I GSK 1681/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia NSA Michał Kowalski Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 czerwca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 31 maja 2022 r. sygn. akt III SA/Łd 267/22 w sprawie ze skargi Grupy Producentów B. Sp. z o.o. w D. na postanowienie Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łodzi z dnia 31 grudnia 2021 r. nr 1/2022 w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie płatności rolnośrodowiskowej oddala skargę kasacyjną.

Zaskarżonym wyrokiem z 31 maja 2022 r., sygn. akt III SA/Łd 267/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi po rozpoznaniu sprawy ze skargi Grupy Producentów B. Sp. z o.o. w D. (dalej: grupa, skarżąca) na postanowienie Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) z 31 grudnia 2021 r. w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Łęczycy z 17 listopada 2021 r. a także zasądził zwrot kosztów postępowania. Dyrektor Łódzkiego Oddziału Regionalnego ARiMR wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku domagając się jego uchylenia w całości oraz oddalenia skargi strony, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Łodzi. W każdym z przypadków autor skargi kasacyjnej wniósł o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego oraz oświadczył, że nie wnosi o przeprowadzenie w sprawie rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej: p.p.s.a.) przez uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonego postanowienia i postanowienia je poprzedzającego, w sytuacji gdy nie było ku temu podstaw, w konsekwencji błędne przyjęcie, że w sprawie nie występowało zagadnienie wstępne, warunkujące zawieszenie postępowania, wobec czego nie było podstaw do zawieszenia postępowania w sytuacji gdy z uwagi na okoliczności sprawy nie było podstaw do uchylenia zaskarżonych rozstrzygnięcia i poprzedzającego je postanowienia organu pierwszej instancji, a skarga winna zostać oddalona, co łącznie miało istotny wpływ na wynik sprawy; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.) poprzez uznanie, że w sprawie nie występuję związek pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy toczącej się przed Sądem Okręgowym w Łodzi za sygn. akt [...], w której to oskarżonymi są wspólnicy skarżącej spółki, a postępowaniem administracyjnym w sprawie przyznania płatności skarżącej, podczas gdy związek taki istnieje, co więcej został przez organy wykazany; 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez nieuprawnione uznanie, że organy nie wykazały aby w sprawie rzeczywiście wystąpiło zagadnienie wstępne, powodujące konieczność zawieszenia postępowania w sprawie podczas gdy organy obu instancji uzasadniały związek z rozstrzygnięciem, kończącym postępowanie Sądu Okręgowego w Łodzi XVIII Wydziału Karnego poprzez ustalenie przez tenże Sąd czy oskarżeni w sprawie stworzyli zorganizowaną grupę przestępczą w celu wyłudzenia dopłat od ARiMR, co ma wpływ na wysokość płatności, przyznanych poszczególnym oskarżonym oraz utworzonym przez nich spółkom oraz czy podpis na wniosku skarżącej o przyznanie spornej płatności został podrobiony. Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie organ przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia. Za podstawę wyroku z 31 maja 2022 r., sygn. akt III SA/Łd 267/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi przyjął ustalenia faktyczne, z których wynika, że strona wniosła zażalenie na postanowienie o ponownym zawieszeniu z urzędu postępowania, podjętego przez organ w związku z zakończeniem śledztwa. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Łęczycy w postanowieniu z 17 listopada 2021 r. wskazał, że zebrany w zakończonym śledztwie materiał dowodowy dotyczący podmiotów wskazanych w piśmie organu (m.in. spółki) został wyłączony do odrębnego postępowania, które zakończyło się skierowaniem aktu oskarżenia do Sądu Okręgowego w Łodzi (sygn. akt [...]) i zawiesił podjęte po zakończeniu śledztwa postepowanie. Orzekając na skutek zażalenia spółki Dyrektor Łódzkiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Łodzi postanowieniem z 31 grudnia 2021 r. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W ocenie organu II instancji postępowanie karne nie zakończyło się, lecz przeszło w inną fazę wobec złożenia aktu oskarżenia do sądu, a rozstrzygnięcie, od którego organ I instancji uzależniał wydanie decyzji w postępowaniu o przyznanie płatności, jeszcze nie zapadło. W ocenie WSA w Łodzi uwzględniając wskazaną w postanowieniu z 21 maja 2018 r. podstawę zawieszenia – śledztwo przeciwko spółce w sprawie sygn. akt [...], które to śledztwo zostało zamknięte oraz został sporządzony i wniesiony do sądu akt oskarżenia, należy stwierdzić, że wynik postępowania karnego, które toczy się obecnie przed Sądem Okręgowym w Łodzi pod sygn. akt [...], nie stanowi prejudykatu dla prowadzonego przez organy postępowania w sprawie przyznania płatności. Dowody zebrane w tym zakresie na potrzeby postępowania karnego mogą oczywiście zostać wykorzystane dla potrzeb postępowania administracyjnego, nie oznacza to jednak, że organy nie mogły, a nawet nie powinny były kwestii spełnienia przesłanek do przyznania skarżącemu płatności ustalić we własnym zakresie. Zdaniem Sądu I instancji rozstrzygnięcie sądu karnego w tym zakresie nie determinuje sposobu zakończenia postępowania administracyjnego. Uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawiera jednoznaczne stanowisko, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła. Granice skargi są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy postawione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego czy też procesowego w rzeczywistości zaistniały. Nie ma on natomiast prawa badania, czy w sprawie wystąpiły inne niż podniesione w skardze kasacyjnej naruszenia prawa, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Z powyższego wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Z zarzutów skargi kasacyjnej, które oparte zostały na podstawie określonej w art. 174 § 2 p.p.s.a. wynika, że istota sporu prawnego w rozpoznawanej sprawie, dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, że kontrolowane postanowienie którym zawieszono z urzędu postępowanie w sprawie przyznania pomocy finansowej, wydane zostało przez organ administracji z naruszeniem prawa. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym w rozpatrywanej sprawie, zaskarżony wyrok Sądu I instancji odpowiada prawu. Zasadniczy wzorzec sądowoadministracyjnej kontroli zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia stanowić powinien przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zagadnienie wstępne, o którym mowa w przywołanym przepisie, wiąże się z wystąpieniem przeszkody uniemożliwiającej rozstrzygnięcie sprawy stanowiąc przesłankę negatywną jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego. Zagadnienie wstępne, to zagadnienie, na które składają się następujące elementy konstrukcyjne, a mianowicie: 1) wyłania się ono w toku postępowania administracyjnego, 2) jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu, 3) rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji jest uzależnione od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, zatem zagadnienie wstępne musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy, 4) istnieje zależność między rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Z powyższego wynika, że zagadnienie wstępne to pewna kwestia o charakterze otwartym (tzn. jeszcze nie przesądzona), której treścią może być wypowiedź odnośnie do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego albo inne jeszcze okoliczności mające znaczenie prawne. Z powyższego wynika, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. może być tylko zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu (nie chodzi więc o wyjaśnienie nawet poważnych wątpliwości dotyczących aspektów prawnych sprawy będącej przedmiotem postępowania), i które może stanowić odrębny przedmiot postępowania przed takim organem lub sądem, co oznacza, że rozstrzygnięcie tego zagadnienia wstępnego przez ten inny organ lub sąd stanowi konieczny warunek wydania decyzji przez organ, w postępowaniu przed którym wyłoniło się zagadnienie wstępne (por. np. wyrok NSA z 21 lipca 1992 r., sygn. akt III SA 1041/92). W kontekście wskazanego charakteru zagadnienia wstępnego, za takie (tj. za kwestię prejudycjalną) nie może być uznana sytuacja wyrażająca się we wpływie na rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji, ustaleń faktycznych dokonywanych w innym postępowaniu przez inny organ lub sąd. Obowiązek wyjaśnienia sprawy pod względem faktycznym i prawnym należy bowiem do organu administracji publicznej prowadzącego dane postępowanie (por. wyrok NSA z 8 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1559/07). Zagadnienie wstępne wiąże się więc z sytuacją, gdy rozstrzygnięcie sprawy uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem kwestii prawnej, to jest innymi słowy z sytuacją, w której wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego, zaś ocena tego zagadnienia wstępnego, gdyby ono samo w sobie mogło być przedmiotem odrębnego postępowania (w oderwaniu od sprawy, na tle której wystąpiło), należy ze względu na jego przedmiot do kompetencji innego organu państwowego niż ten, przed którym toczy się postępowanie w głównej sprawie (por. wyrok NSA z 28 listopada 1997 r., sygn. akt I SA/Lu 1199/96). Przyjmuje się przy tym, że ten element konstrukcyjny omawianej instytucji, którym jest konieczność uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, należy rozumieć w ten sposób, że dana kwestia prawna stała się sporna w toku postępowania administracyjnego lub przepisy prawa wymagają ustalenia stanu prawnego w danej kwestii mającej znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a w toku postępowania ustalenie tego stanu może nastąpić tylko w drodze rozstrzygnięcia właściwego organu lub sądu. Co przy tym nie mniej istotne organ, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej, musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym, a o istnieniu takiej zależności, która musi mieć charakter bezpośredni, przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej (por. M, Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego LEX/el., 2014; C. Kosikowski, L. Etel, J. Brolik, R Dowgier, P. Pietrasz, M. Popławski, S. Presnarowicz, W. Stachurski, Ordynacja podatkowa. Komentarz. LEX, 2013). Z punktu widzenia tej ostatniej uwagi istotne jest to, że zależności (uprzedniego) rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego i rozpatrzenia sprawy administracyjnej nie można utożsamiać z wymogiem ukierunkowania tej ostatniej na określoną treść decyzji administracyjnej. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego "zależeć" powinno rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie decyzji o określonej treści (por. G. Łaszczyca, Zawieszenie ogólnego postępowania administracyjnego, Kraków 2005, s. 100). Istota kwestii prejudycjalnej wyraża się więc w tym, że brak jej uprzedniego rozstrzygnięcia wyklucza każde, to jest zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony zakończenie postępowania administracyjnego (por. np. wyrok NSA z 20 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1570/11). W końcu podnieść należy i ten argument, że skoro istotą rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego jest to, że determinuje ono rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, to nie może budzić żadnych wątpliwości, że o samej kwestii prejudycjalnej można mówić tylko wtedy, gdy trwa sprawa administracyjna jako przedmiot postępowania jurysdykcyjnego, tj. od momentu wszczęcia tego postępowania do czasu wydania ostatecznej decyzji administracyjnej (por. W. Jakimowicz, O kwestii prejudycjalnej w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym, "Samorząd terytorialny" 2003, nr 10, s. 29 i n.). Z punktu widzenia przedstawionego powyżej rozumienia pojęcia "zagadnienia wstępnego", o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., za nieuzasadnione uznać należało więc stanowisko, że za "zagadnienie wstępne" w znaczeniu wynikającym z przywołanego przepisu ustawy procesowej, można było uznać – tak jak w rozpatrywanej sprawie – równoległe prowadzenie, w trybie kodeksu postępowania karnego, zwłaszcza zaś, aby wskazany walor zagadnienia wstępnego można było przypisać dokonanym (dokonywanym) w tym postępowaniu ustaleniom faktycznym, ich prawnokarnej ocenie oraz rezultatowi tego postępowania. Wskazane postępowanie "nie rozstrzyga" bowiem żadnej kwestii o charakterze prejudycjalnym w rozumieniu wynikającym z przywołanego przepisu k.p.a., to jest innymi słowy nie uzależnia rozpatrzenia sprawy z wniosku skarżącej kasacyjnie spółki i wydania w tej sprawie decyzji, od uprzednich ustaleń, ocen i wyników tego postępowania karnego. Postępowanie to, nie rozstrzyga bowiem zagadnienia prawnego w znaczeniu o jakim mowa była powyżej. Okoliczność zaś, że wymienione postępowanie karne – z uwagi na jego przedmiot – wykazuje pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji w przedmiocie przyznania wnioskowanej przez stronę pomocy finansowej, a z postępowaniem tym mogą wiązać się określone skutki, nie uzasadnia, aby zawieszenie postępowania administracyjnego zainicjowanego wnioskiem spółki w oparciu o wskazaną "podstawę" uznać można było zasadne, a tym samym, aby za zasadną można było uznać odmowę podjęcia tak zawieszonego postępowania. Nie uzasadnia ona również, aby wbrew treści art. 97 § 1 pkt 4 i § 2 k.p.a., można ją było traktować, jako samoistną przesłankę i podstawę zawieszenia tego postępowania, a w konsekwencji, za samoistną przesłankę i podstawę odmowy jego podjęcia (por. wyrok NSA z 28 listopada 1997 r., sygn. akt I SA/Lu 1199/96). W związku z powyższym uznać w pełni należało zasadność stanowiska Sądu I instancji, że w rozpatrywanej sprawie organ administracji procedował z naruszeniem wymienionych przepisów k.p.a. Za pozbawione usprawiedliwionych podstaw uznać należało zarzuty naruszenia przepisów postępowania sformułowanie w petitum skargi kasacyjnej. Odnosząc się do nich wskazać należy, że gdy chodzi o ich uzasadnienie, nie uprawdopodabniają bowiem wpływu zarzucanych naruszeń na wynik sprawy. O skuteczności zarzutów stawianych na podstawie określonej w pkt 2 art. 174 p.p.s.a. nie decyduje bowiem każde uchybienie przepisów postępowania, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przywołanego przepisu, rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego I instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wynikającym z przepisu art. 176 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest więc, nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z wykazaniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest więc uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia w takim stopniu, że gdyby do nich nie doszło, to wyrok sądu administracyjnego I instancji byłby inny. Z punktu widzenia przedstawionych uwag, według Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdzić należało, że omawiana grupa zarzutów kasacyjnych nie czyniła zadość wskazanemu wymogowi. Strona skarżąca kasacyjnie nie wykazała bowiem, aby zarzucane naruszenia przepisów k.p.a. miały wpływ na wynik sprawy w znaczeniu, w jakim przedstawiono to powyżej. Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.