I GSK 1649/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Michał Kowalski (spr.) Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia del. WSA Małgorzata Bejgerowska Protokolant asystent sędziego Katarzyna Domańska po rozpoznaniu w dniu 5 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 18 sierpnia 2020 r. sygn. akt I SA/Bd 353/20 w sprawie ze skargi P. R. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Bydgoszczy z dnia 21 maja 2020 r. nr 0401-IEE.711.77.2020.2 w przedmiocie uchylenia zaskarżonego postanowienia w przedmiocie odmowy umorzenia postępowania egzekucyjnego i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od P. R. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Bydgoszczy 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 18 sierpnia 2020 r., sygn. akt I SA/Bd 353/20 na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie: Dz. U. 2023 r., poz. 1634 – dalej jako p.p.s.a.) oddalił skargę P. R. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Bydgoszczy z dnia 21 maja 2020 r. nr 0401-IEE.711.77.2020.2 w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Naczelnik Urzędu Skarbowego w Chełmnie prowadzi z majątku skarżącego postępowanie egzekucyjne na podstawie tytułu wykonawczego z dnia 25 stycznia 2019 r. obejmującego należność z tytułu podatku od towarów i usług za grudzień 2012 r. w kwocie należności głównej 41.375 zł oraz tytułu wykonawczego z dnia 25 stycznia 2019 r. obejmującego należność z tytułu podatku dochodowego od osób fizycznych za 2012 r. w kwocie należności głównej 480.950 zł. W dniu 17 lutego 2020 r. do organu egzekucyjnego wpłynął wniosek skarżącego o umorzenie postępowań egzekucyjnych na podstawie art. 59 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. 2020 r. poz. 1427, dalej: "u.p.e.a."), z uwagi na wykonanie obowiązku przez drugiego z dłużników solidarnych, tj. M. R. Postanowieniem z dnia 24 lutego 2020 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego w Chełmnie odmówił umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie przedmiotowych tytułów wykonawczych. Na powyższe postanowienie skarżący złożył zażalenie. Postanowieniem z dnia 21 maja 2020 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Bydgoszczy uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu organ podniósł, że jak wynika z akt sprawy na dzień wydania zaskarżonego postanowienia, postępowanie w sprawie zarzutów nie zostało zakończone wydaniem ostatecznego postanowienia, a zatem organ egzekucyjny orzekał w przedmiocie umorzenia w zawieszonym postępowaniu egzekucyjnym. Zdaniem organu odwoławczego, zawieszenie postępowania egzekucyjnego w zakresie tytułu wykonawczego dotyczącego należności w VAT za grudzień 2012 r. obligowało organ egzekucyjny do powstrzymania się przed podejmowaniem czynności, w tym także polegających na merytorycznym rozpatrzeniu wniosku o umorzenie postępowania egzekucyjnego. Z tego powodu zaskarżone postanowienie należało uchylić, z uwagi na naruszenie art. 59 § 3 u.p.e.a. Jednocześnie Dyrektor Izby Administracji Skarbowej wskazał, że ponownie rozpatrując sprawę, organ egzekucyjny powinien rozważyć, czy w sprawie nie zaistniały przesłanki do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie złożonego wniosku na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalając zaskarżonym wyrokiem skargę na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Bydgoszczy z dnia 21 maja 2020 r. w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego stwierdził, że spór w przedmiotowej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy organ egzekucyjny w okresie zawieszenia postępowania egzekucyjnego mógł wydać merytoryczne rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia tego postępowania. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, zawieszenie postępowania egzekucyjnego obligowało organ do powstrzymania się przed podejmowaniem czynności, w tym także polegających na merytorycznym rozpatrzeniu – w oparciu o przesłankę wymienioną w art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a. - żądania skarżącego umorzenia postępowania egzekucyjnego, do czasu podjęcia tego postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uznał, że postępowanie egzekucyjne zostało zawieszone i organ nie mógł rozstrzygać w sprawie umorzenia tego postępowania. Wystąpiła bowiem przeszkoda w dalszym prowadzeniu tego postępowania, a zatem także co do orzekania o jego zakończeniu, bo do tego w istocie prowadzi jego umorzenie. Organ nie naruszył zatem art. 59 § 1 pkt 1 i 2 u.p.e.a. Nie zaistniały też przesłanki do umorzenia postępowania w sprawie na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. W skardze kasacyjnej zaskarżano powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, w postacie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 59 § 1 pkt 1 i 2 u.p.e.a. poprzez nieuchylenie postanowienia pomimo nieuwzględnienia przez sąd pierwszej instancji, że nawet w okresie zawieszenia możliwe jest nieumorzenie postępowania egzekucyjnego w sytuacji braku podstaw do prowadzenia egzekucji w związku z zawartą umową działu spadku. Strona przeciwna w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionej podstawy. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 40). Z uwagi jednak na sposób sformułowania zarzutów oraz ich uzasadnienia w skardze kasacyjnej, koniecznym jest przypomnienie pewnych zasadniczych kwestii dotyczących zarówno wymogów, jakie powinna spełniać skarga kasacyjna oraz istoty i zakresu postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2023 r. poz. 259) – dalej P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w analizowanej sprawie nie występuje. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez jej podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą kasacyjnie naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem to autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone i dlaczego. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi więc być precyzyjne, gdyż z uwagi na związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, może on uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Ponadto zarzuty kasacyjne powinny zawierać precyzyjne uzasadnienie, w czym wnoszący autor skargi kasacyjnej upatruje naruszenia powołanych w niej przepisów. Pominięcie określonych zagadnień w skardze kasacyjnej czy odniesienie się do nich w sposób wybiórczy i ogólnikowy skutkuje niemożnością zakwestionowania przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska wyrażonego w ich zakresie przez wojewódzki sąd administracyjny czy działające w sprawie organy podatkowe. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega bowiem na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie. Dodać również należy, że zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 18 października 2017 r., sygn. akt II OSK 2702/16). Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia kwestii, czy w okresie zawieszenia postępowania egzekucyjnego organ egzekucyjny mógł wydać merytoryczne rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia postępowania. Zgodnie z treścią art. 35 § 1 u.p.e.a. w brzmieniu mającym zastosowanie w niniejszej sprawie - zgłoszenie przez zobowiązanego zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej na podstawie art. 33 § 1 pkt 1-7, 9 i 10 u.p.e.a. zawiesza postępowanie egzekucyjne do czasu wydania ostatecznego postanowienia w przedmiocie zgłoszonego zarzutu, o ile wierzyciel po otrzymaniu zarzutu nie wystąpi z uzasadnionym wnioskiem o podjęcie zawieszonego postępowania egzekucyjnego. Z kolei zgodnie z art. 56 § 1 pkt 1 u.p.e.a. postępowanie egzekucyjne podlega zawieszeniu w całości lub w części w razie odroczenia terminu wykonania obowiązku. W niniejszej sprawie postępowanie egzekucyjne zostało zawieszone z tego względu, że strona złożyła zarzuty (pismem z 18.02.2019 r.), a następnie wobec dochodzonych w drodze egzekucji należności zostały wydane decyzje w przedmiocie odroczenia ich płatności (decyzje z 10.07.2019 r.- odroczenie płatności do 31.12.2021 r.). Wniosek o umorzenie postępowania wpłynął gdy postępowanie egzekucyjne nadal podlegało zawieszeniu (wniosek z dnia 28.01.2020 r.). Instytucja zawieszenia postępowania polega na wstrzymaniu czynności egzekucyjnych na skutek przeszkód w prowadzeniu egzekucji. Jej istota polega na przerwaniu na czas określony biegu tego postępowania w związku z wystąpieniem przeszkód do jego dalszego prowadzenia, a samo zawieszenie postępowania następuje na czas niezbędny do usunięcia tych przeszkód. Z art. 58 § 1 u.p.e.a. wynika, że w przypadku zawieszenia postępowania egzekucyjnego pozostają w mocy dokonane czynności egzekucyjne, z tym że w okresie zawieszenia z przyczyn określonych w art. 56 § 1 pkt 1 i 4 u.p.e.a. mogą być dokonywane, za zgodą organu egzekucyjnego, wypłaty z rachunków bankowych zobowiązanego po przedstawieniu przez niego dokumentów świadczących o konieczności poniesienia danych wydatków. Jak już wcześniej wskazano, skarżący nie zakwestionował skutecznie stanowiska Sądu I instancji, że istota zawieszenia postępowania egzekucyjnego wyraża się w tym, że w czasie zawieszenia organ egzekucyjny w zasadzie nie działa, a w trakcie zawieszenia postępowania organ egzekucyjny nie może podejmować żadnych czynności, poza wskazanymi w ustawie. Zawieszenie postępowania egzekucyjnego prowadzi zatem do braku możliwości podejmowania czynności egzekucyjnych. W trakcie zawieszenia postępowania organ egzekucyjny nie może podejmować żadnych czynności poza enumeratywnie wskazanymi w ustawie. W rezultacie trwający stan zawieszenia postępowania obliguje organy do powstrzymania się przed podejmowaniem jakichkolwiek - poza wyraźnie przewidzianymi w ustawie - działań, do czasu podjęcia postępowania. Istota zawieszenia postępowania egzekucyjnego wyraża się bowiem w tym, że w czasie zawieszenia organ egzekucyjny w zasadzie "nie działa", choć art. 58 § 2 u.p.e.a. dopuszcza możliwość uchylania, pod określonymi warunkami, czynności egzekucyjnych. Przedmiotem sporu w przedmiotowej sprawie jest jednak kwestia zasadności odmowy przez organ umorzenia postępowania egzekucyjnego, a nie kwestia uchylenia dokonanych czynności egzekucyjnych. Należy też wskazać, że w myśl art. 102 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. w czasie zawieszenia postępowania organ administracji publicznej może podejmować czynności niezbędne w celu zapobieżenia niebezpieczeństwu dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnym szkodom dla mienia społecznego. Wydane jednak postanowienia w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego nie należą do czynności niezbędnych w rozumieniu art. 102 k.p.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zawieszone postępowanie egzekucyjne obligowało organ do powstrzymania się przed podejmowaniem jakichkolwiek czynności, w tym także polegających na merytorycznym rozpatrzeniu –na podstawie przesłanek wymienionych w art. 59 u.p.e.a. – żądania przez skarżącego umorzenia postępowania egzekucyjnego, do czasu podjęcia tego postępowania. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, uznając za niezasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 59 §1 pkt 1 i 2 u.p.e.a., na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1, art. 205 § 2 i art. 209 P.p.s.a.