkiego urzędu pracy, właściwego ze względu na swoją siedzibę o przyznanie świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy, ze środków Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, na dofinansowanie wynagrodzenia pracowników, o których mowa w art. 15g ust. 4, nieobjętych: 1) przestojem, o którym mowa w art. 81 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy, lub 2) przestojem ekonomicznym w następstwie wystąpienia COVID-19, o którym mowa w art. 15g ust. 5, lub 3) obniżonym wymiarem czasu pracy w następstwie wystąpienia COVID-19, o którym mowa w art. 15g ust. 5." (art. 15gg ust. 1 ustawy COVID-19). Art. 15g ust. 1 ww. ustawy COVID-19 stanowi, że "Przedsiębiorca w rozumieniu art. 4 ust. 1 lub 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców, organizacja pozarządowa w rozumieniu art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. z 2023 r. poz. 571) oraz podmiot, o którym mowa w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, u których wystąpił spadek obrotów gospodarczych w następstwie wystąpienia COVID-19, państwowa lub prowadzona wspólnie z ministrem właściwym do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego instytucja kultury, w rozumieniu ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2024 r. poz. 87), u której wystąpił spadek przychodów w następstwie wystąpienia COVID-19, a także kościelna osoba prawna działająca na podstawie przepisów o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej, o stosunku Państwa do innych kościołów i związków wyznaniowych oraz o gwarancjach wolności sumienia i wyznania, oraz jej jednostka organizacyjna, może zwrócić się z wnioskiem o przyznanie świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy, o wypłatę ze środków Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych świadczeń na dofinansowanie wynagrodzenia pracowników objętych przestojem ekonomicznym albo obniżonym wymiarem czasu pracy, w następstwie wystąpienia COVID-19, na zasadach określonych w ust. 7 i 10." Z kolei zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2023 r. poz. 221) przedsiębiorcą jest osoba fizyczna, osoba prawna lub jednostka organizacyjna niebędąca osobą prawną, której odrębna ustawa przyznaje zdolność prawną, wykonująca działalność gospodarczą. Natomiast w myśl art. 3 tej ustawy działalnością gospodarczą jest zorganizowana działalność zarobkowa, wykonywana we własnym imieniu i w sposób ciągły. Dokonując dalej wykładni art. 15g ust. 1 i art. 15gg ust. 1 ustawy COVID-19, w związku z argumentacją organów i sądu I instancji odnoszącą się do art. 170 ustawy – Prawo oświatowe, podkreślić należy, że trzeba mieć na uwadze to, że przepis ten powinien być jednak przepisem szczególnym względem ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Dostrzegając, że działalność oświatowa wypełnia przesłanki uznania jej za działalność gospodarczą ustawodawca zdecydował o wyłączeniu działalności oświatowej z zakresu pojęcia działalności gospodarczej co uzasadnione jest ujmując rzecz najogólniej koniecznością odrębnego, bardziej rygorystycznego nadzoru nad działalnością oświatową. (zob. wyrok NSA z 12 lutego 2020 r. sygn. akt II FSK 877/18). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego celowi temu nie służy odmowa przyznania wsparcia podmiotowi prowadzącemu w sposób ciągły w celach zarobkowych we własnym imieniu i na własne ryzyko – refundacji na podstawie art. 15g ust. 1 ustawy COVID-19 uzasadniając tą odmowę jedynie treścią art. 170 ust. 1 ustawy – Prawo oświatowe. Takie czysto formalne odczytanie przepisu art. 15g ust. 1 ustawy COVID-19 doprowadziłoby do sytuacji, w której osoba faktycznie prowadząca działalność zarobkową zamkniętą rządowymi regulacjami z powodu COVID-19, została z założenia pozbawiona dostępu do ulgi udzielanej innym podmiotom, które znalazły się w takiej samej sytuacji faktycznej. W konsekwencji uniemożliwiłoby ubieganie się o przyznanie świadczeń na rzecz ochrony wszystkich miejsc pracy bez wyjątku, o wypłatę świadczeń na dofinansowanie wynagrodzenia pracowników (wszystkich bez wyjątku) objętych przestojem ekonomicznym albo obniżonym wymiarem czasu pracy, w następstwie wystąpienia COVID-19. Wskazać należy, że także podmiot prowadzący placówkę oświatową jest pracodawcą i podlega regulacjom prawa pracy i ubezpieczeń społecznych, w tym obowiązkowi opłacania składek na Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, także w zakresie prowadzonej przez siebie działalności oświatowej (prowadzenia przedszkola) odprowadza składkę, jak też zatrudnieni w ramach tej działalności pracownicy objęci są taką składką, a środki pomocowe (dofinansowanie wynagrodzeń) pochodzą właśnie ze środków Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, prokonstytucyjna wykładnia sprzeciwia się temu, by pomijać te podmioty w zakresie pomocowym tylko z tej przyczyny, że pracują i są zatrudnione w ramach działalności, która z uwagi na swoją specyfikę i obwarowania prawne wyłączona została z zakresu pojęcia działalności gospodarczej w ujęciu Prawa przedsiębiorców (art. 32 Konstytucji). Obowiązkiem organu w ponownie prowadzonym postępowaniu będzie dokonanie formalnej i merytorycznej oceny wniosku, z uwzględnieniem zaprezentowanej powyżej wykładni odpowiednich przepisów ustawy o COVID-19, w sposób uwzględniający zasady demokratycznego państwa prawa. Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 188 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1.i 2. Wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt. 1 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.