I GSK 1641/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Grzelak (spr.) Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski Protokolant asystent sędziego Marta Górniak po rozpoznaniu w dniu 12 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 24 marca 2022 r. sygn. akt III SA/Lu 791/21 w sprawie ze skargi M. P. na decyzję Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Elizówce z dnia 11 października 2021 r. nr 9003-2021-000536 w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od M. P. na rzecz Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Elizówce 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 24 marca 2022 r., sygn. akt III SA/Lu 791/21, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę M. P. (dalej: skarżący) na decyzję Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Elizówce z 11 października 2021 r. w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Treść uzasadnienia tego wyroku oraz innych przywołanych w niniejszym orzeczeniu dostępna jest w serwisie internetowym CBOSA (orzeczenia.nsa.gov.pl). Od przedmiotowego wyroku skarżący złożył skargę kasacyjną, zaskarżając je w całości. Jako podstawy kasacyjne skarżący wskazał naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez odmowę jego zastosowania wskutek niedostrzeżenia przez Sąd I instancji, iż Dyrektor Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) naruszył przepisy postępowania, tj. następujące przepisy: a) art. 145 § 1 pkt 5 w zw. z art. 149 § 1 w zw. z art. 142 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej: k.p.a.), poprzez odmowę uchylenia postanowienia numer 0051-00000046252/19 Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Krasnymstawie z dnia 3 września 2019 roku o wznowieniu postpowania administracyjnego oraz przyjęcie przez Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego ARiMR, iż Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Krasnymstawie prawidłowo ocenił, że zaszła podstawa do wydania postanowienia o wznowieniu postpowania; b) art. 3 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w zw. z art. 5, 7 i 8 k.p.a. poprzez przyjcie, iż Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Krasnymstawie podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zapewnił stronie czynny udział w postępowaniu w szczególności na etapie kontroli na miejscu i weryfikacji jej ustaleń, na którym skarżący nie mógł wykazać swojego prawa do otrzymania zawnioskowanych płatności; c) art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez niedoniesienie się w zaskarżonej decyzji do wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu od decyzji, a przez to uniemożliwienie stronie zrozumienia przesłanek faktycznych i prawnych, jakimi kierował się organ przy załatwianiu sprawy i w konsekwencji utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję; d) art. 142 k.p.a. w zw. z art. 10 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2019 r. poz. 1505 ze zm.) poprzez jego niezastosowanie i odmowę uchylenia postanowienia zaskarżonego na etapie odwołania od decyzji, a mianowicie postanowienia numer 0051-00000055399/19 Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Krasnymstawie z dnia 8 listopada 2019 r. o włączeniu materiału dowodowego w postaci kopii protokołów przesłuchań świadków z dnia [...] października 2019 r., kopii protokołu z posiedzenia Rady Soleckiej wsi R., kopii zdjęć załączonych do protokołu, kopii umowy dzierżawy gruntów rolnych z dnia [...] maja 2012 r. kopii pisma do Burmistrza J. nad W., kopii odpowiedzi Burmistrza J. nad W. z dnia [...] czerwca 2019 r., kopii aneksu do umowy dzierżawy z dnia [...] maja 2019 r. (projekt), kopii pełnomocnictwa pana M. P. z dnia [...] października 2019 r.; e) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i przyjęcie, iż w okolicznościach niniejszej sprawy zaistniały przesłanki do utrzymania w całości zaskarżonej decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Krasnymstawie, podczas gdy stan faktyczny sprawy uzasadniał uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji; wszystkie ww. przepisy, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, albowiem pomimo ww. naruszeń jakich dopuścił się Dyrektor Lubelskiego Oddziału Regionalnego ARiMR, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał, że organ prawidłowo utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w całości; 2) art. 151 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie, co było wynikiem błędnego przyjęcia iż zaskarżona decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy albowiem mamy do w sytuacji, gdy jest odwrotnie, czynienia z naruszeniem szeregu przepisów prawa, a w konsekwencji zasadne jest stanowisko, iż Sąd I instancji winien był skargę uwzględnić. Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie decyzji Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego ARiMR z 11 października 2021 roku oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Krasnymstawie z 14 lipca 2021 roku, a także o zasądzenie od Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego ARiMR na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz o rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie. Dyrektor Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Elizówce złożył odpowiedź na skargę kasacyjną wnosząc o jej oddalenie w całości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z 8 grudnia 2009 r., II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010.3.40). Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należało wspomnieć, że według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone (por. wyrok NSA z 6 września 2012 r., I FSK 1536/11). Przypomnieć w tym miejscu należy, że to na autorze skargi kasacyjnej ciąży obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez Sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Podobnie zresztą przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa, które zostały naruszone przez sąd i wpływ tego naruszenia na wynik sprawy, tj. treść orzeczenia (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do uzupełniania, czy innego korygowania wadliwie postawionych zarzutów kasacyjnych. Nie może też samodzielnie ustalać podstaw, kierunków jak i zakresu zaskarżenia (por. wyrok NSA z 26 marca 2014 r., I GSK 1047/12, oraz wyrok NSA z 29 sierpnia 2012 r., I FSK 1560/11). Przechodząc na grunt niniejszej sprawy trzeba przypomnieć, że Wojewódzki Sąd Administracyjny oceniał legalność decyzji organu wydanej w postępowaniu wznowieniowym (art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.). Mianowicie organ uchylił własną decyzję o przyznaniu skarżącemu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2018. Ustalono bowiem, że Rada Sołecka wsi R. wypowiedziała stronie umowę dzierżawy na działki ewidencyjne nr [...] i [...] położone w obrębie R. ze względu na to, że były utrzymywane w złej kulturze rolnej. Oddalając skargę, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd I instancji uznał, że organy obu instancji dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych i na ich podstawie wydały decyzje odpowiadające przepisom prawa materialnego. Prawidłowo bowiem ustalono, że działki ewidencyjne nr [...] i [...] nie były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej a ich stan nie był konsekwencją bieżących niedociągnięć, lecz zaniedbań wieloletnich (co najmniej dwuletnich), o czym świadczyła obecność na tych działkach licznych zarośli, krzaków, drzew. Podnosząc zarzuty kasacyjne strona kwestionuje trafność zaskarżonego wyroku poprzez uznanie zasadności wszczęcia postępowania wznowieniowego przez organ a także zaakceptowanie, jako prawidłowego, stanowiska organu odwoławczego pomimo, że zdaniem skarżącego kasacyjnie organ niedokładnie ustalił stan faktyczny sprawy, nie odniósł się do wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, a uzasadnienie decyzji nie spełnia przesłanek z art. 107 § 3 k.p.a. Zarzuty skargi kasacyjnej należy uznać za nietrafne. Powoływana przez skarżącego w uzasadnieniu podniesionych zarzutów okoliczność, jakoby o wadliwości procedowania w postępowaniu wznowieniowym świadczyła jego nieobecność podczas kontroli na miejscu przeprowadzonej przez organ w 2019 r. nie jest trafna. Wznowienie postępowania nastąpiło po uzyskaniu przez organ dokumentów z kontroli przeprowadzonej u J. S., która zadeklarowała te działki do płatności po wypowiedzeniu ich dzierżawy skarżącemu oraz wniosku skarżącego o zamknięcie przedmiotowego zobowiązania (v. pismo skarżącego złożone w organie [...] lipca 2019 r.). Tym samym, stroną postępowania kontrolnego na gruncie zgłoszonym przez J. S. (kontrola odbyła się w terminie [...] lipca 2019 r.) nie był skarżący kasacyjnie. Stąd podniesiony zarzut należy uznać za niezasadny. Wbrew zarzutom skarżącego, ustalenia dokonane podczas tej kontroli mogły stanowić podstawę do rozważenia przez organ możliwości wszczęcia postępowania wznowieniowego. Tak się też stało. Po wszczęciu postępowania wznowieniowego, co nastąpiło [...] września 2019 r., skarżący został wezwany do złożenia wyjaśnień w zakresie działek nr [...] i [...]. Do materiałów tego postępowania zostało również dołączone szereg dokumentów zarówno protokoły przesłuchań świadków, jak i ww. protokół kontroli na gruncie, zdjęcia, etc. Skarżący miał do nich wgląd, jako strona postępowania wznowieniowego. Należy wspomnieć, że w tym postępowaniu skarżący kasacyjnie był reprezentowany przez radcę prawnego, który uczestniczył w czynnościach (przykładowo przesłuchania świadków), ponadto umożliwiono stronie zapoznanie się z materiałem dowodowym zebranym w sprawie. Za niezasadny należy uznać również zarzut, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie odpowiada wymogom z art. 107 § 3 k.p.a. Analiza treści rozstrzygnięcia organu temu przeczy. Dlatego Sąd I instancji prawidłowo uznał, że decyzja nie narusza ww. przepisu. Nie odniesienie się natomiast do wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu od decyzji organu I instancji, co do zasady nie niweczy prawidłowości podjętego rozstrzygnięcia. Istotne jest wyłącznie to, czy zarzut do którego organ się nie odniósł miał znaczenie dla istoty sprawy. W niniejszej skardze kasacyjnej skarżący nie wskazał konkretnie do jakiego zarzutu (zarzutów) nie odniósł się organ odwoławczy a jedynie ogólnie stwierdził, że taki obowiązek spoczywał na organie. Tymczasem, jak powiedziano na wstępie, Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do uzupełniania, czy innego korygowania wadliwie postawionych zarzutów kasacyjnych ani domyślania się intencji wnoszącego skargę kasacyjną. Podsumowując Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku nie są trafne. Mając powyższe na uwadze skargę kasacyjną należało oddalić na podstawie art. 184 p.p.s.a.