I GSK 17/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Wegner Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia del. WSA Izabella Janson (spr.) Protokolant asystent sędziego Jarosław Lubryczyński po rozpoznaniu w dniu 13 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Wójta Gminy O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 maja 2021 r. sygn. akt V SA/Wa 2438/20 w sprawie ze skargi S. "E." w Ł. na czynność Wójta Gminy O. z dnia 7 października 2020 r. nr RF-B.3032.15.2020 w przedmiocie odmowy udzielenia dotacji we wcześniejszym terminie 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Wójta Gminy O. na rzecz S. "E." w Ł. 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 14 maja 2021r., sygn. akt V SA/Wa 2438/20 na podstawie art. 146 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) i c) ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019r., poz. 2325 ze zm., obecnie Dz.U. z 2024r., poz. 935 t.j., dalej: "p.p.s.a.") po rozpoznaniu sprawy ze skargi S. [...] "[...]" w Ł. (dalej też: :strona", skarżąca", "Stowarzyszenie") na czynność Wójta Gminy O. (dalej też: "Wójt") z 7 października 2020r., nr.3032.15.2020 w przedmiocie odmowy udzielenia dotacji w terminie wcześniejszym - w pkt 1) wyroku stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności; w pkt 2) zasądził od Wójta na rzecz S. 697 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W skardze kasacyjnej Wójt zaskarżył powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego wraz z kosztami zastępstwa procesowego w sprawie według norm przypisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: I. Naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię tj.: 1. art. 33 ust. 4 ustawy z 27 października 2017r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2020r., poz. 17 z późn. zm.), a w konsekwencji tego, przyjęcie przez Sąd, że Wójt Gminy O. dokonując odmowy przyznania dotacji, czynnością tą naruszył zasady określone w art. 6 i art. 8 w zw. z art. 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, błędnie uzasadniając swoją tezę, że przy tego rodzaju czynnościach (art. 3 § 2 pkt 4 ustawy p.p.s.a.) niezbędne jest należyte uzasadnienie swojego stanowiska i przedstawienie kryteriów którymi się kierował załatwiając odmownie wniosek strony, mimo tego, że takie stanowisko w piśmie z 7 października 2020r. Wójta Gminy O. zostało zawarte. II. Naruszenie prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.: 1. art. 146 § 1 i art. 145 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 146 § 1 cyt. ustawy, polegające na tym, że przepis ten został zastosowany przez Sąd w stanie faktycznym i prawnym, w którym nie powinien zostać zastosowany, wskutek czego Sąd błędnie orzekł o bezskuteczności zaskarżonej czynności. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano argumenty na poparcie podniesionych zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną strona wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zd. 2 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 33 ust. 4 u.f.z.o. na wniosek organu prowadzącego odpowiednio przedszkole, inną formę wychowania przedszkolnego, szkołę lub placówkę, o której mowa w art. 2 pkt 6-8 ustawy - Prawo oświatowe, organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do udzielenia dotacji, o której mowa odpowiednio w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-31a i art. 32, może wyrazić zgodę na odstąpienie od terminu, o którym mowa w ust. 1 pkt 1, lub na udzielenie dotacji w terminie wcześniejszym niż od początku następnego roku budżetowego w przypadku nie przekazania informacji i danych, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 2. Podkreślić należy, że art. 33 ust. 4 u.f.z.o. przyznał organowi prawo do podjęcia decyzji w sferze tzw. uznania administracyjnego. Nie został bowiem nałożony na niego obowiązek wydania rozstrzygnięcia zgodnie z zapatrywaniem wnioskodawcy. Z ogólnych zasad postępowania przed organami administracji publicznej wynika jedynie, iż organ odmawiając przyznania dotacji w terminie wcześniejszym winien wyjaśnić przesłanki, którymi się kierował. Nie ulega wątpliwości, że ustawodawca, używając zwrotu "może" przesądził, że rozstrzygniecie organu ma charakter uznaniowy, a to oznacza, że organ ten przy ustalonym stanie faktycznym ma możliwość wyboru sposobu rozstrzygnięcia wniosku, ale jego podjęcie poprzedzać winno należyte zgromadzenie i przeanalizowanie materiału dowodowego, prawidłowe ustalenie stanu faktycznego i przeprowadzenie wnioskowania opartego na zasadach logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego. Jednocześnie przepis art. 33 ust. 4 u.f.z.o. dając możliwość wyrażenia zgody na odstąpienie od terminów ustawodawca pozostawił uznaniu organu dotującego ("może wyrazić zgodę"). Podejmując natomiast określone czynności w granicach uznania administracyjnego, organy administracji publicznej winny dokładnie wyjaśnić okoliczności stanu faktycznego, w jakim określone czynności podejmują oraz wyjaśnić zainteresowanym podmiotom zasadność swojego działania. Uznanie administracyjne będzie zgodne z prawem tylko wtedy, gdy organ dokładnie wyjaśni i przeanalizuje wszystkie ważne okoliczności, w jakich zainteresowany podmiot zwraca się do niego o zastosowanie art. 33 ust. 4 u.f.z.o., a następnie w podejmowanej czynności konkretnie i wyczerpująco przedstawi przyjęty obraz sprawy, zasadność zastosowanych kryteriów, a tym samym tok rozumowania jednoznacznie prowadzący do rozstrzygnięcia określonej treści. Wyrażenie zgody przez organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do udzielenia dotacji na odstąpienie od terminów, o których mowa w art. 33 ust. 1 u.f.z.o., dokonywane jest w drodze czynności z zakresu administracji publicznej, a zatem ma ona charakter niesformalizowany, gdyż akty prawa powszechnego nie regulują procedury ich dokonywania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 marca 2001r., sygn. akt II SA 3404/00, tamże). Podjęcie tej czynności nie następuje w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami k.p.a., co nie oznacza wcale dowolności organu przy realizowaniu przewidzianej w art. 33 ust. 4 u.f.z.p. uznaniowości w sferze rozstrzygania o wyrażeniu zgody na odstąpienie od niektórych wymagań prawnych przekazania dotacji. Obowiązujący standard proceduralny podejmowania przez organy czynności z zakresu administracji publicznej pozostaje w dużej części zbieżny z regulacją zawartą w przepisach dotyczących sformalizowanego postępowania administracyjnego (k.p.a.), jednakże jego pierwotnym źródłem pozostają zasady konstytucyjne na czele z zasadą praworządności (art. 7 Konstytucji RP) oraz demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji), a także wyprowadzoną z ostatniej z nich zasadą ochrony zaufania obywatela do państwa. To w oparciu o m.in. te zasady następuje ocena legalności zaskarżonej czynności. Prowadzi to do wniosku, że w sprawie niniejszej słusznie Sąd I instancji uznał, że działanie organu będzie zgodne z tymi zasadami tylko wtedy, gdy stanowisko odnośnie odmowy odstąpienia od terminu organ należycie uzasadni i wyjaśni, w tym odniesie się do argumentacji wnioskodawcy i przedstawi kryteria jakimi kierował się załatwiając odmownie wniosek strony. Traktując pismo z 7 października 2020r. jako czynność podlegającą zaskarżeniu do Sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed Sądami administracyjnymi, zauważyć należy, że nie zawiera ono w istocie uzasadnienia. Jego treść nie pozwala na ocenę, czy w okolicznościach tej sprawy brak zgody organu, na podstawie art. 33 ust. 4 u.f.z.o., na odstąpienie od terminu określonego w art. 33 ust. 1 u.f.z.o., był uzasadniony i prawidłowy. Natomiast argumentacja organu podniesiona w odpowiedzi na skargę nie może stanowić uzupełnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia. Przedmiotem kontroli nie są wywody zawarte w odpowiedzi na skargę, lecz prawidłowość wydanego przez organ rozstrzygnięcia. Ponownie podkreślić należy, że skoro odmowa lub wyrażenie zgody na odstąpienie od terminu, o którym mowa w art. 33 ust. 4 u.f.z.o. pozostawione jest uznaniu organu wykonawczego j.s.t., to organ jest zobowiązany do wskazania stronie przesłanek jakimi się kierował oraz odniesienia się do argumentacji przedstawionej w złożonym wniosku (por. wyroki NSA z: 28 lutego 2025r., sygn. akt I GSK 1784/21 i 5 marca 2025r., sygn. akt I GSK 1732/21). Tym samym słusznie WSA za uzasadnione uznał zawarte w skardze zarzuty dotyczące naruszenia art. 33 ust. 4 u.f.z.o., a także art. 6, art. 7, art. 8, art. 11 k.p.a. przez brak podjęcia czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zmierzających do załatwienia sprawy, przeprowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania strony do organów władzy publicznej, a także brak wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwieniu sprawy. Uznanie zarzutów naruszenia prawa materialnego za niezasadne prowadzi w realiach niniejszej sprawy do uznania za bezzasadny zarzut naruszenia przepisów postępowania w zakresie art. 146 § 1 i art. 145 § 2 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie. Zgodnie bowiem z art. 146 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed Sądami administracyjnymi Sąd, uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4-4b, uchyla ten akt, interpretację, opinię zabezpieczającą, opinię, o której mowa w art. 119zzl § 1 Ordynacji podatkowej lub odmowę wydania tych opinii albo stwierdza bezskuteczność czynności. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 stosuje się odpowiednio. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a.