I GSK 1644/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Bogdan Fischer Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia NSA Michał Kowalski (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Patrycja Czubała po rozpoznaniu w dniu 21 sierpnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej W. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 marca 2022 r. sygn. akt V SA/Wa 4336/21 w sprawie ze skargi W. G. na decyzję Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia 28 czerwca 2021 r. nr DZF-XII.025.78.2020.DD.4 w przedmiocie odpowiedzialności solidarna z tytułu zobowiązania do zwrotu dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od W. G. na rzecz Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 marca 2022 r., sygn. akt V SA/Wa 4336/21 na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie: Dz. U. 2024 poz. 935, dalej: "p.p.s.a.") oddalił skargę W. G. na decyzję Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia 28 czerwca 2021 r. nr DZF-XII.025.78.2020.DD.4 w przedmiocie orzeczenia o solidarnej odpowiedzialności za zaległości w zapłacie należności z tytułu zwrotu dofinansowani. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Skarżący pełnił funkcję członka zarządu Stowarzyszenia, które było beneficjentem dofinansowania realizacji projektu w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki 2007-2013. Instytucja finansująca ustaliła, że środki dofinansowania projektu wykorzystano z naruszeniem procedur. W dniu 30 września 2019 r. Instytucja Wdrażająca wydała wobec Stowarzyszenia (jako beneficjenta dofinansowania) decyzję określającą kwotę środków dofinansowania podlegającą zwrotowi wraz odsetkami. Materialnoprawną podstawę decyzji stanowił art. 207 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 869, z późn. zm.); dalej: "u.f.p.". Decyzja ta stała się ostateczna z dniem 16 października 2019 r. IP wszczęła egzekucję wobec Stowarzyszenia. Egzekucja nie doprowadziła do zaspokojenia dochodzonej należności publicznoprawnej określonej w ww. decyzji. W konsekwencji, IP wszczęła postępowanie w przedmiocie ustalenia odpowiedzialności osób trzecich za zaległą należność publicznoprawną przypadającą od stowarzyszenia. W postępowaniu tym IP ustaliła, że w dniu upływu terminu płatności należności publicznoprawnej skarżący pełnił funkcję członka zarządu Stowarzyszenia. Na tej podstawie, decyzją z dnia 13 listopada 2020 r. PARP przypisał skarżącemu solidarną odpowiedzialność za zaległą należność publicznoprawną stowarzyszenia wraz ze Stowarzyszeniem. Po ponownym rozpoznaniu sprawy na skutek odwołania skarżącego Minister Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej zaskarżoną decyzją z dnia 28 czerwca 2021 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając zaskarżonym wyrokiem skargę stwierdził, że nie upłynął pięcioletni termin na wydanie decyzji administracyjnej w przedmiocie odpowiedzialności skarżącego jako osoby trzecich za zaległą należność publicznoprawną przypadającą od Stowarzyszenia. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że obowiązek zwrotu środków dofinansowania powstaje (w przypadkach określonych w art. 207 ust. 1 u.f.p.) z mocy samego prawa. Również ustawa określa termin zapłaty tak powstałego zobowiązania, potwierdzonego w decyzji, o której mowa w art. 207 ust. 9 u.f.p.: termin ten wynosi 14 dni od dnia doręczenia decyzji. Elementem rozstrzygnięcia w tej decyzji nie jest zatem termin zapłaty ww. zobowiązania, ponieważ termin ten wprost określa ustawa, tj. art. 207 ust. 1 in fine u.f.p. Obowiązek zwrotu środków dofinansowania powstaje z mocy prawa, jednakże konkretyzuje się on z dniem otrzymania przez beneficjenta wezwania do zwrotu środków, o którym mowa w art. 207 ust. 8 u.f.p. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził również, że początku terminu z art. 118 § 1 O.p. - pięciu lat na wydanie decyzji w przedmiocie odpowiedzialności solidarnej skarżącego jako osoby trzeciej, nie można liczyć od dnia dokonania wypłaty środków, lecz najwcześniej od stwierdzenia nieprawidłowości i daty przekształcenia się jej w zaległość (por. wyroki TSUE z 11 czerwca 2015 r., C-52/14 oraz 6 października 2015 r., C-59/14). Odnosząc powyższe do okoliczności niniejszej sprawy, należy wskazać, że określenie kwoty środków dofinansowania podlegających zwrotowi przez Stowarzyszenie (a zatem konkretyzacja ustawowego obowiązku zwrotu tych środków) nastąpiło w ww. decyzji PARP z 30 września 2019 r., która stała się ostateczna z dniem 16 października 2019 r. W ślad za tym, również 14-dniowy termin na zwrot środków dofinansowania upłynął 16 października 2019 r., tj. po 14 dniach od dnia doręczenia Stowarzyszeniu decyzji IP. W związku z tym wynikający z art. 118 § 1 O.p. pięcioletni termin na wydanie decyzji o solidarnej odpowiedzialności Skarżącego za zaległość Stowarzyszenia jeszcze nie upłynął - termin ten upłynie 31 grudnia 2024 r. W skardze kasacyjnej zaskarżono powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego tj.: 1. art. 118 § 1 Ordynacji podatkowej w zw. z art. 67 ust. 1 Ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych, a to poprzez błędne ich zastosowanie i uznanie, że pięcioletni termin do wydania decyzji o solidarnej odpowiedzialności skarżących za zobowiązania stowarzyszenia rozpoczął swój bieg w roku kalendarzowym 2019 (to jest w roku, w którym doszło do wydania ostatecznej decyzji określającej stowarzyszeniu kwoty środków dofinansowania podlegającej zwrotowi], podczas gdy zgodnie z prawidłowo zastosowanymi przepisami powołanymi w podstawie kasacyjnej, termin ten biegnie od daty zaistnienia nieprawidłowości, skutkujących wydaniem takiej decyzji. 2. art. 61 ust. 1 pkt 2 lit. b) Ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych w zw. z art. 8 w zw. z art. 9 ust. 1 Ustawy z dnia 9 listopada 2000 roku o utworzeniu Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości, a to poprzez oddalenie skargi na decyzję Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia 28 czerwca 2021 roku (DZF-X11.025.78.2020.DD.4) utrzymującą w mocy decyzję Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości z dnia 13 listopada 2020 roku nr DK/146/2020, pomimo że podmiot wydający decyzję w pierwszej instancji administracyjnej nie był w tym zakresie kompetentny zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 2 lit. b) Ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych, gdyż nie posiadał upoważnienia instytucji zarządzającej - niezależnie zaś od tego to nie Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości jest organem w rozumieniu przepisów powołanych w podstawie zarzutu, lecz Prezes Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości. Strona przeciwna w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. – jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenia oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny (dalej także jako: NSA) rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami. Jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, daje Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu możliwość, w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej, ograniczenia się w uzasadnieniu wyroku, jedynie do oceny zasadności podniesionych w niej zarzutów. Zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się niezasadne. Przed przystąpieniem do oceny trafności zarzutów kasacyjnych, ze względu na sposób ich sformułowania, konieczne jest przypomnienie, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę związany jest podstawami skargi kasacyjnej. To wnoszący skargę kasacyjną określa granice kontroli orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zauważyć również należy, że artykuł 176 p.p.s.a. reguluje elementy składowe skargi kasacyjnej, a zgodnie z § 1 pkt 2 tego przepisu jej obligatoryjnym elementem jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd pierwszej instancji (vide postanowienia NSA z 8 marca 2004 r., sygn. akt FSK 41/04; z 1 września 2004 r., sygn. akt FSK 161/04; z 24 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2302/04). Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych. Odnosząc się do pierwszego z zarzutów skargi kasacyjnej wskazać należy, że w ramach podstawy kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. strona może powoływać się na błąd wykładni oraz na błąd subsumcji. Pierwsze z powyższych uchybień polega na wadliwym zrekonstruowaniu normy prawnej z przepisu prawa, wyrażającym się w mylnym zrozumieniu przez sąd jego treści, a więc wadliwym ustaleniu wpisanego w ten przepis sensu normatywnego. W tym przypadku skarżący kasacyjnie winien wskazać, jak naruszony przepis zinterpretował sąd pierwszej instancji w zaskarżonym orzeczeniu, a jaka, zdaniem strony, powinna być jego prawidłowa wykładnia. Błąd subsumpcji polega natomiast na błędnym uznaniu stanu faktycznego ustalonego w sprawie za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w danej normie prawnej. Wskazując na drugą postać naruszenia prawa materialnego, wnoszący skargę kasacyjną zobowiązany jest do wyjaśnienia, dlaczego przepis (hipoteza wyprowadzonej z tego przepisu normy prawnej), który sąd pierwszej instancji przyjął za mający zastosowanie w sprawie, "nie przystaje" do stanu faktycznego ustalonego w sprawie i jaki przepis powinien mieć zastosowanie. Zarzut zawarty w punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej sprowadza się - według autora skargi kasacyjnej - do zakwestionowania zastosowania art. 118 § 1 o.p. w zw. z art. 67 ust. 1 u.f.p. Jednak z treści tego zarzutu wynika, że autor skargi kasacyjnej nie kwestionuje zastosowania ww. przepisów prawa, ale w istocie kwestionuje ich wykładnię. Zarzut wadliwej wykładni nie został jednak w skardze kasacyjnej zawarty. Niezależnie od ww. spostrzeżeń warto nadmienić, że niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego oznacza błąd w zakresie subsumcji stanu faktycznego wobec treści stosowanej normy prawnej. Może być zatem konsekwencją wcześniejszych błędnych ustaleń w zakresie stanu faktycznego, jak i błędnej wykładni prawa materialnego, ale może mieć miejsce również wtedy, gdy prawidłowe są ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego oraz wykładnia prawa materialnego, a wadliwość przejawia się wyłącznie w zestawieniu stanu faktycznego ze stanem prawnym sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego żadna z ww. okoliczności nie została wykazana w skardze kasacyjnej. W konsekwencji zarzut zawarty w punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej okazał się niezasadny. Odnosząc się w dalszej kolejności do zarzutu zawartego w punkcie 2 petitum skargi kasacyjnej wskazać należy, że w istocie zakwestionowano regulację o charakterze ustrojowym. Zauważyć wypada, że zarzut taki bezpośrednio nie podpada wprost pod żadną z dwóch podstaw kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a., to jednak z uwagi na fakt, że w wyniku działania danego organu w oparciu o przepisy prawa ustrojowego mogą powstać, ustać lub przekształcić się w stosunki prawne, uprawnione jest przyjęcie, że zarzuty naruszenia przepisów ustrojowych mogą być powołane w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. W tym miejscu należy wskazać, że o skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania formułowanych w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie decyduje każde ich uchybienie, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przywołanego przepisu, rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego pierwszej instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Dla spełnienia wymogu wykazania, że zarzucane uchybienie przepisom postępowania mogło mieć wpływ na wynik sprawy nie wystarczy przytoczenie formuły o naruszeniu przepisów postępowania mającym wpływ na wynik sprawy, lecz konieczne jest wykazanie, który przepis postępowania został naruszony, w jaki sposób oraz wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Mając powyższe na względzie i przyznając priorytet zarzutom mającym oparcie w treści art. 174 pkt 2 p.p.s.a. dostrzec należy, że ustawodawca – o czym już była wyżej mowa – wskazał, że zarzut naruszenia przepisów postępowania może zostać uznany za skuteczny o ile uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tymczasem ani w ramach konstrukcji zarzutu, ani w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wykazano, że skarżący kasacyjnie dowiedli spełnienia wymogu z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że zarzut skargi kasacyjnej, w zakresie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., nie został więc w sposób należyty uzasadniony, co w konsekwencji, uwzględniając związanie zarzutami skargi kasacyjnej, nie pozwoliło na dokonanie pełnej kontroli zaskarżonego orzeczenia Sądu I instancji. Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935).