I GSK 1666/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia NSA Joanna Salachna (spr.) Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc Protokolant starszy asystent sędziego Anna Witczak po rozpoznaniu w dniu 20 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Z. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 czerwca 2020 r. sygn. akt V SA/Wa 1154/18 w sprawie ze skargi Z. L. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 20 kwietnia 2018 r. nr 216/17/18 w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu ułatwiania startu młodym rolnikom 1. oddala skargę kasacyjną. 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji lub WSA) wyrokiem z 29 czerwca 2020 r., sygn. akt V SA/Wa 1154/18 oddalił skargę Z. L. (dalej: skarżący) na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: organ) z 20 kwietnia 2018 r., nr 216/17/18 w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu "Ułatwiania startu młodym rolnikom". Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, w której zaskarżył orzeczenie w całości. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.), zarzucono: 1) Naruszenie prawa materialnego, tj.: a) art. 47 ust. 1 rozporządzenia Komisji 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, Dziennik Urzędowy z 3 grudnia 2006 r. Nr 368 s. 15 ze zm. (dalej rozporządzenie unijne) poprzez jego błędną wykładnię i niezastosowanie, kiedy zachodzą przesłanki do subsumpcji tegoż przepisu, albowiem w przypadku skarżącego jego długotrwała choroba potwierdzona stosownymi zaświadczeniami lekarskimi stanowi przykład siły wyższej wskazany w tym przepisie; b) § 22 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 października 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "ułatwianie startu młodym rolnikom" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U z 2017 r. poz. 1159; dalej: rozporządzenie wykonawcze) poprzez jego błędną wykładnię i niezastosowanie, kiedy zachodzą przesłanki do subsumpcji tegoż przepisu, albowiem w przypadku skarżącego jego długotrwała choroba potwierdzona stosownymi zaświadczeniami lekarskimi stanowi przykład siły wyższej wskazany w tym przepisie; c) art. 68 Układu Europejskiego Ustanawiającego Stowarzyszenie Między Rzeczpospolitą Polską z jednej strony, a Wspólnotami Europejskimi i ich Państwami Członkowskimi z drugiej strony sporządzone w Brukseli 16 grudnia 1991 r. poprzez jego niezastosowanie i dokonywanie wykładni przepisów prawa polskiego sprzecznie z zasadami wynikającymi z Rozporządzenia EFRROW oraz acquis communautaire; c) § 20 ust. 1 i 3 w zw. § 18 ust. 1 pkt 3 lit. b) i § 18 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia wykonawczego w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, iż skarżący nie spełnił wymogów wskazanych w tym przepisie, podczas gdy z przedłożonych dokumentów, a zwłaszcza aktu notarialnego sporządzonego w dniu [...] października 2013 r. wynika, iż spełnił wskazane wymogi znacznie przed czasem, zaś nie można mu przypisać uniemożliwiania kontroli gospodarstwa, w sytuacji gdy ma on prawo przy tej kontroli uczestniczyć, zaś jego nieobecność w trakcie kontroli była usprawiedliwiona chorobą oraz zajęciami obligatoryjnymi na uczelni wyższej, gdzie podnosił swoje kwalifikacje agrotechniczne; d) § 20 ust. 1 i 4 w zw. § 19 pkt 2, 3, 4 i 7 rozporządzenia wykonawczego w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, iż skarżący nie spełnił wymogów wskazanych w tym przepisie, podczas gdy z przedłożonych dokumentów przedstawiających historię choroby skarżącego wynika, jak również złożenia tych dokumentów w najszybszym możliwym terminie wprost brak zawinienia skarżącego. 2) Naruszenie przepisów postępowania, tj.: a) art. 141 § 4 p.p.s.a w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., polegające na ustaleniu przez Sąd I instancji stanu faktycznego niezgodnie z jego rzeczywistym przebiegiem, oraz zaaprobowaniu ustaleń organów wydających decyzję w szczególności w zakresie braku zajścia przypadku siły wyższej w zakresie przekroczenia terminu do przedłożenia dokumentów, jak również braku uchylania się od kontroli przez skarżącego, a w konsekwencji zaskarżonej decyzji nie sposób skontrolować; b) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., polegające na ustaleniu przez Sąd I instancji stanu faktycznego niezgodnie z jego rzeczywistym przebiegiem, oraz zaaprobowaniu ustaleń organów wydających decyzję w szczególności w zakresie uznania, że skarżący nie spełnił wymogu minimalnej powierzchni gruntów rolnych z chwilą sporządzenia aktu notarialnego stwierdzającego nabycie tychże gruntów, tj. w dniu [...] października 2013 r., a w konsekwencji zaskarżonej decyzji nie sposób skontrolować; c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez nie uchylenie wadliwej decyzji, która została wydana z rażącym naruszeniem przepisów prawa materialnego, a w konsekwencji Sąd I instancji winien był uchylić zaskarżoną decyzję; d) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 113 § 1 i 3 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie, gdyż nie zachodziły tu przesłanki stosowania tego przepisu, gdyż nie była to omyłka pisarska tylko błąd merytoryczny nie podlegający sprostowaniu w tym trybie, co miało wpływ na wynik sprawy, a w konsekwencji Sąd I instancji winien był, sprawując kontrolę legalności, zastosować środek określony w ustawie i uchylić zaskarżoną decyzję na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.; e) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 9 k.p.a. poprzez niepoinformowanie strony o możliwości wniesienia środków zaskarżenia, co miało wpływ na wynik sprawy, a w konsekwencji Sąd I instancji winien był, sprawując kontrolę legalności, zastosować środek określony w ustawie i uchylić zaskarżoną decyzję na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.; f) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 k.p.a. poprzez nieprzywrócenie terminu w sytuacji gdy uchybienie nastąpiło bez winy skarżącego, a wystąpił on o takie przywrócenie, a w konsekwencji Sąd I instancji winien był, sprawując kontrolę legalności, zastosować środek określony w ustawie i uchylić zaskarżoną decyzję na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. W związku z powyższymi zarzutami wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Wniesiono też o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego i rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. – jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenia oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny (dalej także jako: NSA) rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami. Zaznaczenia wymaga, że zakres kontroli instancyjnej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest ograniczony w tym sensie, że jest wyznaczony zarzutami i żądaniami strony zawartymi w skutecznie wniesionej skardze kasacyjnej. Innymi słowy, NSA może uwzględnić tylko te zarzuty kasacyjne, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej. Jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Przepis ten wyznacza granice, w jakich NSA uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej. Wskazana regulacja – będąca przepisem szczególnym – modyfikuje normę zawartą w art. 141 § 4 p.p.s.a., stosowanym odpowiednio w związku z art. 193 (zdanie pierwsze) p.p.s.a., w ten sposób, że pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, umożliwiając tym samym pominięcie tych elementów uzasadnienia wyroku, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia NSA. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w rozpoznawanej sprawie przesłanka ta została spełniona. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. dotyczy naruszenia przepisów postępowania, ale tylko takiego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. Zasada ta wynika z art. 183 § 1 p.p.s.a. i oznacza pełne związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. Przytoczone wadliwości zaskarżonego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, tylko weryfikuje zasadność postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Wskazanie podstaw skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze kasacyjnej, co oznacza konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym uchybił Sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia. Zaznaczenia wymaga, że w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia przepisów postępowania konieczne jest wykazanie który przepis postępowania został naruszony, w jaki sposób oraz wpływu owego zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Rozpoznawana skarga kasacyjna nie spełnia wszystkich z powyższych wymogów. Przede wszystkim wskazać należy na wady konstrukcyjne zarzutów. Sformułowanie czterech z pięciu zarzutów naruszenia prawa materialnego (zarzuty zawarte w pkt 1 lit. a, b, drugie c i d) autor skargi kasacyjnej wskazuje na błędną wykładnię oraz niezastosowanie (lit. a i b) lub błędną wykładnię (lit. drugie c i d) danych unormowań prawnych, przy czym kwestionuje ustalony w sprawie stan faktyczny, nie wskazując przy tym ani w petitum skargi kasacyjnej, ani w jej uzasadnieniu na czym miała polegać owa błędna wykładnia lub niezastosowanie. Z kolei w przypadku zarzutu naruszenia prawa materialnego wyartykułowanego w pkt 1 lit. pierwsza c) wskazano na niezastosowanie przepisu art. 68 Układu Europejskiego ustanawiającego stowarzyszenie między Rzecząpospolitą Polską, z jednej strony, a Wspólnotami Europejskimi i ich Państwami Członkowskimi, z drugiej strony - który to akt utracił moc z dniem 1 maja 2004 r., czyli z dniem przystąpienia Polski do Unii Europejskiej. Skądinąd w uzasadnieniu skargi kasacyjnej w istocie powtórzono tenże zarzut w ramach podnoszonych i kwestionowanych ustaleń faktycznych. W takim stanie zarzuty naruszenia materialnego nie poddawały się ocenie merytorycznej, a więc są nieskuteczne. Podkreślenia wymaga, że w ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) nie można kwestionować ustaleń faktycznych przyjętych w sprawie przez wojewódzki sąd administracyjny za podstawę orzeczenia. Z kolei w odniesieniu do zarzutów sformułowanych naruszenia przepisów postępowania (tj. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), niezależnie od ich częściowej wadliwości konstrukcyjnej (np. w pkt 2 lit. c wskazano na naruszenie jedynie "art. 145 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.") brak jest wymaganego ich uzasadnienia, o którym była mowa. W uzasadnieniu brak jest jakiegokolwiek odwołania się do wskazywanych w petitum skargi kasacyjnej jako naruszone przepisów oraz wyjaśnienia na czym owe naruszenia miały konkretnie polegać, co powoduje także brak uprawdopodobnienia istotności ich wpływu na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej zawarł w nim jedynie swoje polemiczne uwagi odnośnie niektórych z ustaleń faktycznych sprawy, co - w kontekście przedstawionych wymogów jakim odpowiadać ma skarga kasacyjna - nie mogło odnieść skutku. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 206 i art. 207 § 2 p.p.s.a., odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, mając na uwadze charakter rozpoznawanej sprawy oraz wynikającą z akt sprawy trudną sytuację życiową skarżącego, który miałaby zostać obciążony kosztami postępowania sądowego.