I GSK 162/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia del. WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Banku Gospodarstwa Krajowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 grudnia 2021 r. sygn. akt V SA/Wa 4699/21 w sprawie ze skargi M. K. na rozstrzygnięcie Banku Gospodarstwa Krajowego z dnia (...) września 2021 r. nr (...) w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Banku Gospodarstwa Krajowego na rzecz M. K. 240 (dwieście czterdzieści ) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 grudnia 2021 r. sygn. akt V SA/Wa 4699/21 uwzględnił skargę M. K. na rozstrzygnięcie Banku Gospodarstwa Krajowego z dnia (...) września 2021 r. nr (...)w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu i stwierdził, że pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione i przekazuje sprawę do rozpatrzenia przez Bank Gospodarstwa Krajowego oraz zasądził od Banku Gospodarstwa Krajowego na rzecz M. K. kwotę 697 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Bank Gospodarstwa Krajowego zaskarżył powyższy wyrok skargą kasacyjną w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie: 1) art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej przez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że wyczerpanie środków, o których mowa w tym przepisie ma miejsce jedynie w przypadku istnienia podpisanych umów na dofinansowanie, które wyczerpują alokację środków w ramach poddziałania, 2) art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej poprzez jego wadliwe zastosowanie, polegające na bezpodstawnym uznaniu, że rozstrzygnięcie o pozostawieniu protestu bez rozpoznania z uwagi na wyczerpanie środków nie zostało uzasadnione w sposób przejrzysty, bezstronny i rzetelny, 3) przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy (art.174 pkt 2 p.p.s.a.), a mianowicie art.141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak odniesienia się przez WSA do dokumentu załączonego przez organ do odpowiedzi na skargę, tj. pisma Dyrektora Departamentu Programów Europejskich BGK, z którego wynika, iż został spełniony warunek wymagany przez art.66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej do pozostawienia protestu bez rozpatrzenia (wyczerpanie środków na dofinansowanie na jakimkolwiek etapie procedury odwoławczej). Podnosząc te zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i jego zmianę poprzez oddalenie skargi, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Ponadto wniósł o zasądzenie kosztów postępowania oraz o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z załączonego pisma Dyrektora Departamentu Programów Europejskich BGK pisma z 11 stycznia 2021 r. na okoliczność, iż wartość podpisanych umów na dofinansowanie przekroczyła kwotę alokacji przyznanej dla poddziałania 3.2.2. Kredyt na innowacje technologiczne POIR. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 193 zdanie drugie ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2019 poz. 2325, dalej: "p.p.s.a."), który stanowi, że uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od przedstawienia stanu sprawy, ograniczając uzasadnienie do rozważań mających znaczenie dla oceny zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Podkreślić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny orzekał już w bardzo podobnych pod względem prawnym i faktycznym sprawach (por. np. wyroki z 26 sierpnia 2020 r. sygn. akt I GSK 526/20 i I GSK 513/20, z 19 stycznia 2022 r. sygn. akt I GSK 1608/21). Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowane w tych wyrokach i wobec zbliżonych zarzutów skargi kasacyjnej organu i ich uzasadnienia, zasadnym będzie posłużenie się argumentami zawartymi w uzasadnieniach tych wyroków. Odnosząc się do zarzutu błędnej wykładni art. 66 ust. 2 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności realizowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2020 r. poz. 818 z późn. zm., dalej ustawa wdrożeniowa) polegającej na przyjęciu, że wyczerpanie środków, o których mowa w tym przepisie ma miejsce jedynie w przypadku istnienia podpisanych umów na dofinansowanie, które wyczerpują alokację środków w ramach poddziałania, należy podkreślić, że kluczowe znaczenie ma w tym zakresie użyte w tym przepisie wyrażenie: "wyczerpana kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów". Przepis ten stanowi, że w przypadku gdy na jakimkolwiek etapie postępowania w zakresie procedury odwoławczej zostanie wyczerpana kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w ramach działania, a w przypadku gdy w działaniu występują poddziałania - w ramach poddziałania: 1) właściwa instytucja, do której wpłynął protest, pozostawia go bez rozpatrzenia, informując o tym na piśmie wnioskodawcę, pouczając jednocześnie o możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego na zasadach określonych w art. 61; 2) sąd, uwzględniając skargę, stwierdza tylko, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, i nie przekazuje sprawy do ponownego rozpatrzenia. Takie sformułowanie treści przepisu oznacza konieczność wykazania przez organ okoliczności świadczących o tym, że kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w ramach właściwego działania (poddziałania) została wyczerpana. Ustawa nie wyjaśnia, co należy rozumieć przez "wyczerpanie" kwoty i w tej sytuacji należało w pierwszej kolejności odwołać się do powszechnego rozumienia poddanego wykładni pojęcia. Według SJP PWN słowo "wyczerpać" ma kilka znaczeń, jednakże wszystkie z nich wskazują na definitywne zużycie, wyczerpanie czegoś (rzeczy, tematu, sił). Z kolei dokonując analizy przepisów ustawy wdrożeniowej, należy dojść do wniosku, że do wyczerpania kwoty, o której mowa w art. 66 ust. 2 ustawy wdrożeniowej, dochodzi w momencie zawarcia z beneficjentami umów o dofinansowanie lub wydania decyzji o dofinansowanie, bo dopiero wówczas można mówić o rozdysponowaniu kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów. Natomiast, umieszczenie projektu na liście projektów wybranych do dofinansowania, o którym jest mowa w art. 46 ust. 1 i 3 ustawy wdrożeniowej, ma charakter względny i nie może być traktowane na równi z rozdysponowaniem kwoty przeznaczonej na dofinansowanie. Zgodnie z art. 52 ust. 1 ustawy wdrożeniowej umowa o dofinansowanie projektu może zostać zawarta, a decyzja o dofinansowaniu projektu może zostać podjęta, jeżeli projekt spełnia wszystkie kryteria wyboru projektów, na podstawie których został wybrany do dofinansowania, oraz zostały dokonane czynności i zostały złożone dokumenty wskazane w regulaminie konkursu albo w wezwaniu, o których mowa odpowiednio w art. 41 ust. 2 pkt 6a albo w art. 48 ust. 4a pkt 3. Tak więc umieszczenie na liście rankingowej nie przesądza o rozdysponowaniu środków. Może być bowiem zweryfikowane bezpośrednio przed podpisaniem umowy lub wydaniem decyzji o dofinansowanie projektu na skutek różnych zdarzeń. Z różnych powodów może nie dojść do zawarcia z niektórymi podmiotami zakwalifikowanymi do dofinansowania umów o dofinansowanie, na przykład na skutek rezygnacji tych podmiotów z dofinansowania lub też z uwagi na brak spełnienia przez nie warunków wymaganych przy zawarciu umowy, co w sposób naturalny może spowodować uwolnienie części zarezerwowanych na ten cel środków i pozwolić na dofinansowanie kolejnego projektu z listy rezerwowej. Wykładając art. 66 ust. 2 ustawy wdrożeniowej nie można zapominać o treści ramowych wytycznych dla organów przyznających dofinansowanie do projektów zgłoszonych do konkursów. Zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej właściwa instytucja ma obowiązek przeprowadzania wyborów projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz przy zapewnieniu wnioskodawcom równego dostępu do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. Z powyższych względów należy więc podzielić pogląd Sądu I instancji, że przez wyczerpanie alokacji, o której jest mowa w art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej, nie można uznać sporządzenia listy rankingowej projektów wytypowanych do dofinansowania. Ten etap postępowania nie kończy definitywnie podziału środków przeznaczonych na ten cel. Z tego względu dopiero podpisanie umów o dofinansowanie (wydanie decyzji o dofinansowanie), na łączną kwotę rozdysponowującą gwarantowane na ten cel środki pieniężne w ramach działania (poddziałania), obiektywnie daje podstawę do uznania, że zostały one wyczerpane. Sąd pierwszej instancji zasadnie również uznał, że naruszony został art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej przez niedostateczne wyjaśnienie w rozstrzygnięciu o pozostawieniu protestu bez rozpoznania przez bardzo ogólnikowe stwierdzenie, że wyczerpana został kwota przeznaczona na dofinasowanie bez wyjaśnienia na czym wyczerpanie tej kwoty polegało – to jest bez wyjaśnienia, jak organ rozumie to pojęcie oraz jak konkretnie sytuacja faktyczna (sporządzenie listy rankingowej, czy może podpisanie umów) spowodowała wyczerpanie środków. Jeżeli chodzi o zarzut naruszenia art.141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak odniesienia się przez WSA do dokumentu załączonego przez organ do odpowiedzi na skargę, to należy zauważyć, że w uzasadnieniu skarżonego wyroku Sąd wskazał, że przedstawienie na etapie postępowania sądowoadministracyjnego uzasadnienie dla poczynionego przez instytucję pośredniczącą ustalenia o wyczerpaniu środków tj. informacja instytucji zarządzającej oraz arkusz kalkulacyjny dla programu POIR na miesiąc sierpień uchybiało podstawowym dla analizowanej procedury konkursowej zasadom przejrzystości i rzetelności, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a ponadto instytucja pośrednicząca nie rozważyła, czy uwzględniona wykładnia przesłanki "wyczerpania kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów w ramach działania" jest prawidłowa. Wobec powyższego zarzuty skargi kasacyjnej nie były uzasadnione, gdyż Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że ocena projektu ze względu na pozostawienie protestu bez rozpoznania zostało dokonane z naruszeniem prawa. Jeżeli chodzi o zawarty w skardze kasacyjnej wniosek o przeprowadzenie dowodu z pisma Dyrektora Departamentu Program w Europejskich BGK pisma z 11 stycznia 2021 r. na okoliczność, iż wartość podpisanych umów na dofinansowanie przekroczyła kwotę alokacji przyznanej dla poddziałania 3.2.2. Kredyt na innowacje technologiczne POIR, to Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że przeprowadzenie tego dowodu ze względu na zasadę dwuinstancyjności, nie jest dopuszczalne, gdyż pozbawiłoby skarżącą możliwości odniesienia się do tego dowodu. Wskazywana okoliczność faktyczna zaistniała po wydaniu zaskarżonego wyroku i nie wpływa na ocenę zgodności z prawem tego wyroku. Organ, który będzie rozpoznawał protest, w przypadku stwierdzenia wyczerpania środków na dofinansowanie przy uwzględnieniu zaprezentowanej wyżej wykładni art. 66 ust. 2 ustawy wdrożeniowej, będzie mógł pozostawić protest bez rozpatrzenia na podstawie art. 66 ust. 2 pkt 1 tej ustawy. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 209 w zw. z art. 204 pkt 2, art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. 2015. poz. 1800 ze zm.).