I GSK 1701/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Wegner (spr.) Sędzia NSA Joanna Salachna Sędzia del. WSA Jacek Boratyn po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 21 grudnia 2021 r. sygn. akt III SA/Lu 442/21 w sprawie ze skargi P. K. na decyzję Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Elizówce z dnia 12 maja 2021 r. nr 9003-2021-000338 w przedmiocie uchylenia decyzji w przedmiocie przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem 21 grudnia 2021 r., sygn. akt III SA/Lu 442/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę P. K. na decyzję Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 12 maja 2021 r., w przedmiocie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej. Od tego wyroku skarżący wniósł skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Zarzucił po pierwsze naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) – dalej "p.p.s.a." poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy organy administracji, w toku prowadzonego postępowania administracyjnego, dopuściły się naruszenia wskazanych niżej przepisów postępowania: art. 6, 7, 11 i 107 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.) – dalej jako "k.p.a."- poprzez brak wyjaśnienia przesłanek, z uwagi na które organy określiły w sposób nieprawidłowy różnicę pomiędzy powierzchnią deklarowaną a powierzchnią stwierdzoną jako półnaturalnych łąk wilgotnych, co wynikało w szczególności z błędnej wykładni przepisów art. 19 ust. 1 rozporządzenia (UE) nr 640/2014, która została oparta o błędne oględziny działki ewidencyjnej nr [...] oraz art. 7, 11, 77 § 1 i 80 k.p.a. - poprzez nierozpatrzenie całokształtu materiału dowodowego potrzebnego do rozstrzygnięcia sprawy i przeprowadzenie wyłącznie formalnej oceny sporządzonego na potrzeby postępowania protokołu oględzin działki ewidencyjnej nr [...], bez wnikania w jego zawartość merytoryczną w sytuacji, gdy przy sporządzaniu protokołu dokonano niewłaściwej kwalifikacji gruntów, co doprowadziło do zaniżenia powierzchni rzeczywistej gruntów. Skarżący zarzucił także naruszenie prawa materialnego, kwalifikując je jako naruszenie tj. art. 145 § 1 lit. a p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy organy administracji dokonały błędnej wykładni art. 14 ust. 1 ustawy z 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2018 r. poz. 627 ze zm.) – dalej: "ustawa" oraz art. 19 ust. 1 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. U. L 181 z 20.06.2014) - dalej w skrócie: "rozporządzenie 640/2014", która to wykładnia została oparta o błędne wnioski z protokołu oględzin działki ewidencyjnej nr 3, co – zdaniem skarżącego - powoduje, że w tym zakresie decyzja administracyjna jako wydana bez podstawy prawnej jest nieważna. Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania. Wniósł nadto o zwolnienie od kosztów sądowych Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zarzutów kasacyjnych, chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz uzasadnione jest odniesienie się jedynie do zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Więc to na autorze skargi kasacyjnej ciąży obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżonym orzeczeniem, na czym polegała prawidłowa i właściwe zastosowanie przepisu (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa naruszone przez sąd i wpływ naruszenia na wynik sprawy, tj. na treść orzeczenia (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do uzupełniania, czy korygowania wadliwie postawionych zarzutów kasacyjnych. Nie może też samodzielnie ustalać podstaw, kierunków jak i zakresu zaskarżenia. Kwestią sporu w rozpoznawanej sprawie była odmowa przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej z uwagi na dokonane przez organ w wyniku wznowienia postępowania, ustalenia i w ich konsekwencji stwierdzenia różnicy, pomiędzy powierzchnią deklarowaną kwalifikowaną, którą według złożonego przez skarżącego wniosku o przyznanie płatności wynosiła 39,08 ha, a powierzchnią stwierdzoną, która wyniosła 27,25 ha. Organy uznały, że powierzchnia gruntów wykluczonych z płatności wyniosła 11,83 ha. Różnica ta stanowiła wyliczenie procentowe powierzchni na poziomie 43,41%, co zgodnie z art. 19 ust. 1 rozporządzenia 640/2014 przekraczało ustalony przez ten przepis procent różnicy na poziomie 20 %. Powołane zarzuty skargi kasacyjnej oraz jej uzasadnienie nie wykazują, do jakiego, zdaniem strony skarżącej, naruszenia procesowego doszło i na czym to naruszenie polegało. W konsekwencji – nie wykazano także, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Postępowanie administracyjne w tej sprawie toczyło się w trybie nadzwyczajnym – wznowienia postępowania. Tymczasem skarżący nie sformułował zarzutów tych przepisów prawa procesowego, które regulują tę właśnie kategorię postępowania. Kontestuje natomiast czynności postępowania wyjaśniającego oraz ich rezultat. Sąd pierwszej instancji należycie wywiązał się z obowiązku sprawowania kontroli legalności decyzji w tym zakresie. Nie zasługują na uwzględnienie zarzuty dotyczące błędnych oględzin działki ewidencyjnej nr 3 oraz dokonania przy sporządzaniu protokołu, niewłaściwej klasyfikacji gruntów, które to zdaniem skarżącego doprowadziło do zaniżenia powierzchni rzeczywistej gruntów. System identyfikacji działek ustanawia się w oparciu o mapy, dokumenty ewidencji gruntów lub też inne dane kartograficzne, gdzie podstawowym materiałem do identyfikacji działek jest ornofotomapa, Należy wskazać, że maksymalny obszar kwalifikowany określony w systemie identyfikacji działek rolnych dla danej działki ewidencyjnej nie obejmuje wszystkich gruntów położonych na danej działce, lecz tylko takie, które spełniają określone kryteria. Rację w tym aspekcie ma organ, że maksymalny obszar kwalifikowany jest wyznaczany na podstawie różnicy pomiędzy powierzchnią ewidencyjną działki a powierzchniami nieuprawnionymi do płatności, przy jednoczesnym założeniu, że dane z ewidencji gruntów i budynków nie są wykorzystywane do celów określenia maksymalnego obszaru kwalifikującego się do przyznania płatności. Jak wynika z akt sprawy, z protokołu oględzin wynika, że na działce skarżącego stwierdzono TUZ na powierzchni 27,25 ha, pomimo usunięcia przez skarżącego części zakrzaczeń, jednak powierzchni tej nie uwzględniono z uwagi na nieusunięte gałęzie oraz obecność karp. Podkreślenia wymaga, że powierzchnia maksymalnego kwalifikowanego obszaru została poddana weryfikacji. Nie ma racji autor skargi kasacyjnej, że zarówno organy, jak i Sąd pierwszej instancji nie dokonały analizy protokołu. Trzeba przecież wskazać, że ów protokół był podstawą do wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną. To w związku z brakiem istnienia tego protokołu w dacie wydania decyzji o przyznaniu płatności, wznowiono postępowanie. Należy podkreślić, że to beneficjent powinien wykazać dowody na poparcie swojej argumentacji i je przedstawić, celem wykazania, że jego twierdzenia zasługują na aprobatę. Ponadto jak wynika z akt sprawy, już na etapie postępowania przed organem pierwszej instancji, skarżący został powiadomiony o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym. Nie wniósł do sprawy nowych dowodów oraz żądań. Nie wskazał też, jaka zdaniem skarżącego, kwalifikacja gruntów powinna być prawidłowa. Nie wskazał też, jakie uchybienia zostały popełnione przez organy przy sporządzaniu protokołu. Konkludując należy stwierdzić, że nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, bowiem niewątpliwie Sąd pierwszej instancji orzekał na podstawie kompletnych akt sprawy, natomiast odmienna ocena zgromadzonego materiału dowodowego nie znajduje oparcia w zasadach doświadczenia życiowego i logicznego rozumowania. Sąd pierwszej instancji nie naruszył wskazanych przez stronę przepisów kodeksu postępowania administracyjnego akceptując sposób prowadzenia postępowania dowodowego i ustalenia faktyczne dokonane w postępowaniu administracyjnym. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej organ odwoławczy w rozpatrywanej sprawie działał na podstawie przepisów prawa i dokonał oceny w oparciu o materiał dowodowy zebrany i rozpatrzony w sposób wyczerpujący. Nie zasługuje także na uwzględnienie zarzut naruszenia prawa materialnego, bo skarżący wskazując na błędną wykładnię art. 19 ust. 1 rozporządzenia 640/2014, nie wyjaśnił, na czym ta wada miałaby polegać. Nie wskazał w szczególności, jaki wynik wykładni tego przepisu miałby być prawidłowy. Przepis ten jest jasny – jeżeli w odniesieniu do danej grupy upraw, obszar zgłoszony do celów jakichkolwiek systemów pomocy obszarowej lub środków wsparcia obszarowego przekracza obszar zatwierdzony, to pomoc oblicza się na podstawie obszaru zatwierdzonego, pomniejszonego o dwukrotność stwierdzonej różnicy, jeśli różnica ta wynosi więcej niż 3% lub dwa hektary, ale nie więcej niż 20% obszaru zatwierdzonego. Jeśli różnica ta - jak to miało miejsce w przypadku skarżącego - przekracza 20% obszaru zatwierdzonego, nie przyznaje się żadnej pomocy obszarowej ani wsparcia obszarowego. Stanowisko zawarte w skardze kasacyjnej nie podważa zasadności przyjęcia przez organy i Sąd pierwszej instancji wykładni gramatycznej tego przepisu. Podobną uwagę odnieść należy do zarzutu błędnej wykładni art. 14 ust. 1 ustawy. Skarżący nie zaprezentował takiej wykładni tego przepisu, która miałaby uzasadniać odmienne skutki ustalonych w tej sprawie faktów. Nietrafne jest wobec tego związane z zarzutami naruszenia prawa materialnego twierdzenie, że zaskarżona "decyzja administracyjna jako wydana bez podstawy prawnej jest nieważna". Skarżący nie powołał żadnych znajdujących oparcie w przepisach prawa okoliczności, które świadczyłyby o braku umocowania w przepisach prawa decyzji stanowiącej przedmiot sądowej kontroli w tej sprawie. Odnosząc się z kolei do wniosku skarżącego o zwolnienie od kosztów sądowych Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że w postępowanie w przedmiocie prawa pomocy toczy się przez Sądem pierwszej instancji, co zresztą w sprawie skarżącego miało miejsce. Bowiem, jak wynika z akt spraw, postępowanie w przedmiocie przyznania skarżącemu prawa pomocy, zostało zakończone odmową jego przyznania. Z tych powodów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.