I GSK 1665/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Salachna Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia del. WSA Izabella Janson (spr.) Protokolant asystent sędziego Michał Mazur po rozpoznaniu w dniu 25 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lipca 2021 r. sygn. akt V SA/Wa 1315/20 w sprawie ze skargi Gminy G. na decyzję Ministra Finansów z dnia 29 czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu dotacji celowej wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Ministra Finansów na rzecz Gminy G. 2 700 (dwa tysiące siedemset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z 8 lipca 2021r., sygn. akt V SA/Wa 1315/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019r., poz.2325, obecnie Dz.U. z 2024r., poz. 935 t.j., dalej: "p.p.s.a.") po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy G. (dalej też "strona", "skarżąca", "Gmina") na decyzję Ministra Finansów (dalej też: "MF", "Minister") z 29 czerwca 2020r., nr FS11.4144.2.2019 w przedmiocie określenia kwoty dotacji celowej przypadającej do zwrotu, stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji orzekając o kosztach postępowania sądowego. W skardze kasacyjnej Minister Finansów zaskarżył powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi Gminy G., ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: I. Naruszenie prawa materialnego, tj.: 1) art. 169 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 4 i 6 oraz art. 168 ust. 4 i 5 ustawy z 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2019r., poz. 869, z późn. zm., dalej: "u.f.p.") w zw. z art. 51c ust. 2 i 3 w zw. z 51a ust. 1, 2 i 4 ustawy z 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2019r., poz. 1507, z póżn. zm., dalej: "u.p.s.") i § 14 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 9 grudnia 2010r. w sprawie środowiskowych domów samopomocy (Dz.U. z 2020r., poz. 249, dalej: "rozporządzenie MPiPS") poprzez błędną wykładnię i w efekcie niewłaściwe zastosowanie, prowadzące do uznania, że pojęcie "wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem", w przypadku (rocznej) dotacji celowej z budżetu państwa na bieżące koszty prowadzenia (bieżące utrzymanie) środowiskowych domów samopomocy dla osób z zaburzeniami psychicznymi (dalej: "ś.d.s.") o której mowa w art. 51c) ust. 2 i 3 w zw. z 51aust. 1, 2 i 4 w zw. z art. 18 ust. 1 pkt 5 i ust. 2 u.p.s. i rozporządzeniu MPiPS, wymaga dookreślenia w decyzji Wojewody w sprawie przydziału środków tego typu dotacji celowej lub w umowie zawartej przez Wojewodę w tym zakresie - do którego to dookreślenia należy się też odwołać w decyzjach administracyjnych wydanych w przedmiocie zwrotu do budżetu państwa tej części wspomnianej dotacji celowej, która została wykorzystana niezgodnie z jej przeznaczeniem, tj. doprecyzowania tam, jakie konkretne wydatki mogą zostać poniesione przez ś.d.s. na pokrycie bieżących kosztów prowadzenia (bieżącego utrzymania) ś.d.s., w przeciwnym razie nie można uznać, że dany wydatek dokonany przez ś.d.s. ze środków takiej dotacji został poniesiony niezgodnie z jej przeznaczeniem, a w konsekwencji w tej części dotacji, że miało miejsce "wykorzystanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem", bowiem to postanowienia takich decyzji lub umów wyznaczają standard wykorzystania środków tego typu dotacji budżetowej, a tym samym ustalają wzorzec do kontroli prawidłowości tego wykorzystania, w sytuacji gdy prawidłowa wykładnia, a w efekcie właściwe zastosowanie powyższych przepisów prowadzi do uznania, że pojęcie "wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem", w przypadku (rocznej) dotacji celowej z budżetu państwa na koszty bieżącego prowadzenia (bieżącego utrzymania) ś.d.s. odwołuje się do ogólnie określonego (ustawowo) celu, jakim jest pokrywanie całości bieżących kosztów prowadzenia (bieżącego utrzymania) ś.d.s., o którym mowa w art. 51c ust. 2 w zw. z ust. 3 w zw. z art. 18 ust. 1 pkt 5 i ust. 2 u.p.s., z uszczegółowieniem/dookreśleniem w przepisach prawa, odrębnych od u.f.p., normujących zakres i standard usług świadczonych przez ś.d.s., tj. w u.p.s. i rozporządzeniu MPiPS (w szczególności w § 14) - ale nie innych kosztów niż bieżące, w tym nie kosztów inwestycyjnych, czy też nie kosztów niezwiązanych z działalnością ś.d.s. - uwzględniając też wymogi ogólnych (ustawowych) zasad wydatkowania środków publicznych, czyli z zachowaniem zasady celowości i gospodarności określonych w art. 44 ust. 3 u.f.p.), i ogólnych (ustawowych) zasad udzielania pomocy społecznej, w tym przez usługi ś.d.s., a wynikających w szczególności z art. 51a ust. 2 i 5 pkt 4 i art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 4 w zw. z art. 51c ust. 1 i 2 oraz art. 18 ust. 1 pkt 5 i ust. 2 u.p.s., co w konsekwencji pozwala konkretny wydatek poniesiony przez ś.d.s. ze środków tego typu dotacji ocenić jako taki, który jest zgodny albo nie jest zgodny z przeznaczeniem dotacji celowej na bieżące koszty prowadzenia (bieżące utrzymanie) ś.d.s., a tym samym pozwala na ocenę przez organ, czy poniesienie przez ś.d.s. danego wydatku ze środków tego typu dotacji stanowiło jej wykorzystanie zgodne, czy niezgodnie z jej przeznaczeniem. Oznacza to też, że w tej sprawie nie nastąpiło zarzucane przez Sąd naruszenie przepisu art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020r., poz. 256, z późn. zm., dalej: "k.p.a."), tym bardziej w stopniu rażącym; 2) art. 169 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 4 i 6 w zw. z art. 168 ust. 4 i 5 oraz art. 44 ust. 3 u.f.p. a także w zw. z art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 4 oraz art. 51a ust. 2 i 5 pkt 4 oraz art. 51c ust. 2 i 3 u.p.s., poprzez błędną wykładnię i w efekcie niewłaściwe zastosowanie, prowadzące do uznania, że pojęcie "wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem" nie obejmuje jako samodzielnej przesłanki niegospodarnego wykorzystywania dotacji celowych na bieżące prowadzenie (bieżące funkcjonowanie) ś.d.s., a w konsekwencji, że sama niegospodarność w wydatkowaniu środków takiej dotacji nie oznacza wykorzystania jej w takiej części niezgodnego z jej przeznaczeniem, a więc i obowiązku zwrotu tej części dotacji do budżetu państwa, co prowadziłoby do błędnego wniosku, że ś.d.s. mogą ponosić wydatki z dotacji celowej na bieżące prowadzenie ś.d.s., finansując kosztowne usługi, czy towary, wydatki nieracjonalne z punktu widzenia pomocy społecznej, wydatki wysokie w stosunku do uzyskiwanych korzyści przez podopiecznych, zwłaszcza gdy dotyczą one usług ś.d.s. dla jedynie niewielkiej grupy podopiecznych, czy wiążą się z pobocznymi, niekluczowymi usługami świadczonymi przez ś.d.s. albo też w prosty sposób dane cele mogą być zrealizowane przy pomocy niekosztownych zakupów, czy np. wykorzystania już posiadanych przez ś.d.s. przedmiotów, w tym surowców wtórnych, byleby tylko chociaż w niewielkim stopniu były możliwe do powiązania z rodzajem usług świadczonych przez ś.d.s., podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów oraz właściwe ich zastosowanie prowadzi do uznania, że wykorzystanie dotacji na bieżące prowadzenie (bieżące funkcjonowanie) ś.d.s. powinno mieć charakter celowy a jednocześnie oszczędny, przy czym sama niegospodarność, czyli brak oszczędnego, racjonalnego wydatkowania środków publicznych w postaci dotacji celowej na bieżące prowadzenie (bieżące funkcjonowanie) ś.d.s. uzasadnia ocenę, że zwrotowi do budżetu państwa podlega ta część środków tego typu dotacji, która dotyczy wydatku ocenionego jako dokonany w sposób rozrzutny, nieracjonalny, bo uwzględnienia wymaga kierunkowa zasada, że pomoc społeczna ma zaspokajać niezbędne potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy społecznej, w tym przypadku osób niepełnosprawnych i umożliwiać życie w warunkach odpowiadających godności człowieka, a także, że potrzeby takich osób korzystających z opieki społecznej powinny zostać zaspokojone, o ile odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej, że ś.d.s. świadczy usługi w ramach indywidualnych lub zespołowych treningów samoobsługi i treningów umiejętności społecznych, polegających na nauce, rozwijaniu lub podtrzymywaniu umiejętności w zakresie dnia codziennego i funkcjonowania w grupie, standardy usług określone rozporządzeniem MPiPS uwzględniają potrzeby i możliwości psychofizyczne podopiecznych ś.d.s., a także konieczność zapewnienia sprawnego funkcjonowania ś.d.s.. jak i, że dotacja celowa na bieżące prowadzenie ś.d.s. jest wyliczana corocznie w oparciu o liczbę podopiecznych ś.d.s., co oznacza także, że środki te mają służyć, jak najliczniejszej grupie podopiecznych i jak najszerszym, zwłaszcza kluczowym usługom świadczonym przez ś.d.s. Oznacza to też, że w tej sprawie nie nastąpiło zarzucane przez Sąd naruszenie przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tym bardziej w stopniu rażącym. II. Naruszenie przepisów postępowania, w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 127 § 1 k.p.a. poprzez stwierdzenie nieważności decyzji Ministra w następstwie nieuzasadnionego uznania przez Sąd, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa, które w ocenie Sądu polegało na tym, że Minister, jako organ II instancji działał z urzędu rozpatrując sprawę ponad zakres zaskarżenia decyzji I inst. odwołaniem, a więc także w niezaskarżonym przez Gminę zakresie, w którym - w ocenie Sądu - decyzja organu I instancji, stała się ostateczna, podczas gdy decyzja Ministra została wydana zgodnie z prawem, bowiem wniesienie odwołania skutkuje ponownym rozpatrzeniem sprawy przez organ II instancji, bez względu na zakres zaskarżenia decyzji I instancji odwołaniem, a wniesienie odwołania od części decyzji I instancji nie powoduje, że w pozostałej (niezaskarżonej) części decyzja taka staje się ostateczna, co spowodowało uznanie, że decyzja Ministra została wydana z rażącym naruszeniem prawa i wydanie wyroku stwierdzającego nieważność decyzji Ministra. Oznacza to też, że w tej sprawie nie nastąpiło zarzucane przez Sąd naruszenie przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tym bardziej w stopniu rażącym; 2) art. 134 § 1 i 2 p.p.s.a. w art. 145 § 2 p.p.s.a. zw. art. 156 § 2 z zw. z art. 15 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez nieuzasadnione wyjście poza granice skargi Gminy złożonej w sprawie, skutkujące stwierdzeniem nieważności (całej) zaskarżonej decyzji Ministra, i w efekcie orzeczenie w części decyzji na niekorzyść strony skarżącej, w sytuacji gdy zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, z art. 138 § 1 w zw. z art. 15 k.p.a. wynika obowiązek dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, po raz pierwszy przez organ pierwszej instancji, a następnie w drugiej. Obowiązek ten oznacza, że obydwa te organy, kierując się przepisami prawa procesowego, prowadzą postępowanie wyjaśniające. Postępowanie odwoławcze nie może zatem polegać na weryfikacji decyzji wydanej w pierwszej instancji, lecz na ponownym rozpoznaniu sprawy administracyjnej (np. wyrok z dnia 7 lutego 2017r., sygn. akt II OSK 1267/15). Z powyższego wynika, że w sprawie nie można mówić o istnieniu podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji. Rażące naruszenie prawa to naruszenie oczywiste, widoczne na pierwszy rzut oka. W niniejszej sprawie z takim naruszeniem prawa nie mamy do czynienia. Dokonując właściwej interpretacji zastosowanych w sprawie przepisów dotyczących sprawy administracyjnej WSA w Warszawie powinien uznać zasadność rozstrzygnięcia dokonanego przez Ministra. Wydanie wyroku na podstawie art. 145 § 2 p.p.s.a. było błędne. Nie było także celowe. W ponownie prowadzonym postępowaniu odwoławczym Gmina może podnieść dodatkowy zarzut wobec rozstrzygnięcia dokonanego przez Wojewodę, co będzie oznaczało obowiązek uchylenia decyzji w tym zakresie, a zatem i powrót do obowiązku dwukrotnego rozpoznania sprawy (także przez organ drugiej instancji). Oznacza to też, że w tej sprawie nie nastąpiło zarzucane przez Sąd naruszenie przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tym bardziej w stopniu rażącym; 3) art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 169 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 4-6 w zw. z art. 168 ust. 4 i 5 u.f.p., poprzez stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji Ministra, ponieważ, w błędnej ocenie Sądu decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa, co spowodowało wydanie wyroku stwierdzającego jej nieważność, podczas gdy nie zachodziły warunki do takiego rozstrzygnięcia, bowiem decyzja ta nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, ale zgodnie z prawem, w związku z czym zaskarżoną decyzję należało utrzymać w mocy. Oznacza to też, że w tej sprawie nie nastąpiło zarzucane przez Sąd naruszenie przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tym bardziej w stopniu rażącym; 4) art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 141 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 169 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust 4 i art. 168 ust. 4 i 5 oraz art. 44 ust. 3 u.f.p., poprzez błędną ocenę, że Minister nie wskazał w zaskarżonej decyzji, jakie było (określone z góry) przeznaczenie dotacji budżetowej naprowadzenie (bieżące funkcjonowanie) ś.d.s. na lata 2016 i 2017, a w konsekwencji brak było podstaw do uznania przez Ministra, że wydatek ś.d.s. na realizację przedmiotowej umowy franczyzy w zakresie produkcji podpałki [...] i na zakup profesjonalnego łóżka do rehabilitacji był niezgodny z przeznaczeniem tej dotacji celowej, tym bardziej, że w decyzjach wydanych w tej sprawie w obydwu instancjach nie wskazano, jakie było przeznaczenie tej dotacji celowej, w tym przed odwołanie do decyzji Wojewody dotyczących przyznania tych dotacji na lata 2016 i 2017r. (a przy tym brak w aktach sprawy tych decyzji Wojewody także uniemożliwia, wg Sądu, ocenę decyzji Ministra) co doprowadziło do wyrażenia przez Sąd błędnej opinii prawnej i błędnych wiążących wskazań, co do dalszego postępowania, z których wynika, że Minister ma określić w decyzji wydanej w następstwie wyroku, jakie było przeznaczenie dotacji udzielonej ś.d.s. w latach 2016 i 2017, podczas gdy Minister określił w zaskarżonej decyzji, zgodnie z wymogami prawa, przeznaczenie tej dotacji celowej, a mianowicie na prowadzenie (bieżące funkcjonowanie) ś.d.s., a bardziej szczegółowe określenie przeznaczenia wydatków z tej dotacji określają przepisy prawa, w tym przepisy rozporządzenia MPiPS, w szczególności jego § 14, w zw. z przepisami u.p.s., w tym jej art. 2 ust. 1 oraz art. 3 ust. 4 w zw. z art. 18 ust. 1 pkt 5 w zw. z ust. 2 oraz art. 51a ust. 2 w zw. z ust. 5 i art. 51c ust. 2 i 3 u.p.s., a nie decyzje Wojewody przydzielające wspomniane dotacje dla ś.d.s. na lata 2016 i 2017, co oznacza, że zalecenia te - wydane przez Sąd, które stwierdził nieważność decyzji Ministra jako naruszającej w sposób rażący prawo - same naruszają prawo, w tym także dlatego, że są niewykonalne, bo to przepisy prawa, w szczególności o pomocy społecznej, określają szczegółowo przeznaczenie dotacji celowych na prowadzenie ś.d.s., a nie decyzje Wojewody przydzielające tego typu dotacje, oraz, że poglądy te i oceny prawne Sądu doprowadziły do tego, że Sąd podzielił zapatrywania Gminy, jak wynika z uzasadnienia Wyroku, co do zasadności skargi, zamiast uznać niezasadność skargi Gminy i ją oddalić, udzielając przy tym nieprawidłowych wskazań, co do dalszego postępowania w tej sprawie. Oznacza to też, że w tej sprawie nie nastąpiło zarzucane przez Sąd naruszenie przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tym bardziej w stopniu rażącym; 5) art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 169 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 4 w zw. z art. 168 ust. 4 i 5 oraz art. 44 ust. 3 u.f.p., poprzez błędną ocenę, że Minister bezpodstawnie zaklasyfikował obydwa zakwestionowane wydatki, tj. wydatek na realizację zawartej przez ś.d.s. umowy franczyzy {obejmujący m.in. wysoki koszt licencji oraz wysoki koszt zakupu akcesoriów i materiałów do produkcji przedmiotowej podpałki, w tym tarcicy iglastej w znacznej ilości, jak i inne koszty z tą umową związane, w tym koszty szkoleń i związanych z nimi usług hotelarskogastronomicznych dla 3 osób, w tym także dla podopiecznego ś.d.s., łącznie za kwotę ok. 30 tys. zł. oraz wydatek na zakup profesjonalnego stołu do rehabilitacji (mimo iż w indywidualnych planach postępowania wspierająco-aktywizującego osób wskazanych przez ś.ds. jako osoby z niepełnosprawnościami sprzężonymi stwierdzono w 2017r. brak zaplanowanych działań z użyciem stołu rehabilitacyjnego, nie zatrudniano także ani w 2017r., ani też w 2018r. rehabilitanta) za wykorzystanie części dotacji dla ś.d.s. na 2016 i 2017r., jako niezgodne z jej przeznaczeniem, bowiem - co do zajęć w pracowni technicznej - w tym z elementami z drewna i materiałów wtórnych, np. rolek od papieru toaletowego, czy resztek parafiny, tektury, kartonów, można byłoby prowadzić zajęcia, bez zakupu kosztownej licencji i innych wydatków na realizację tej umowy, nie ma znaczenia dla efektu terapeutycznego podopiecznych, czy ś.d.s. czerpał, czy nie czerpał korzyści finansowych ze sprzedaży podpałki, uwzględniając, że produkcja podpałki realizowana przez ś.d.s. odbywała się w wąskiej grupie 7 osób, z której 1 osoba w 2018r, usamodzielniła się i podjęła pracę, przy czym brak jest dokumentów potwierdzających przebieg i efekty tych zajęć, oraz, że do zajęć z terapii ruchem (obejmującej zajęcia sportowe, turystykę i rekreację) można wykorzystać inny, mniej kosztowny (niemedyczny sprzęt) niż profesjonalny stół rehabilitacyjny. Wbrew twierdzeniom Sądu, co do zaskarżonej decyzji Ministra, Minister w zaskarżonej decyzji wskazał też, jakie było określone (z góry) przeznaczenie dotacji na prowadzenie (bieżące funkcjonowanie) ś.d.s i z perspektywy tego celu, szczegółowo ocenione zostały obydwa zakwestionowane przez Ministra wydatki ś.d.s. Zatem nie mają podstaw twierdzenia Sądu odnoszące się do podważania prawidłowości prowadzenia postępowania dowodowego przez Ministra, decyzja Ministra nie narusza prawa, wydana została w oparciu o zgromadzone w tej sprawie dowody, z przedstawionych w sprawie dowodów nie wynika, że Wojewoda akceptował wspomniane transakcje, dowody ocenione zostały przez Ministra zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów - w tym nie tylko z perspektywy niedopuszczalności prawnej zawierania przez jednostki budżetowe gmin umów gospodarczych (z czym wiązała się prawidłowa klasyfikacja przez Ministra wspomnianej umowy, jako umowy zawieranej pomiędzy przedsiębiorcami, podczas gdy ocena natury przez Sąd, który uznał, że nie ma ona charakteru gospodarczego, a jedynie społeczny, była błędna, i pogląd Ministra, że zawieranie tego typu umów przez ś.d.s. o statusie jednostek budżetowych może wskazywać na nadużycia w zakresie wydatkowania środków dotacji celowych z budżetu państwa) ale jako przejaw niegospodarności ŚDS i niecelowości wydatków, natomiast nieprawidłowe uznanie przez Sąd, że Minister błędnie przeprowadził postępowanie odwoławcze, co do ustaleń faktycznych i oceny dowodów, co skutkowało także błędnym uznaniem Sądu, że nie zachodzą warunki do oddalenia skargi. Oznacza to też, że w tej sprawie nie nastąpiło zarzucane przez Sąd naruszenie przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.pa., tym bardziej w stopniu rażącym; 6) art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 141 § 4 w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. i art. 169 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 4 i art. 168 ust. 5 oraz art. 44 ust. 3 u.f.p., poprzez uznanie, że kontrola sądowo-administracyjna decyzji Ministra, z uwagi na braki w materiale dowodowym i deficyt jej uzasadnienia, w szczególności w zakresie - w ocenie Sądu - braku sprecyzowania z góry określonego celu (przeznaczenia) dotacji na prowadzenie (bieżące funkcjonowanie) ś.d.s. i braku stosownej analizy dotyczącej oceny obydwu zakwestionowanych przez Ministra wydatków, a mianowicie na wykonanie umowy franczyzy i zakup stołu rehabilitacyjnego, nie jest możliwa, podczas gdy decyzja Ministra poddaje się kontroli sądowo-administracyjnej, nie zawiera wspomnianych braków - bo wystarczającym określeniem celu tego typu dotacji w decyzji Ministra jest jej przeznaczenie na prowadzenie (bieżące utrzymanie) ś.d.s., a bardziej doprecyzowanie tego celu zawierają przepisy prawa, w tym przepisy u.p.s. (art. 51 a ust. 2 i 5 pkt 4 i art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 4 w zw. z art. 51c ust. 2 i 2 w zw. z art. 18 ust. 1 pkt 5 i ust. 2), rozporządzenia MPiPS (w szczególności § 14) i przepisy u.f.p. w tym dotyczące sposobu gospodarowania środkami publicznymi, a więc i dotacjami celowymi, a także zawiera szczegółową analizę faktów i dowodów zgromadzonych w tej sprawie, o czym świadczy uzasadnienie decyzji Ministra, w tym także co do planów prac ś.d.s. w odnośnych okresach, czy sprawozdań z ich działalności, badanych także podczas przedmiotowej kontroli Wojewody, co znajduje wyraz jej dokumentacji, z których nie wynika w żadnym razie akceptacja zawarcia obydwu umów franczyzy (dot. licencji na 2016 i 2017r.) za zgodą Wojewody - przy tym odpowiada prawu, a więc skutkiem kontroli sądowoadministracyjnej decyzji Ministra powinno być utrzymanie jej w mocy, zamiast stwierdzenia jej nieważności i zawarcia w uzasadnieniu wyroku zaleceń, co do dalszego postępowania, obejmującego wymóg sprecyzowania przez Ministra, jaki był z góry określony cel przedmiotowych dotacji i z jego perspektywy przeanalizowanie i ocena obydwu zakwestionowanych przez Ministra wydatków ś.d.s - chociaż już obecne brzmienie decyzji Ministra zawiera we wspomnianym zakresie prawidłowe i wystarczające ustalenia i oceny. Oznacza to też, że w tej sprawie nie nastąpiło zarzucane przez Sąd naruszenie przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tym bardziej w stopniu rażącym; 7) art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 zd. 2 p.p.s.a., poprzez stwierdzenie nieważności decyzji Ministra zawierającej prawidłowe rozstrzygnięcie oraz zawarcie w uzasadnieniu wyroku poglądów prawnych Sądu i zaleceń, co do dalszego postępowania organu II instancji, nie znajdujących oparcia w wymogach prawa (tj. doprecyzowania celu dotacji, tak jak był on z góry określony przy jej udzielaniu) podczas gdy decyzja Ministra zawiera właściwe określenie celu tej dotacji, tj. na prowadzenie (bieżące funkcjonowanie) ś.d.s. w latach odpowiednio 2016 i 2017, które jest wystarczające i odpowiada prawu, a także z perspektywy tego przeznaczenia decyzja Ministra prawidłowo ocenia obydwa zakwestionowane wydatki ś.d.s., w oparciu o prawidłowe ustalenia faktyczne, z uwzględnieniem przeprowadzonej w tym zakresie przez Wojewodę kontroli, zamiast uznania, że decyzja Ministra odpowiada prawu, a więc skarga podlega oddaleniu. Oznacza to też, że w tej sprawie nie nastąpiło zarzucane przez Sąd naruszenie przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tym bardziej w stopniu rażącym; 8) art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018r., poz. 2107, z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 1, art. 145 § 2 oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez dokonanie błędnej oceny legalności zaskarżonej decyzji Ministra i w efekcie stwierdzenie jej nieważności, pomimo że zaskarżona decyzja zawiera prawidłowe rozstrzygnięcie wydane na podstawie i w granicach prawa, tj. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 169 ust. 6 w zw. z ust. 1 pkt 1, ust. 4 i art. 168 ust. 5 u.f.p. Oznacza to też, że w tej sprawie nie nastąpiło zarzucane przez Sąd naruszenie przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tym bardziej w stopniu rażącym. Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenie oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Przepis ten wyznacza granice, w jakich NSA uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej. Wskazana regulacja będąca przepisem szczególnym modyfikuje normę zawartą w art. 141 § 4 p.p.s.a., w związku z art. 193 (zdanie pierwsze) p.p.s.a., w ten sposób, że pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, umożliwiając tym samym pominięcie tych elementów uzasadnienia wyroku, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia NSA. Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: - naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.); - naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Ze względu na zakres i konstrukcję podniesionych w petitum skargi kasacyjnej zarzutów oraz sposób w jaki je uzasadniono, wstępnie przypomnieć należy, że w ocenie Sądu I instancji mimo wyraźnego określenia przez Gminę w odwołaniu zakresu, w jakim kontestuje decyzję organu I instancji, organ odwoławczy wyszedł poza zakres zaskarżenia i poddał swojej kontroli całą decyzję I instancji, tj. niezaskarżoną odwołaniem decyzję w części żądania zwrotu Wydatku nr 2 w wysokości [...] zł, który Gmina uznała za niesporny, a co więcej już wykonany. Zauważyć też należy, że zarzuty prawa materialnego i procesowego sprowadzają się do wspólnej konkluzji, że w sprawie nie nastąpiło zarzucane przez Sąd naruszenie przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tym bardziej w stopniu rażącym. W przedstawionym wyżej stanie faktycznym podnoszony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest nieusprawiedliwiony. Wskazany przepis stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji, gdy została ona wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie podkreśla się, że o "rażącym" naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decyduje łączne wystąpienie trzech przesłanek: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Ponadto rażące naruszenie prawa może mieć miejsce wyłącznie w sytuacji, gdy w stanie prawnym niebudzącym wątpliwości co do jego rozumienia zostaje wydana decyzja, która treścią swego rozstrzygnięcia stanowi negację całości lub części obowiązujących przepisów (por. wyrok WSA w Gliwicach z 22 listopada 2024r., sygn. akt II SA/Gl 802/24). W ocenie NSA, rację ma Sąd I instancji twierdząc, że Minister rozpoznał sprawę bez wniesionego w tej części odwołania i procedując z urzędu co do całego orzeczenia zawartego w decyzji I instancji dopuścił się rażącego naruszenia prawa określonego w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., które to naruszenie skutkuje stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Organ dokonał zsumowania trzech kwot poniesionych na: Wydatki nr 1, nr 2 i nr 3, natomiast w odwołaniu wyraźnie wskazano, że niesporna kwota Wydatku nr 2 w wysokości [...] zł została zwrócona na rachunek urzędu obsługującego Wojewodę. Z treści przepisów art. 136 i art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 140 k.p.a. wynika, że odwołanie jest środkiem zaskarżenia decyzji wydanej przez organ I instancji, a więc instytucją procesową służącą realizacji uprawnienia do żądania weryfikacji rozstrzygnięć administracyjnych w celu ich kasacji lub reformacji. Organ odwoławczy jest więc obowiązany ustosunkować się do treści rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji, nie zaś ponownie rozpoznać sprawę administracyjną tak, jakby decyzja nie istniała i nie zostało wniesione odwołanie. Postępowanie odwoławcze ma przede wszystkim charakter kontrolny, bowiem jego przedmiotem jest ocena prawidłowości decyzji administracyjnej, a dopiero w ramach tych uprawnień organ odwoławczy może podejmować zarówno decyzje uchylające zaskarżoną decyzję w całości lub w części i rozstrzygającą w tym zakresie o istocie sprawy (decyzje merytoryczne, odpowiednio reformatoryjne), jak i decyzję o uchyleniu zaskarżonej decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji (decyzja kasacyjna), albo inne decyzje, do których należy także decyzja o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji (por. A. Wróbel w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego, LEX/el. 2016). Natomiast z analizy treści uzasadnienia wyroku Sądu I instancji wynika jednoznacznie, że WSA zweryfikował wyłącznie samą reakcję procesową w postaci wydania decyzji organu II instancji. W odniesieniu zaś do przedmiotu sprawy nie przesądzając jej wyniku wskazał na konieczność sprecyzowanie jaki był z góry określony cel (przeznaczenie) dotacji udzielonej ś.d.s., dokonania analizy czy Wydatek nr 1 i Wydatek nr 3 można uznać za poniesione zgodnie z tym celem a następnie wydanie prawidłowej decyzji II instancji, w zakresie objętym odwołaniem, uzasadnioną pod względem faktycznym i prawnym. Sąd I instancji zasadnie uznał, że w interesie każdej strony postępowania leży aby organ I instancji dogłębnie i właściwie zebrał materiał dowodowy oraz dokonał rzetelnej jego oceny, a następnie wydał decyzję w oparciu o tak przeprowadzoną analizę. Tym samym stwierdzone przez WSA rażące naruszenie prawa uniemożliwiło dokonanie oceny merytorycznej zaskarżonej decyzji, a przez to odniesienie się do zarzutów skargi, bowiem okoliczności te podlegać będą rozważaniu przez organy dopiero w świetle poczynionych ustaleń, prowadzonych według wskazań co do dalszego postępowania, wyrażonych w wyroku Sądu I instancji. W rezultacie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego nie mogły odnieść skutku. Mając więc na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2023r., poz. 1935 z późn. zm.)