I GSK 1653/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Bogdan Fischer Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia NSA Michał Kowalski (spr.) Protokolant Piotr Kaczmarek po rozpoznaniu w dniu 19 lipca 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 16 kwietnia 2019 r. sygn. akt III SA/Lu 621/18 w sprawie ze skargi R. K. na decyzję Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Elizówce z dnia 24 września 2018 r. nr 9003-2018-000474 w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie; 2. zasądza od Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Elizówce na rzecz R. K. kwotę 4021 (cztery tysiące dwadzieścia jeden) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2019 r., sygn. akt III SA/Lu 621/18 na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie: Dz. U. 2023 r., poz. 259 – dalej jako p.p.s.a.) oddalił skargę R. K. na decyzję Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 24 września 2018 r. w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu programu rolnośrodowiskowego. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. R. K. złożył wnioski o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na kolejne lata. Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Hrubieszowie przyznał skarżącemu płatności na każdy rok gospodarczy z tytułu realizacji wspomnianego programu rolnośrodowiskowego. W dniu 11 maja 2018 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Hrubieszowie wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia nienależnie pobranych środków finansowych. Wydaną w dniu 2 sierpnia 2018 r. decyzją organ ustalił kwotę nienależnie pobranych płatności. Na skutek wniesionego odwołania organ drugiej instancji stwierdził w uzasadnieniu decyzji z dnia 24 września 2018 r. m. in., że występują podstawy do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji w całości z uwagi na fakt, że organ nie rozpatrzył całego materiału dowodowego, co skutkowało nieprawidłowym ustaleniem nienależnej kwoty. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalając zaskarżonym wyrokiem skargę wskazał, że w roku 2011 skarżący rozpoczął realizację 5 - letniego zobowiązania rolnośrodowiskowego, a w roku 2013 przejął zobowiązanie rolnośrodowiskowe innego beneficjenta trwające od 15 marca 2012 r. do 14 marca 2017 r. Jak zauważył Sąd I instancji nowe zobowiązanie jest realizowane zgodnie z nowym planem działalności rolnośrodowiskowej, a przejmujący realizuje nowe zobowiązanie rolnośrodowiskowe przez wyznaczony okres. Skarżący przejął zobowiązanie innego beneficjenta, rozszerzył je o dodatkową powierzchnię i złożył wniosek transferowy, a zatem nastąpiło zastąpienie dotychczasowego zobowiązania rolnośrodowiskowego nowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że w realiach niniejszej sprawy wystąpiły nieprawidłowości w realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego. W tych okolicznościach brak było podstaw do stwierdzenia, że skarżący spełniał wszystkie wymogi w tym zakresie i nie powinien ponosić odpowiedzialności za "błąd" organu ARiMR. Skarżący nie przedstawił żadnego dowodu w sprawie, że został wprowadzony w błąd przez organ ARiMR i to działanie organu spowodowało niewłaściwe wykonanie 5 – letniego nowego Programu Rolnośrodowiskowego. W skardze kasacyjnej zaskarżano powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie skargi ewentualnie, o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono obrazę przepisów postępowania, mającą istotny wpływ na treść zaskarżonego wyroku, a polegającą na: 1. naruszeniu dyspozycji art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 a) i c) p.p.s.a. oraz art. 145 § 3 p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię, a co za tym idzie niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w przyjęciu, że w realiach niniejszej sprawy pomimo stwierdzonych nieprawidłowości w realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego, nie dały one podstaw do stwierdzenia, że skarżący spełniał wszystkie wymogi w tym zakresie i nie powinien ponosić odpowiedzialności za "błąd" organu ARiMR, nie można bowiem zgodzić się ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, że skarżący nie przedstawił żadnego dowodu w sprawie, że został wprowadzony w błąd przez organ ARiMR i to działanie spowodowało niewłaściwe wykonanie 5 - letniego nowego programu rolnośrodowiskowego, podczas gdy to właśnie nieprawidłowe działanie ARiMR poprzez błędne pouczenia kierowane do skarżącego w każdej z decyzji o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowych doręczanych skarżącemu od roku 2013, o treści iż: "Przyznając płatność stwierdza się, że terminem rozpoczęcia 5 letniego okresu zobowiązania jest dzień 15 marca 2011 r." - spowodowało wprowadzenie w błąd skarżącego, który nie był informowany o przedłużeniu trwania okresu podjętego przez niego zobowiązania, a z okoliczności sprawy wynika, że to właśnie błędna informacja lub jej brak spowodowały zachowanie strony przynoszące w rezultacie niekorzystne dla niego skutki - co w konsekwencji doprowadziło do braku stwierdzenia naruszeń prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy oraz innych naruszeń postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy co skutkowało wydaniem orzeczenia o oddaleniu skargi, podczas gdy wniesiona skarga jest w całości zasadna, a postępowanie w niniejszej sprawie powinno zostać umorzone. 2. naruszeniu dyspozycji art. 7, 8, 9, 11 w zw. z art. 112 k.p.a., , art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 134 § 1 oraz 135 p.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie, a co za tym idzie przyjęcie, że nie zostały naruszone przez organ drugiej instancji wskazane przepisy dotyczące: zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie uczestników postępowania do władzy publicznej, obowiązku informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, mających wpływ na ich prawa i obowiązki będące przedmiotem postępowania, przekonywania i wskazywania przesłanek, którymi kierował się organ przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, a co za tym idzie argumentacja organu nie spełnia wymogów wynikających z art. 107 § 3 k.p.a. i nie odzwierciedla stanu faktycznego sprawy z przytoczeniem i wyjaśnieniem zastosowanych przepisów prawa, ponadto w odniesieniu do art. 112 k.p.a. również należy przyjąć, iż błędne pouczenia i informacje zawarte w decyzjach w przedmiocie przyznania Skarżącemu płatności skutkowało o wadliwości zaskarżonej decyzji, jako sprzecznej właśnie z art. 112 k.p.a. - przepis ten bowiem powinien znaleźć zastosowanie w niniejszej sprawie - skarżący spełniał wszystkie wymogi w tym zakresie i nie powinien ponosić odpowiedzialności za "błąd" organu ARiMR, nie można bowiem zgodzić się ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że skarżący nie przedstawił żadnego dowodu w sprawie, że został wprowadzony w błąd przez organ ARiMR i to działanie spowodowało niewłaściwe wykonanie 5 - letniego nowego programu rolnośrodowiskowego, podczas gdy to właśnie nieprawidłowe działanie ARiMR poprzez błędne pouczenia kierowane do skarżącego w każdej z decyzji o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowych doręczanych skarżącemu od roku 2013, o treści: "Przyznając płatność stwierdza się, że terminem rozpoczęcia 5 letniego okresu zobowiązania jest dzień 15 marca 2011 r." - spowodowało wprowadzenie w błąd skarżącego, który nie był informowany o przedłużeniu trwania okresu podjętego przez niego zobowiązania, a z okoliczności sprawy wynika, że to właśnie błędna informacja lub jej brak spowodowały zachowanie strony przynoszące w rezultacie niekorzystne dla niego skutki. Ponadto zarzucono obrazę przepisów prawa materialnego, polegającą na naruszeniu dyspozycji art. 29 ust. 1, 2, 7 i 8 ustawy z dnia 9 maja 2008 roku o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w zw. z art. 20 ust. 2 pkt 1, art. 28 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 roku o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków z Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 oraz § 39 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 oraz art. 5 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 roku ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania Rozporządzenia Rady (WE) Nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz art. 7 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 roku ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady(UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności oraz art. 3 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) Nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 roku w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich - poprzez ich zastosowanie i ustalenie wobec odwołującego się kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu programu rolnośrodowiskowego w łącznej wysokości 20 213,60 zł podczas, gdy ze stanu faktycznego w niniejszej sprawie wynika, że odwołujący się spełnił wszystkie wymogi związane z podjętym zobowiązaniem w ramach Programu, działał bowiem na podstawie wydawanych kolejno decyzji o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej wydawanej po dacie 15 marca 2013 roku, - tj. po dacie wejścia w życie rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. 2013 poz. 361 z późn. zm.) dalej zwane rozporządzeniem rolnośrodowiskowym, które zastąpiło rozporządzenie rolnośrodowiskowe z dnia 26 lutego 2009 r., w których znajdowały się pouczenia skierowane do odwołującego się, iż: "Przyznając płatność stwierdza się, że terminem rozpoczęcia 5 letniego okresu zobowiązania jest dzień 15 marca 2011 r." - co spowodowało wprowadzenie w błąd skarżącego, który nie był informowany o przedłużeniu trwania okresu podjętego przez niego zobowiązania, a z okoliczności sprawy wynika, że to właśnie błędna informacja lub jej brak spowodowały zachowanie strony przynoszące w rezultacie niekorzystne dla niej skutki. Strona przeciwna nie skorzystała z prawa do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 40). Przystępując do rozważań na tle zarzutów kasacyjnych oraz ich uzasadnienia należy wskazać, że w rozpatrywanej sprawie skarżący kasacyjnie, zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i w postępowaniu przed Sądem I instancji oraz w skardze kasacyjnej konsekwentnie podnosił, że niezłożenie przez niego wniosku kontynuacyjnego było spowodowane błędnym pouczeniem organu w decyzjach z 2013 r. i późniejszych, gdzie wskazano, że "przyznając płatność stwierdza się, że terminem rozpoczęcia 5 letniego okresu zobowiązania jest dzień 15 marca 2011 r.", co spowodowało wprowadzenie w błąd odwołującego się, który nie był informowany o przedłużeniu trwania okresu podjętego przez niego zobowiązania. NSA wskazuje, że w uzasadnieniu decyzji Dyrektora Lubelskiego Oddziału ARiMR z dnia 24 września 2018 r. na str. 14-15 stwierdzono, że "skarżący mając do dyspozycji nowy plan rolnośrodowiskowy, mógł posiadać wiedzę na temat realizowanego nowego zobowiązania, w tym o terminie realizacji tego zobowiązania. Zatem pomimo błędnych pouczeń organu miał świadomość o ciążącym na nim obowiązku realizacji nowego zobowiązania, podjętego na podstawie § 35 rozporządzenia rolnośrodowiskowego 2013 r., a więc błędne określenie przez organ początku okresu zobowiązania mogło zostać przez niego wykryte. Następnie organ wskazuje na zawarte w ustawie z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2017 r. poz. 1856 z zm. – dalej jako ustawa o wspieraniu) odmienności w stosunku do reguł przewidzianych na gruncie ogólnego postępowania administracyjnego modyfikujące obowiązki organu właściwego do wydawania decyzji i pozycję strony postępowania. W świetle przyjętych w ustawie o wspieraniu rozwiązań w postępowaniu w sprawie o przyznanie pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: stoi na straży praworządności; jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisów art. 79a oraz art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przytoczone przepisy niewątpliwie wskazują na wprowadzenie przez ustawodawcę odstępstw, w zakresie prowadzenia postępowania o przyznanie płatności. W ustawie o wspieraniu, ograniczono stosowanie zasady informowania stron i innych uczestników postępowania przez organ administracji publicznej (art. 9 k.p.a.). Zgodnie z art. 21 ust. 2 pkt 3 i 4 ustawy o wspieraniu organ administracji ma obowiązek: zapewnić stronom, ale na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania oraz udzielić stronom, również na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania. Należy również zauważyć, że omawiana ustawa w art. 21 ust. 2 nałożyła na strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu w sprawach dotyczących płatności obowiązek przedstawiania dowodów oraz dawania wyjaśnień, co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek oraz obciążyła obowiązkiem udowodnienia faktu osobę, która wywodzi z niego skutki prawne. Oznacza to, że w postępowaniu w sprawie przyznania płatności to wnioskujący o płatność rolnik, a nie organ administracji publicznej, ma obowiązek przedstawić wszystkie dowody niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. W orzecznictwie przyjęto, że takie ograniczenie zasady informowania w tym przypadku jest dopuszczalne, wynika bowiem "z charakteru przyznawanych środków, które są przyznawane bezzwrotnie, jeśli beneficjenci zrealizują warunki pomocy. Z tych względów ich sytuacja prawna nie może być oceniana przez ten sam pryzmat, co adresata aktu lub czynności administracyjnej realizowanego w zakresie imperium państwa" (zob. wyrok NSA z 18.05.2017 r., II GSK 2257/15, LEX 2341101) (J. Wegner [w:] Z. Kmieciak, M. Wojtuń, J. Wegner, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2023, art. 9.). W podsumowaniu wywodu organ jednak wskazuje na str. 15 uzasadnienia decyzji, że błędne pouczenie organu nie może uchylać konsekwencji wynikających z cytowanych przepisów prawa, których znajomość obciąża stronę. Tymczasem Sąd I instancji odnosząc się do tej kwestii stwierdza w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (str. 12-13), że w realiach niniejszej sprawy wystąpiły nieprawidłowości w realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego. W tych okolicznościach brak było podstaw do stwierdzenia, że skarżący spełniał wszystkie wymogi w tym zakresie i nie powinien ponosić odpowiedzialności za "błąd" organu ARiMR. Skarżący nie przedstawił żadnego dowodu w sprawie, że został wprowadzony w błąd przez organ ARiMR i to działanie organu spowodowało niewłaściwe wykonanie 5 – letniego nowego programu rolnośrodowiskowego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można zgodzić się ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Lublinie, zgodnie z którym skarżący nie przedstawił żadnego dowodu w sprawie, że został wprowadzony w błąd przez organ ARiMR i to działanie spowodowało niewłaściwe wykonanie 5 - letniego nowego programu rolnośrodowiskowego, skoro sam organ w uzasadnieniu decyzji wskazuje na błędne pouczenie. Kwestia ta wymaga zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego pogłębionej oceny i refleksji. Nie do zaakceptowania jest bowiem sytuacja w której organ wielokrotnie, błędnie poucza adresata w decyzji o okresie trwania zobowiązania, a następnie twierdzi, że nie może to uchylać go od konsekwencji wynikających z przepisów ustawy wdrożeniowej, których znajomość "obciąża stronę". W tych okolicznościach sprawy należy wyjaśnić, czy to nie wadliwe działanie organu poprzez błędne pouczenia kierowane do skarżącego w każdej z decyzji o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowych doręczanych skarżącemu od roku 2013, o treści: "Przyznając płatność stwierdza się, że terminem rozpoczęcia 5 letniego okresu zobowiązania jest dzień 15 marca 2011 r." spowodowało wprowadzenie w błąd skarżącego, który nie był informowany o przedłużeniu trwania okresu podjętego przez niego zobowiązania i przez to nie złożył wniosku kontynuacyjnego. Kwestia ta wymaga pogłębionej analizy faktycznej i prawnej, której zabrakło w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. To z kolei, prowadzi do sytuacji, w której NSA w istocie po raz pierwszy miałby rozpatrzeć merytorycznie sprawę, co stanowiłoby naruszenie wynikającej z art. 176 § 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z zm.) zasady dwuinstancyjności postępowania sądowego. W tym świetle merytoryczne odniesienie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do pozostałych zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej należy uznać za przedwczesne, ponieważ w pierwszej kolejności sprawa powinna zostać wyjaśniona przez Sąd I instancji. Tym samy uzasadniony jest zarzut naruszenia w zaskarżonym wyroku art. 134 § 1 oraz art. 135 p.p.s.a. oraz art. 8 § 1 k.p.a. Z tych względów orzeczono na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 200 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w związku z § 2 pkt 5 oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 z późn. zm.).